江西省社會(huì)科學(xué)院課題組

[摘 要]鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)眾多、類(lèi)型多樣，對(duì)江西建設(shè)旅游強(qiáng)省具有舉足輕重的作用。通過(guò)對(duì)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和相關(guān)數(shù)據(jù)的整理發(fā)現(xiàn)，目前存在管理體制不順、立法滯后、資金投入不足、保護(hù)與開(kāi)發(fā)的矛盾突出等問(wèn)題，提出應(yīng)深化體制改革、構(gòu)建高效的新型管理體系、建立合理的利益分配與補(bǔ)償機(jī)制、正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系、構(gòu)建風(fēng)景名勝區(qū)法制體系和建立完善的公眾參與機(jī)制等，綜合強(qiáng)化鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理。

[關(guān)鍵詞]鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)；風(fēng)景名勝區(qū)；建設(shè)管理

[中圖分類(lèi)號(hào)]F127；TU982 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1674-6848（2014）03-0093-07

[作者簡(jiǎn)介]李志萌（1965—），女，湖南醴陵人，江西省社會(huì)科學(xué)院科研處處長(zhǎng)、研究員，主要從事生態(tài)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究。（江西南昌 330077）

[基金項(xiàng)目]江西省科技重大專項(xiàng)課題“鄱陽(yáng)湖科學(xué)考察”的子課題“鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)空間、生態(tài)廊道建設(shè)考察”（20114AB01100-4-17）、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“生態(tài)恢復(fù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧共生研究”（08Byj034）的階段性成果。

Title： The Construction Management of Scenic Spots in Poyang Lake Eco-economic Zone

Authors： Research Team in Jiangxi Academy of Social Sciences

Abstract： Poyang Lake Eco-economic Zone plays an important role when Jiangxi tries to be a province with strong tourism industry， because of its scenic spots. Base on a field survey and data reduction with Poyang Lake Eco-economic Zone， some problems are exposed， such as improper management system， legislation lags， inadequate input of funds， the contradiction between protection and development and so on. The construction of scenic spots in Poyang Lake Eco-economic Zone should be strengthened by the following ways： Firstly， using the partition management of scenic spots； secondly， building efficient new management system； thirdly， establishing a reasonable interest distribution and compensation mechanism； fourthly， handing correctly the relationship between government and market； fifthly， building legal system in scenic spots； and last， establishing a perfect public participation mechanism.

Key words： Poyang Lake Eco-economic Zone； scenic spots； construction management

風(fēng)景名勝區(qū)是以科學(xué)、美學(xué)價(jià)值的自然景觀為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)自然與文化的有機(jī)融合，是自然史和文化史的天然博物館，是發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的寶貴資源，但又不能等同于一般旅游資源而實(shí)行商業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)是江西省風(fēng)景名勝資源最密集的地區(qū)，具有資源豐富、類(lèi)型多樣、管理級(jí)別高的特征，在建設(shè)江西旅游強(qiáng)省戰(zhàn)略中具有舉足輕重的作用。本文通過(guò)實(shí)地調(diào)查，對(duì)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)管理現(xiàn)狀、問(wèn)題等進(jìn)行了深入分析，并在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理現(xiàn)狀

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

1.鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)基本情況

1982年11月，廬山成為國(guó)務(wù)院審定公布的第一批國(guó)家級(jí)重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)。2000年7月28日，《江西省風(fēng)景名勝區(qū)管理辦法》的頒布，標(biāo)志著江西省風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理制度的初步建立。經(jīng)過(guò)30年的發(fā)展建設(shè)，截止2012年底，鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)已建立省級(jí)以上風(fēng)景名勝區(qū)11個(gè)，總面積達(dá)1923.25平方公里，占鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)國(guó)土面積的3.7%，其中國(guó)家級(jí)重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)7個(gè)，占全省國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的50%，省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)4個(gè)（見(jiàn)表1）。

2.鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)功能定位及其特色

從表2可以看出，鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的11個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)功能涵蓋了山岳型、山地湖泊型、科教文化型等類(lèi)型，突出了自然景觀與文化景觀相融合的特點(diǎn)，體現(xiàn)了鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)山、水、濕地、人文、歷史古跡等景觀特色。

