劉樂樂++++李占婷

摘要：草原包括天然草原和人工草原，既是生態(tài)系統(tǒng)組成部分，又是人類畜牧業(yè)賴以生存的基地，對保障畜牧業(yè)發(fā)展具有不可替代的作用，對于維持生物圈的穩(wěn)定具有重要意義。但是，由于幾十年來對草原過度不合理的開發(fā)利用，草原監(jiān)管的缺失，造成了草場嚴(yán)重退化，草場載畜量銳減，水土大量流失，草原生態(tài)系統(tǒng)中的野生生物資源受到了破壞，生態(tài)環(huán)境極其脆弱，可持續(xù)發(fā)展問題受到了挑戰(zhàn)。造成這一狀況的主要原因就是長期以來草原權(quán)屬不明，導(dǎo)致草原管理和建設(shè)的遲滯、弱化。

草原權(quán)屬的確定是依法明確國土資源中應(yīng)該是草原的土地的草原屬性及其所有權(quán)和使用權(quán)。為更好地促進(jìn)草原監(jiān)理事業(yè)的發(fā)展，保障草原生態(tài)安全、推進(jìn)草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步我們必須進(jìn)行草原確權(quán)，本文就內(nèi)蒙古自治區(qū)草原確權(quán)承包工作的現(xiàn)狀以及存在的問題進(jìn)行了分析，并對下一步工作給出了建議。

關(guān)鍵詞：草原確權(quán) 現(xiàn)狀分析 政策建議

多年以來，因為草原界線不明、權(quán)屬不清、經(jīng)營機(jī)制不健全、使用流轉(zhuǎn)不合規(guī)范、經(jīng)營責(zé)任無法落實等因素的影響，自治區(qū)一些地方亂墾、亂占、濫牧等破壞現(xiàn)象尤為突出，草原退化的現(xiàn)象日益嚴(yán)重，給生態(tài)環(huán)境帶來了極大的挑戰(zhàn)與威脅，這也導(dǎo)致草原糾紛事件頻頻發(fā)生。 草原確權(quán)是指在草原資源調(diào)查的基礎(chǔ)上，確定草原權(quán)屬性質(zhì)，核發(fā)草原所有權(quán)證或使用權(quán)證。草原權(quán)屬確定后，一是有利于樹立群眾保護(hù)資源的意識；二是有利于草地承包制在群眾中的落實，調(diào)動廣大群眾參與生態(tài)建設(shè)的積極性；三是有利于草地資源的科學(xué)開發(fā)合理應(yīng)用；四是有利于植物多樣性的保護(hù)、生物鏈的連接；五是有利于水土保護(hù)，防止水土流失；六是有利于草地依法監(jiān)管；七是有利于資源的可持續(xù)利用。這必將對建立全民生態(tài)文明觀以及文明的生產(chǎn)方式和文明的生活方式產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。

一、背景

（一）草原確權(quán)承包的必要性

1、貫徹落實《草原法》，必須要明確草原權(quán)屬

明確草原權(quán)屬包括兩層含義，一是落實草原四至，明確草原資源的范圍和方位；二是落實草原所有權(quán)、使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)，解決草原屬于國家所有還是集體所有，規(guī)定誰來使用，如何使用等問題?！恫菰ā返认嚓P(guān)法規(guī)是針對草原而言的，如果不開展草原確權(quán)工作，就無法明確草原在那里、面積有多大的問題，貫落《草原法》則無從談起。

2、爭取草原保護(hù)建設(shè)項目，必須要明確草原權(quán)屬

農(nóng)業(yè)部及國家發(fā)改委、財政部等有關(guān)部門都明確提出各類草原保護(hù)建設(shè)項目均要落實在權(quán)屬明晰、承包制并完善的草原上。如果不開展草原確權(quán)工作，我們將失去向國家申請各類草原保護(hù)建設(shè)項目的資格。

3、對草原實行有效管理，必須要明確草原權(quán)屬

所謂的“草原無主、管理無序、使用無償、破壞無罪”，根源在于沒有明確草原權(quán)屬。沒有明確的權(quán)屬，就沒有合法的發(fā)包主體和發(fā)包對象，因此無法落實承包經(jīng)營制等有效管理措施，導(dǎo)致草原被不斷地開墾、侵占和破壞，寶貴的草原資源被逐年吞蝕。

4、維護(hù)內(nèi)蒙古地區(qū)草原生態(tài)安全，必須要明確草原權(quán)屬

只有草原植被才能形成長期穩(wěn)定的綠色植被。這里，只有草原綠了，生態(tài)才能好起來。開展草原確權(quán)和承包經(jīng)營，使草原保護(hù)建設(shè)步入法制化管理軌道，對維護(hù)我省及至東北地區(qū)的生態(tài)安全具有特殊的功能和作用。

