經(jīng)大忠

社會管理網(wǎng)格化與社會服務網(wǎng)絡化的思考

經(jīng)大忠

十八屆三中全會指出，要“以網(wǎng)格化管理、社會化服務為方向”創(chuàng)新社會治理。推動社會管理網(wǎng)格化，解放和增強社會活力，實施網(wǎng)絡化的社會服務是改進社會治理方式的總體要求。在貫徹落實中，認真實踐總結，積極開展理論研究和思考十分必要，尤其是過分強調(diào)通過網(wǎng)格化的社會管理強化社會服務并推動社會治理的做法值得進一步探討。

一、社會管理和服務是社會治理的兩個方面

網(wǎng)格化的社會管理和網(wǎng)絡化的社會服務是社會治理的兩個不同的方面。

（一）社會管理和社會服務是社會治理兩個不同的方面

傳統(tǒng)的社會管理是一元化單一體制的一種制度安排，其特點是社會管理和服務由政府統(tǒng)一組織實施，公眾作為相對人接受政府提供的管理和服務。網(wǎng)格化的社會管理，進一步強調(diào)以政府為核心，圍繞科層節(jié)制效率根據(jù)政府管理需要單方設置規(guī)范、統(tǒng)一的責任節(jié)點和網(wǎng)格，強化政府資源配置、細化管理責任、擴大服務范圍、增加服務內(nèi)容，提高社會管理和公共服務水平。

社會化服務通過多元參與，實現(xiàn)社會主體之間溝通交流、調(diào)節(jié)協(xié)同、合作互助和共同管理，達到平衡社會關系、規(guī)范社會秩序、滿足多元化的社會服務目標。社會參與的公共服務和管理活動以共同需求為目標、以社會價值認同為基礎、以共同主張行權為前提、以憲法法規(guī)為保障、以社會多元參與推動為主體，內(nèi)部和外部聯(lián)系緊密，個體之間、個體與組織之間以及組織與組織之間形成具有社會機理的網(wǎng)絡化組織體系。社會化服務是社會發(fā)展的必然要求，與環(huán)境、工作、生活和社會活動相適應，有廣泛的社會基礎。

（二）解放和增強社會活力是社會治理的重點

隨著社會進步，社會公共服務和管理需求迅速增加，傳統(tǒng)的單一政府管理體制根本無法滿足社會對公共管理和服務的巨大需求，甚至影響第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、影響內(nèi)需帶動戰(zhàn)略的實施。十八屆三中全會提出，要進一步解放思想，解放和增強社會活力，充分發(fā)揮社會在社會服務和管理資源配置中的重要作用，構建“小政府、大社會”的治理格局，強調(diào)更多的簡政放權和社會參與，加快社會化服務進程，滿足不斷增長的社會服務和管理需求。

（三）正確處理網(wǎng)格化管理和社會化服務的關系

社會治理中的社會管理和社會化服務具有互補性，在強調(diào)社會參與的同時，也不能忽視政府的有效管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和依法監(jiān)管。要保證社會治理體系有效運行，必須協(xié)調(diào)好政府和社會的關系，要大力提倡社會失靈的管理和服務必須由政府承擔，社會組織和政府均能承擔的由質優(yōu)價廉者組織實施，社會組織不能全部承擔的由政府補充條件盡可能由社會承擔或者合作共同參與。政府要有效承擔起依法監(jiān)管、戰(zhàn)略研究、全局協(xié)調(diào)、積極引導等方面的治理職責。

二、社會化服務是構建和諧社會的重要保障

公共服務和管理的社會化有利消化社會矛盾、釋放社會管理風險，有利通過社會價值、組織認同重構社會和諧基礎，有利于創(chuàng)新公共服務產(chǎn)品，提高公共服務效率。

（一）協(xié)調(diào)社會矛盾，釋放穩(wěn)定風險

單一的政府管理，在履行管理職責的同時，因為管理約束與被管理者的分歧、政府提供服務的數(shù)量和質量與服務對象期望目標的差異以及管理和服務產(chǎn)品分配公平性等問題或認識上的差距客觀存在，必然會相應的產(chǎn)生矛盾甚至沖突。例如征地拆遷、城市管理甚至還包括救災救助物資發(fā)放等方面都存在有關公正性認識方面的分歧。這些矛盾在一些地區(qū)和行業(yè)長期積累，逐步構成引發(fā)社會沖突和危害社會穩(wěn)定的風險和隱患。