3.鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)環(huán)境容量

所謂環(huán)境容量是在一定的管理水平條件下能容納的旅游人數(shù)對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響能控制在國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)。環(huán)境容量主要受三大因素的影響：一是風(fēng)景名勝區(qū)的管理水平；二是國(guó)家對(duì)旅游區(qū)設(shè)定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；三是旅客的生態(tài)環(huán)境意識(shí)。從表3可以看出，鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)年環(huán)境容量達(dá)到5176.12萬(wàn)人。

4.鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)人口特征

從表4可以看出，鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)基本上有固定的居住人口，僅象湖沒(méi)有固定的居住人口。

（二）管理現(xiàn)狀

1.管理架構(gòu)

鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)管理依據(jù)是風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，實(shí)施分級(jí)管理、規(guī)劃審批。第一，國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃由設(shè)區(qū)市人民政府報(bào)經(jīng)江西省人民政府審查同意后，報(bào)國(guó)務(wù)院審批；詳細(xì)規(guī)劃由設(shè)區(qū)市建設(shè)行政主管部門(mén)審查同意后，報(bào)省住建廳審批。第二，省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃由設(shè)區(qū)市人民政府審查同意后，報(bào)江西省人民政府審批，詳細(xì)規(guī)劃由設(shè)區(qū)市住建局審批，并報(bào)江西省住建廳備案。第三，江西省風(fēng)景名勝管理中心主管鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)工作。第四，風(fēng)景名勝區(qū)設(shè)立人民政府的，由風(fēng)景名勝區(qū)人民政府全面負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用、規(guī)劃和建設(shè)；風(fēng)景名勝區(qū)沒(méi)有設(shè)立人民政府的，應(yīng)當(dāng)設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，在所屬人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)一負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的管理工作。在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的所有單位，除各自業(yè)務(wù)受上級(jí)主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)外，都必須服從管理機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。①

2.保護(hù)架構(gòu)

鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)基本上實(shí)施三級(jí)保護(hù)體系，分為一級(jí)保護(hù)區(qū)、二級(jí)保護(hù)區(qū)、三級(jí)保護(hù)區(qū)。一級(jí)保護(hù)區(qū)，以視域范圍為依據(jù)，在一級(jí)景點(diǎn)和景物周?chē)鷦澇龅谋Ｗo(hù)范圍和空間內(nèi)；二級(jí)保護(hù)區(qū)，在景區(qū)范圍內(nèi)，以及景區(qū)范圍之外的非一級(jí)景點(diǎn)和景物周?chē)鷦澇龅谋Ｗo(hù)范圍和空間內(nèi)；三級(jí)保護(hù)區(qū)，在風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)，一級(jí)、二級(jí)保護(hù)范圍以外的區(qū)域。②

二、鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理存在的問(wèn)題

（一）管理體制不順

風(fēng)景名勝區(qū)的管理涉及規(guī)劃、建設(shè)、林業(yè)、文化、文物、宗教、旅游、商業(yè)各系統(tǒng)，其間關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。雖然江西省風(fēng)景名勝管理中心主管鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的風(fēng)景名勝區(qū)，但由于各種原因造成有些景區(qū)管理體制不順，機(jī)構(gòu)不全。如廬山的管理體制是“一山五制”，管理政出多門(mén)，協(xié)調(diào)難度大。如秦山風(fēng)景名勝區(qū)沒(méi)有設(shè)風(fēng)景名勝管理局，統(tǒng)一行政管理事務(wù)很難。

（二）規(guī)劃與實(shí)施相背離

風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)與管理的實(shí)施依據(jù)和手段是規(guī)劃，制定規(guī)劃是前提。鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)基本上所有風(fēng)景名勝區(qū)都制定了總體而詳細(xì)的規(guī)劃。然而，區(qū)內(nèi)風(fēng)景名勝區(qū)是否按照總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃具體實(shí)施則另當(dāng)別論，“規(guī)劃是一套，實(shí)施則是另一套”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，③規(guī)劃與具體實(shí)施往往脫節(jié)。

