鄒學銀 郭名倞

社區(qū)養(yǎng)老與模式創(chuàng)新

鄒學銀 郭名倞

自從我國確立了“以居家養(yǎng)老為主體，社區(qū)服務為依托，機構養(yǎng)老為支撐，各類養(yǎng)老服務組織協(xié)調(diào)發(fā)展，覆蓋城鄉(xiāng)全體老年人”的社會養(yǎng)老服務體系發(fā)展戰(zhàn)略以來，各地紛紛根據(jù)本地的實際情況制定了加快推進社會養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃，提出形成“9064”或“9073”的養(yǎng)老服務格局，即90%的老年人實現(xiàn)居家養(yǎng)老；6%或7%的老年人實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老；4%或3%實現(xiàn)機構養(yǎng)老。本文結合北京市的探索實踐，就社區(qū)養(yǎng)老與模式創(chuàng)新談點粗淺看法。

上述養(yǎng)老服務格局無論是“9064”還是“9073”，都注重家庭、社區(qū)、機構在老年人照料方面的相互銜接，而且在具體的實踐中探索出社區(qū)居家養(yǎng)老上門服務、社區(qū)老年人日間服務、機構養(yǎng)老服務階梯式、一體化的養(yǎng)老服務模式。但何謂社區(qū)養(yǎng)老，各地解釋莫衷一是。有些地方明確社區(qū)養(yǎng)老就是日間照料中心、托老所，與養(yǎng)老院不同，不能過夜，老人們晨來晚歸。有些地方強調(diào)社區(qū)養(yǎng)老的互助性和政府的托底作用。對于服務對象的界定也比較模糊，特別是養(yǎng)老服務格局中6%或7%實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老的服務對象各地都沒有明確，有的地方強調(diào)老年人的失能狀況，有的地方注重老年人的個人意愿，還有的地方突出老年人的支付能力或經(jīng)濟狀況，等等。國際上的通行做法是，日間照料中心等社區(qū)養(yǎng)老服務機構或設施主要的服務對象一般局限于一定的社區(qū)輻射半徑之內(nèi)，且大多為中度失能的老年人。生活自理的老年人大多居家獨立生活，而重度失能的老年人則應在護理院或醫(yī)院接受更為專業(yè)的照護。

多年來，在社區(qū)養(yǎng)老方面，民政系統(tǒng)一直缺乏自己的服務平臺和抓手，大多依托基層政府和基層社區(qū)開展相關工作。北京市社區(qū)養(yǎng)老的探索頗具創(chuàng)造性，開創(chuàng)了融合居家、社區(qū)和機構三種養(yǎng)老方式的新模式。2014年北京市提出并實施了著力發(fā)展養(yǎng)老照料中心的養(yǎng)老服務新模式，探索以機構養(yǎng)老為核心、以養(yǎng)老機構與社區(qū)養(yǎng)老設施融合發(fā)展為載體、以養(yǎng)老機構專業(yè)化服務培育帶動周邊養(yǎng)老服務資源為導向、以滿足老年人多元化多樣性的社區(qū)和居家養(yǎng)老需求為目標，夯實社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老服務體系，實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老帶動居家養(yǎng)老和機構養(yǎng)老的養(yǎng)老服務工作新局面。通過半年多來養(yǎng)老照料中心的建設與運營實踐，可以看出：養(yǎng)老照料中心不僅有效串聯(lián)起了政府、市場和家庭三類養(yǎng)老服務資源提供主體，而且融合了居家、社區(qū)和機構三種基本養(yǎng)老服務模式，對于新型養(yǎng)老服務體系的建設具有重要的實踐和理論意義。

在我國養(yǎng)老服務市場發(fā)育尚不充分的條件下，北京市通過養(yǎng)老照料中心的建設，率先采取政府投入的行政手段加以引導，積極調(diào)動市場資源，匯聚到養(yǎng)老照料中心建設這一節(jié)點上，創(chuàng)新帶動培育了養(yǎng)老服務市場的全面發(fā)展。養(yǎng)老照料中心的建設，采取“市級引導、區(qū)（縣）主體、擇優(yōu)分配、社會公開、運營規(guī)范”的基本原則，著力引導社會資本投資和運營管理。北京市2014年建設的80個養(yǎng)老照料中心，作為養(yǎng)老服務資源提供主體之一的政府，僅投入了2.4億元財政預算資金，通過引導社會資本投資，撬動了市場存量資源達數(shù)十億元，并由此激活了家庭養(yǎng)老服務資源，使大量有支付能力的養(yǎng)老服務需求得到有效滿足，使大量個性化和普遍性的養(yǎng)老服務需求有了多方供給市場。通過養(yǎng)老照料中心建設，可以充分發(fā)揮養(yǎng)老機構對社區(qū)托養(yǎng)和居家養(yǎng)老的輻射和拓展作用，通過完善社區(qū)養(yǎng)老服務平臺，可以實現(xiàn)機構、社區(qū)和居家三類養(yǎng)老服務相互依托、資源共享、協(xié)調(diào)發(fā)展。養(yǎng)老照料中心的建設和投入運營，兼具專業(yè)機構與服務平臺的功能，

社區(qū)養(yǎng)老服務是一項整合型較強的工作，不僅需要完善的社區(qū)服務平臺提供資源支持，而且需要專業(yè)服務機構牽頭提供服務。鑒于國際經(jīng)驗和北京市的創(chuàng)新實踐，筆者認為，社區(qū)養(yǎng)老應注入家庭政策的概念，目標群體不應只局限于老年人本身，而應定位于養(yǎng)老功能殘缺或不足的老年人家庭，要從構建家庭政策的角度，促進社區(qū)養(yǎng)老的輻射功能的發(fā)揮，對養(yǎng)老功能殘缺或不足的家庭給予必要的扶助、扶持，幫助其恢復和重建正常的家庭功能、養(yǎng)老功能。應通過社區(qū)養(yǎng)老服務機構和設施促進居家養(yǎng)老功能的發(fā)揮，強化居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老的理念，將以增強家庭養(yǎng)老功能和保證老年人需要得到滿足的家庭服務作為目前社區(qū)養(yǎng)老機構和設施功能發(fā)揮的重要內(nèi)容之一，切實為家庭提供有效服務，以便于家庭在老年社會福利服務體系中更好地發(fā)揮作用。從養(yǎng)老功能正常的家庭到養(yǎng)老功能喪失的家庭應該被視為社區(qū)養(yǎng)老服務對象連續(xù)體的兩端，應從制定家庭政策的視角，對目標群體進行分類，從而帶動社區(qū)養(yǎng)老功能定位的細化。

（作者單位：民政部社會工作研究中心）