（二）國內(nèi)現(xiàn)狀

1、內(nèi)蒙古自治區(qū)草地確權(quán)艱難前行

2011年發(fā)生的兩起事件，將人們的目光聚焦到內(nèi)蒙古大草原，如今我們非常關(guān)注的一點就是草原的確權(quán)問題。2011年5月11日、15日，內(nèi)蒙古阿巴嘎旗、錫林郭勒盟西烏旗分別發(fā)生了當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民與煤礦工人的沖突事件，這兩個事件看似是周邊牧民、居民與草原的礦產(chǎn)企業(yè)因環(huán)境污染而產(chǎn)生糾紛的簡單案例，但根本原因卻是牧區(qū)土地產(chǎn)權(quán)不明。 這再次提醒我們，“明確產(chǎn)權(quán)”與“杜絕腐敗”和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展之間，有著千絲萬縷的聯(lián)系。產(chǎn)權(quán)不清，容易滋生貪腐、瀆職集團(tuán)；產(chǎn)權(quán)不清，也容易激化矛盾，引發(fā)社會問題。上述兩起沖突不僅是草原開礦企業(yè)因環(huán)境污染與周邊牧民、居民產(chǎn)生糾紛的單純案例，在其背后，牧區(qū)土地產(chǎn)權(quán)不明，造成牧民的財產(chǎn)遭到侵害，才是釀成沖突的深層原因。

現(xiàn)在草原利用的主體多元化，草場雖說屬于某個地區(qū)，但從草場承包經(jīng)營到戶后，一些地方政府隨意想要哪塊草場就要哪塊，想挖哪兒就挖哪兒。沒有規(guī)則，亂開礦十多年，絕大多數(shù)沒有依法經(jīng)過2/3以上村民同意，這個現(xiàn)象背后，就是確權(quán)問題。我們需要在新的形勢下進(jìn)行新的確權(quán)，用法律形式確定。國家特別需要煤，但更須趁此機(jī)會為牧民的土地確權(quán)。

2、遼寧草原確權(quán)工作開創(chuàng)全國農(nóng)區(qū)先河

多年來因為草原權(quán)屬不明、監(jiān)管不力，導(dǎo)致毀草種樹、墾草種糧、濫墾亂占等現(xiàn)象嚴(yán)重，還有由于受氣候干旱、過度放牧等因素的影響，遼寧省草原資源面積大幅減少。為了實現(xiàn)保護(hù)草原生態(tài)安全發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)等目標(biāo)的實現(xiàn)，遼寧省圍繞草原權(quán)屬確定、承包經(jīng)營等方面開展工作，政府先后組織實施了畜牧業(yè)倍增計劃和現(xiàn)代畜牧業(yè)推進(jìn)計劃，把推進(jìn)草原確權(quán)和承包經(jīng)營，加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)，實現(xiàn)草原可持續(xù)發(fā)展作為促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重點。到2010年底，全省累計完成草原確權(quán)面積1327萬畝，占全省2009年土地資源第二次調(diào)查草原面積的80%，其中90%以上草原確權(quán)落實了承包經(jīng)營責(zé)任制，實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，為實現(xiàn)草原依法監(jiān)管和永續(xù)利用、農(nóng)牧業(yè)健康發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

二、存在的主要問題

（一）宣傳不夠

這幾十年來，普法宣傳不夠，很多牧民不知道自己對土地到底擁有怎樣的權(quán)利，也不了解確定這些權(quán)利的具體手續(xù)。針對目前內(nèi)蒙古草原地區(qū)土地產(chǎn)權(quán)主體模糊的現(xiàn)狀，既不能夠體現(xiàn)法律的作用，又危害了牧民的利益，持續(xù)和加重了草原荒漠化。

（二）信息不公開

現(xiàn)在內(nèi)蒙古很多地方不肯公開上世紀(jì)80年代初的土地確權(quán)文件，更別提更早的文件了。其實越早的文件越有權(quán)威性，是最原始的統(tǒng)計資料。1984年的同類文件標(biāo)記清晰，是二級機(jī)密，解密時間應(yīng)為20年?！眅ndprint

（三）草原開礦

現(xiàn)在草原利用的主體多元化，草場雖說屬于某個地區(qū)，但從草場承包經(jīng)營到戶后，一些地方政府隨意想要哪塊草場就要哪塊，想挖哪兒就挖哪兒。沒有規(guī)則，亂開礦十多年，絕大多數(shù)沒有依法經(jīng)過2/3以上村民同意，這個現(xiàn)象背后，就是確權(quán)問題。我們需要在新的形勢下進(jìn)行新的確權(quán)，用法律形式確定。國家特別需要煤，但更須趁此機(jī)會為牧民的土地確權(quán)。

三、政策建議

我們需要將草原確權(quán)工作納入各市政府考核內(nèi)容，通過各級政府的積極推動及全省廣大草業(yè)科技工作者的共同努力進(jìn)一步推動內(nèi)蒙古自治區(qū)的草原確權(quán)工作，為草原資源保護(hù)和建設(shè)工作打下良好的基礎(chǔ)。結(jié)合確權(quán)工作中存在的問題，提出以下四點建議：