（三）立法滯后

我國(guó)《風(fēng)景名勝區(qū)暫行管理?xiàng)l例》已“暫行”20多年，并于2006年修訂出臺(tái)《風(fēng)景名勝管理?xiàng)l例》，但并沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的改變。國(guó)家遺產(chǎn)保護(hù)法，包括世界遺產(chǎn)、國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家不可移動(dòng)文物保護(hù)尚滯后于經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)性的法規(guī)。有的決策者依據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)的法規(guī)來(lái)開(kāi)發(fā)風(fēng)景區(qū)，導(dǎo)致大量的破壞性開(kāi)發(fā)，造成嚴(yán)重后果。鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、管理僅僅只有《江西省風(fēng)景名勝區(qū)管理辦法》對(duì)其進(jìn)行法律約束。從各風(fēng)景區(qū)來(lái)看，只有廬山、三清山、梅嶺—滕王閣、井岡山等景區(qū)有管理?xiàng)l例，大多數(shù)風(fēng)景名勝區(qū)并沒(méi)有制定相應(yīng)的管理?xiàng)l例，立法仍顯滯后。

（四）資金投入不足

對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)利用屬公益性事業(yè)，是政府行為，應(yīng)有政府財(cái)政支持。而國(guó)家對(duì)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)投入幾乎沒(méi)有，與此同時(shí)，江西省本級(jí)地方財(cái)力不足，對(duì)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)既沒(méi)有設(shè)立專項(xiàng)資金，也沒(méi)有設(shè)立專門(mén)的保護(hù)性資金，導(dǎo)致區(qū)內(nèi)許多風(fēng)景名勝區(qū)不得不走上“靠山吃山”“以景養(yǎng)景”的道路。①通過(guò)提高門(mén)票價(jià)格并擴(kuò)大商業(yè)開(kāi)發(fā)規(guī)模，甚至搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)來(lái)獲取資金投入，最后導(dǎo)致過(guò)度開(kāi)發(fā)、損失慘重的嚴(yán)重后果。

（五）保護(hù)與開(kāi)發(fā)的矛盾突出

許多地方?jīng)Q策者片面錯(cuò)誤地將風(fēng)景名勝區(qū)定位于“旅游資源”、“旅游經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)”，把保護(hù)性變成開(kāi)發(fā)性，公益性變成公司商業(yè)性，展示性變成經(jīng)營(yíng)性，甚至變風(fēng)景區(qū)為經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，無(wú)序開(kāi)發(fā)風(fēng)景名勝區(qū)的亂象凸顯了“重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)”的風(fēng)景區(qū)管理困境。鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)風(fēng)景名勝區(qū)同樣存在開(kāi)發(fā)多于保護(hù)的現(xiàn)象，眼前的、局部的經(jīng)濟(jì)利益代替了長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)公共效益。政府對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)考核指標(biāo)并沒(méi)有特殊化，在GDP、重大項(xiàng)目建設(shè)等指揮棒下，區(qū)內(nèi)風(fēng)景名勝區(qū)建造大量的旅游度假村、豪華度假區(qū)和豪華游覽索道，缺乏環(huán)衛(wèi)設(shè)施和垃圾處理站，加之大眾對(duì)風(fēng)景名勝資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)淡薄，導(dǎo)致了近十幾年的錯(cuò)位開(kāi)發(fā)，致使不少風(fēng)景區(qū)人工化、商業(yè)化、城市化，結(jié)果自然度和美感度嚴(yán)重下降，自然生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞。②

（六）所有者與實(shí)施者利益矛盾突出

風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)和管理的一個(gè)重要體制是所有權(quán)歸國(guó)家所有，并由國(guó)家、省、地方三級(jí)政府共同管理、建設(shè)和保護(hù)，但其具體的日常事務(wù)管理由地方政府實(shí)施。這樣的體制有一個(gè)重要的缺陷，那就是會(huì)導(dǎo)致國(guó)家、省兩級(jí)政府強(qiáng)調(diào)保護(hù)和主張?jiān)诒Ｗo(hù)中開(kāi)發(fā)風(fēng)景名勝區(qū)，而地方政府由于經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)去追求在開(kāi)發(fā)中保護(hù)風(fēng)景名勝區(qū)。盡管當(dāng)前國(guó)家和省級(jí)政府均出臺(tái)了一系列為加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理的法規(guī)文件，但由于其缺乏針對(duì)性，地方政府往往存在其利益局限性，盲目地追求以旅游拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，搞招商引資，搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，以此作為自己的政績(jī)，③這種急功近利、殺雞取卵、竭澤而漁式的開(kāi)發(fā)，屢見(jiàn)不鮮。