當前，相信群眾、依靠群眾參與解決社會治理中長期積累的矛盾，盡快分散沖突和分散消化矛盾既是現(xiàn)實選擇，也是形勢所迫。政府通過簡政放權，加快培育社會組織，依靠群眾參與、群眾公議、依法維權，在全社會范圍內(nèi)促進矛盾協(xié)調(diào)分化，就能有效釋放社會穩(wěn)定風險。

（二）社會自我組織，促進社會和諧

政府一元化管理體制，自上而下的單向管理和組織規(guī)范在個體組織化同構的過程中，由于缺乏基本的價值認同，會帶來人文價值沖突、個體組織沖突甚至社會群體沖突，使社會和諧缺乏基礎。管理格式化的過程必然會對原有的社會網(wǎng)絡關系造成抵制甚至沖擊，僵化的網(wǎng)格制約會抵消業(yè)已形成的社會管理資本，造成社會管理效率損失。

多元參與的社會組織通過溝通交流，在情感認同、觀念認同和價值認同的基礎上，參與公共服務管理，參與者依靠溝通交流、平等協(xié)商和參與互助等方式實現(xiàn)管理目標，協(xié)同和服務代替管理和被管理的關系。內(nèi)生性的社會組織根據(jù)自身的需要開展外部交流，推動協(xié)調(diào)有序的范圍不斷擴大。社會組織在在社會體系中構成節(jié)點，每個節(jié)點根據(jù)自身需要同周圍的組織節(jié)點相聯(lián)系，這些聯(lián)系的脈絡和組織節(jié)點形成網(wǎng)絡化的組織體系和服務體系，其成員與組織、組織之間以及各個層級之間有較強的穩(wěn)定性，構成社會和諧的基礎。

服務社會化有利公眾廣泛參與社會治理，通過社會組織重建溝通交流平臺、重構社會信任機制、重啟認同協(xié)同進程、促進基層民主參與、推動社會參與監(jiān)管。社會化服務的重要意義在于推動基層民主政治，在于公民素質訓練提高，在于構建宏觀和諧的微觀基礎。社會充分參與民主的過程、有效博弈妥協(xié)后的主張、統(tǒng)一規(guī)范的社團組織等具有社會學意義的組織活動的成果為更廣泛的社會協(xié)同、政府協(xié)調(diào)提供了價值、組織和管理基礎。

（三）提高服務效率，提升服務水平

傳統(tǒng)的政府管理主要依靠科層節(jié)律履行管理和服務職能，同時存在巨大效率損失和資源浪費。許多地區(qū)在建立網(wǎng)格化管理模式中，習慣性的增加機構、增加投入、增加項目強化政府管理能力。以城市管理和社區(qū)服務為例，在一個城市或特定區(qū)域動輒設置幾百到幾千個網(wǎng)格節(jié)點，無論是網(wǎng)格規(guī)劃、節(jié)點組織、日常管理、運行協(xié)調(diào)等方面都需要政府動員大量的公共資源，使整個項目推動時間長、成本高、服務質量差、服務產(chǎn)品單一。

隨著社會發(fā)展進步，人們在公共服務和公共管理方面的需求迅速增加，政府計劃安排無法也無力保障和滿足。只有解放和增強社會服務活力，廣泛動員社會力量參與，才能利用社會資源提供更多的公共服務產(chǎn)品。同時，也只有充分的社會競爭，才能不斷改進和提高服務質量，提高運行效率。

單一的政府管理服務體系無力滿足多層次、多元化的各種需求，更無法滿足公眾思想交流、情感溝通以及生產(chǎn)生活中協(xié)同互助等只能由公眾個體互動協(xié)同才能完成服務、情趣或精神需求。公眾參與社會服務能夠按照自身需求，創(chuàng)新更多的產(chǎn)品滿足自身和社會需求。

三、統(tǒng)籌推進和發(fā)展社會化服務

推動公共服務社會化，要積極培育社會組織，構建網(wǎng)絡化的社會服務體系，與網(wǎng)格化的政府管理相協(xié)同，強化社會治理能力。

（一）培育社會組織，夯實治理基礎

深刻認識社會組織在社會治理中的重要性，清理和廢除不利社會組織發(fā)展的條款規(guī)章，盡快制定孵化、培育、扶持社會組織的規(guī)范和制度，發(fā)展更多的社會組織，為社會化服務提供組織保障。要充分發(fā)揮黨員和黨組織在社會組織培育和管理中的引領作用。

社會組織要切實保護和尊重個體權益，個體在心里認同的基礎上進行自主參與選擇。社會管理服務要充分反映群眾呼聲，保證充分參與、充分民主和充分行權。建立社會組織管理制度，規(guī)范個人權益和組織權益，細化運行章程，確保個體權益在組織運行中得到最大的體現(xiàn)。要依法管理社會組織，防止利用社會組織侵犯他人權益、危害公共利益。

提升社會組織能力，通過社會組織形象培育推動社會服務和管理競爭，推動自身發(fā)展進步，形成廣泛的網(wǎng)絡體系，形成更多的社會服務資本。社會組織在提升自身的人文價值要積極與社會主義核心價值觀相適應，不斷形成新的價值認同，提升自身形象、提升服務管理能力。

（二）構建網(wǎng)絡體系，強化服務能力

社會化服務專業(yè)分工能夠不斷提高社會化服務效率，加快培育社會化網(wǎng)絡是社會化分工的重要保障。強化社會組織的縱橫聯(lián)合，形成社會管理和公共服務網(wǎng)絡，有效覆蓋社會各個區(qū)域和各個層次，為社會運行管理提供緊密聯(lián)系、協(xié)同共生的社會化的網(wǎng)絡體系。

充分利用現(xiàn)代信息技術搭建公眾與社會組織、社會之間的交流的信息通道，建設公共服務推送和公眾需求信息征集窗口，規(guī)范傳遞信息、及時處置信息，滿足個體和組織對信息的需求，通過信息網(wǎng)絡建設提高社會化服務管理的能力和水平，有效降低社會服務和管理的運行成本。

保障個體在社會組織活動中的充分參與和有效溝通，真正互助共贏和優(yōu)質服務是網(wǎng)絡形成、鞏固發(fā)展的重要保障。切實做到充分民主、充分行權和平等受益，增強參與動力、增加參與活力、提升服務水平、強化凝聚能力。

（三）搭建參與平臺，優(yōu)化服務環(huán)境

樹立政府和社會組織的主體平等意識，確保不同的社會主體在社會活動中具有平等的法律地位，共同形成分工有序、體系健全、功能互補、協(xié)調(diào)到位的社會化服務體系。“聰明的政府”要簡政放權，充分利用社會組織承擔更多的社會服務和管理職能。

建立公共服務和公共管理交易平臺，有效征集社會服務需求信息，依據(jù)公共財政支付能力明確服務產(chǎn)品質量標準，公開資源配置、公開掛牌交易，充分發(fā)揮既有社會資本在公共資源配置中的疊加效應，通過競爭以更少的投入生產(chǎn)更多的公共服務。政府管理服務項目，社會愿進入的政府要逐步退出或引進新的社會力量參與管理和服務。

逐步建立社會組織的運行法律規(guī)范，有效保護社會組織合法權益，優(yōu)化社會組織運行環(huán)境。積極培育服務社會治理的社會咨詢、中介服務、教育培訓等各種服務，為社會治理廣泛的多元參與提供服務。

（四）有效統(tǒng)籌保障，提高運行效率

社會失靈不能或不宜有社會提供的公共服務和管理應當由政府承擔，政府基于效率需求可采用上下垂直對接的科層節(jié)制網(wǎng)格管理模式，明確主體、落實責任并優(yōu)化服務。積極開展社會組織運行協(xié)調(diào)的網(wǎng)格管理，切實落實政府監(jiān)管社會組織的網(wǎng)格化管理責任。

社會治理是利益相關者長期合作、協(xié)同互動和共贏的過程，政府應當在管理目標、管理層級、管理統(tǒng)籌以及管理協(xié)同等方面處理好與社會參與的關系，善于利用社會資源社會關系資本在充分自治和自律的基礎上強化政府管理和公共服務，實現(xiàn)社會資本和政府能力的正向重合，社會管理網(wǎng)格和社會化服務網(wǎng)絡有效疊加，提高社會治理效率。

按照黨委領導、政府統(tǒng)籌、社會參與、依法治理的總體要求，確保政府治理、社會調(diào)節(jié)和居民自治相銜接，實現(xiàn)社會網(wǎng)絡運行相協(xié)調(diào)，服務高效。統(tǒng)籌落實社會治理在思想認識、組織領導、財務支持等方面的保障，逐步建立推動社會化服務的體制機制。

情感及精神需求是新公共需求的重要內(nèi)容，服務靈魂是未來公共管理的靈魂。新的價值追求將借助社會化的網(wǎng)絡體系形成新的社會關系和新的公共治理模式。建立在個體價值認同、相互信任并充分參與基礎上的社會治理體系需要更加充分的自治空間，網(wǎng)格化管理和網(wǎng)絡化服務可以協(xié)同，但充分的網(wǎng)絡化卻是文明進步的標志。

（作者系四川省綿陽市副市長）