三、加強(qiáng)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)管理的對(duì)策

風(fēng)景名勝區(qū)已成為主要的旅游目的地，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人們生活水平的不斷提高，旅游出行成為人們的剛性需求。江西省委省政府在2014年新年開(kāi)局就提出建設(shè)旅游強(qiáng)省的目標(biāo)，以2012年為基期，經(jīng)過(guò)5年的努力，計(jì)劃到2017年全省接待游客人數(shù)達(dá)到3.6億人次，旅游總收入突破5000億元，游客人均消費(fèi)比2012年翻番，主要旅游指標(biāo)進(jìn)入全國(guó)前10位。①因此，風(fēng)景名勝區(qū)的貢獻(xiàn)不言而喻。目前，鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)中，除廬山的接待人數(shù)超過(guò)設(shè)定的接待人數(shù)外，其他景區(qū)的接待人數(shù)尚未達(dá)到環(huán)境容量。因此，在加強(qiáng)管理、提升風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)水平的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高區(qū)內(nèi)環(huán)境容量仍有較大的潛力。為此，必須從以下幾方面加強(qiáng)對(duì)景區(qū)的管理和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

（一）嚴(yán)格景區(qū)核心資源保護(hù)，合理確定景區(qū)內(nèi)不同地域的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和控制要求

鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)應(yīng)嚴(yán)格按照各自的總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)和管理，對(duì)不同保護(hù)區(qū)實(shí)施分區(qū)管制。對(duì)景區(qū)核心區(qū)來(lái)說(shuō)，由于它是風(fēng)景名勝區(qū)存在的理由，保護(hù)處于天然狀態(tài)下的生態(tài)系統(tǒng)是其主要功能，因此需要采取絕對(duì)保護(hù)的管理措施和方法，禁止任何形式的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對(duì)景區(qū)過(guò)渡區(qū)來(lái)說(shuō)，隔離景區(qū)核心區(qū)和外圍發(fā)展區(qū)是其主要功能，應(yīng)采取相對(duì)保護(hù)的管理措施和方法，可允許發(fā)展高新技術(shù)、科學(xué)研究和普及教育等對(duì)環(huán)境質(zhì)量要求較高的產(chǎn)業(yè)。對(duì)景區(qū)外圍地區(qū)來(lái)說(shuō)，為游客提供在環(huán)境容量范圍內(nèi)的適當(dāng)規(guī)模的服務(wù)設(shè)施是其主要功能，允許適度發(fā)展旅游開(kāi)發(fā)、商業(yè)經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)等，但必須避免朝城市化、商業(yè)化方向發(fā)展。②

（二）創(chuàng)新管理機(jī)制，構(gòu)建高效的新型管理體系

鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)的管理應(yīng)對(duì)不同功能和利益主體的空間和職責(zé)合理劃分，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、地方、監(jiān)管者、旅游企業(yè)、居民五者之間合理的利益分配，建立集中與分權(quán)相結(jié)合的管理體系，建立將所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的風(fēng)景區(qū)管理體制。第一，完善江西省風(fēng)景名勝管理中心職能，在江西省風(fēng)景名勝管理中心下設(shè)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)景名勝管理局，主要負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的組織申報(bào)，以及省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的審批和取締，規(guī)劃的審批與監(jiān)督，管理計(jì)劃的制定等工作，并對(duì)區(qū)內(nèi)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制和執(zhí)行實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，監(jiān)督景區(qū)各利益主體的行為，積極協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系。第二，地市層面實(shí)施管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，設(shè)立相應(yīng)的景區(qū)管理局，為基層直接管理和實(shí)際操作機(jī)構(gòu)，具備一定的權(quán)威性并行使政府機(jī)關(guān)職能，行使景區(qū)具體的、直接的管理職責(zé)，其主要任務(wù)是對(duì)資源的保護(hù)性工作。另外，還應(yīng)按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，加快景區(qū)國(guó)有企業(yè)和經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位改革，實(shí)現(xiàn)景區(qū)資源性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的優(yōu)化配置，改變目前“政企不分、事企不分”的局面。

（三）建立合理的利益分配與補(bǔ)償機(jī)制，理清利益與責(zé)任的對(duì)應(yīng)關(guān)系

對(duì)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行權(quán)利與利益再分配的時(shí)候，必須實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的明晰化，管理的權(quán)限應(yīng)與相應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任嚴(yán)格掛鉤，同時(shí)利用市場(chǎng)的補(bǔ)償機(jī)制完成風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)權(quán)利和利益的轉(zhuǎn)移，形成一種各種利益主體相妥協(xié)的“相互監(jiān)督、共同受益”的互動(dòng)機(jī)制。第一，積極爭(zhēng)取一部分國(guó)家資金，同時(shí)在江西省財(cái)政劃撥一定資金，共同設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金，主要用于區(qū)域內(nèi)風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)、管理和保護(hù)，重點(diǎn)向鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)風(fēng)景名勝區(qū)傾斜。第二，加強(qiáng)政府規(guī)制，適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)。鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)可將景區(qū)范圍內(nèi)的園林景觀養(yǎng)護(hù)、景區(qū)交通、物業(yè)、廣告業(yè)、商業(yè)、飲食業(yè)、核心景區(qū)和重點(diǎn)文物保護(hù)單位以外的景點(diǎn)、設(shè)施以及其他經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等，以特別授權(quán)的形式授予特許經(jīng)營(yíng)者在一定時(shí)間和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)，特許經(jīng)營(yíng)者按特許經(jīng)營(yíng)合同和直接轉(zhuǎn)讓協(xié)議約定在授權(quán)主體統(tǒng)一管理下從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并向授權(quán)主體支付相應(yīng)的費(fèi)用。第三，按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的原則，向經(jīng)營(yíng)者征收資源稅，對(duì)經(jīng)營(yíng)性設(shè)施資源消耗和水、氣、固廢等污染征費(fèi)，所得收益統(tǒng)一用于環(huán)境保護(hù)事業(yè)。對(duì)環(huán)保作出貢獻(xiàn)的企業(yè)，管理機(jī)構(gòu)也應(yīng)給予稅費(fèi)豁免權(quán)或貸款補(bǔ)貼等相應(yīng)的激勵(lì)政策。①

（四）加強(qiáng)和完善國(guó)家和地方立法，構(gòu)建風(fēng)景名勝區(qū)法制體系

目前，國(guó)家只有一個(gè)《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》，但其管理對(duì)象較泛，尚沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的風(fēng)景名勝區(qū)法律、法規(guī)加以引導(dǎo)和制約，缺乏充分的法律依據(jù)和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地自行其是，造成了景區(qū)資源的浪費(fèi)和枯竭。建議盡快制訂并頒布實(shí)施適用于新時(shí)代發(fā)展要求的《中華人民共和國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)法》，將風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展盡快納入國(guó)家立法。江西省也只有一個(gè)《江西省風(fēng)景名勝管理辦法》，應(yīng)在《中華人民共和國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)法》框架下，根據(jù)江西省風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理實(shí)際，制定《江西省風(fēng)景名勝區(qū)法》，同時(shí)對(duì)于沒(méi)有制定具體管理?xiàng)l例的景區(qū)還需要盡快制定用于其景區(qū)的管理?xiàng)l例。

（五）建立完善的公眾參與機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用

建立健全社會(huì)參與機(jī)制，促進(jìn)風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。利用社會(huì)力量建立相關(guān)機(jī)構(gòu)，或利用現(xiàn)有組織分解和承擔(dān)相關(guān)職能。如利用風(fēng)景名勝區(qū)協(xié)會(huì)、風(fēng)景園林協(xié)會(huì)等中介組織，進(jìn)行風(fēng)景名勝區(qū)行業(yè)研究、標(biāo)準(zhǔn)制定、信息發(fā)布等；調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性，組織一個(gè)包括政府、專家學(xué)者、當(dāng)?shù)鼐用竦仍趦?nèi)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)各主體進(jìn)行實(shí)時(shí)有效地監(jiān)督，奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，在條件許可時(shí)，可成立風(fēng)景名勝區(qū)評(píng)議機(jī)構(gòu)；成立權(quán)威的風(fēng)景名勝區(qū)資源考核評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)規(guī)劃的編制和實(shí)施進(jìn)行評(píng)審與監(jiān)督，對(duì)違規(guī)行為提出懲罰建議，對(duì)景區(qū)的等級(jí)和各項(xiàng)資格進(jìn)行合理評(píng)估和擇優(yōu)推薦等。

責(zé)任編輯：鄭 穎