（一）加強(qiáng)宣傳，提升公民的法治權(quán)利意識

草原承包關(guān)系到國家補(bǔ)助獎勵資金能否真正發(fā)揮效益，也關(guān)系到廣大農(nóng)牧民群眾的切身利益。因此，我們要充分利用農(nóng)村集市、電臺報紙、張貼標(biāo)語等形式擴(kuò)大宣傳面，向基層干部和廣大農(nóng)牧民宣傳草原確權(quán)的意義，讓農(nóng)牧民群眾的理解、支持和自覺的參與成為草原確權(quán)承包工作順利實施的保障。同時，我們也要通過各種形式擴(kuò)大草原確權(quán)工作的社會影響力，使各級政府更加重視草原確權(quán)工作，明確草原確權(quán)的職責(zé)，提高依法利用和管理草原的理念，調(diào)動他們的積極性，為實施草原確權(quán)承包工作營造良好的環(huán)境。

（二）推動地方政府信息公開，尤其是各級政府原始檔案公開

信息不公開，再加上牧民法治和權(quán)利意識淡薄，是滋生官員貪腐的溫床。把相關(guān)文件翻譯成蒙文，發(fā)給農(nóng)牧民，提醒他們?nèi)サ怯?，以后建設(shè)用地就可以市場化，牧民也可以以土地入股，通過召開牧民大會商量賠償或出租的價格，不讓貪官控制。

（三）聯(lián)系實際，妥善處理問題

國家需要煤，又需要保護(hù)草原，怎么來權(quán)衡，就要靠規(guī)則。通過確權(quán)登記可以保護(hù)集體土地資源，增加農(nóng)民集體建設(shè)用地進(jìn)入市場后的收益，合理的解決兩者間的利益糾紛 。

（四）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、精心組織、增加投入，保障草原權(quán)屬確定工作順利實施

成立以各部門成員為單位的草原確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負(fù)責(zé)草原確權(quán)工作的組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、實施工作。聘請有豐富草原工作經(jīng)驗專家授課，各村都成立相關(guān)專門工作機(jī)構(gòu)，抽調(diào)熟悉地域邊界的工作人員配合區(qū)草原監(jiān)理所實地勘界。抓好調(diào)查人員的崗前培訓(xùn)工作，在實際調(diào)查前，組織草業(yè)技術(shù)人員參加草原資源調(diào)查培訓(xùn)班，使調(diào)查人員熟練掌握了GPS的使用技術(shù)，能夠依據(jù)現(xiàn)有草地實際情況，對確定草地邊鄰四至進(jìn)行準(zhǔn)確定點，加入航線和存點，并能獨立將測量數(shù)據(jù)錄入軟件電子存檔。將草原確權(quán)工作納入年度考核指標(biāo)，制定獎懲制度，激勵調(diào)查人員的工作熱情。草原承包工作是一項龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要大量的人力、物力、財力支持。財政部門要安排必要的工作經(jīng)費，保障草原承包工作的順利實施。確權(quán)前應(yīng)準(zhǔn)備好調(diào)查所需設(shè)備器材，主要包括：GPS衛(wèi)星定位儀、坡度儀、筆記本電腦、數(shù)碼相機(jī)等，以確保工作順利進(jìn)行。

四、結(jié)束語

如今，隨著我國草原確權(quán)工作的深入推進(jìn)，已經(jīng)很好地激發(fā)了廣大農(nóng)牧民保護(hù)草原、發(fā)展畜牧業(yè)的熱情。投入力度不斷加大，草原建設(shè)的規(guī)模和質(zhì)量逐步提高。明確草原的權(quán)屬，進(jìn)一步完善草原承包經(jīng)營制度是早日落實草原各項政策的保障。草原確權(quán)工作對于有效保護(hù)、合理利用草原資源，促進(jìn)畜牧業(yè)發(fā)展，維護(hù)農(nóng)牧民合法權(quán)益具有非常重要的意義。

我們要加快草原監(jiān)理體系的建設(shè)，狠抓薄弱環(huán)節(jié)，突出重點內(nèi)容，加大監(jiān)管力度，明確各級工作目標(biāo)。正視和解決草原承包工作中存在的主要問題，積極推進(jìn)落實草原承包工作；立足保護(hù)，切實落實草原保護(hù)基本制度；注重監(jiān)管，積極開展草原野生植物資源管理、草原防火和草地病蟲害預(yù)測預(yù)報工作；強(qiáng)化體系，切實增強(qiáng)草原執(zhí)法監(jiān)理能力；積極指導(dǎo)，合理利用草原促進(jìn)畜牧業(yè)發(fā)展。

通過明確草原所有權(quán)和使用權(quán)，保障了草原權(quán)利人的合法權(quán)益，解決“草原無主，使用無償、破壞無罪”的問題，有效遏制“三化和水土流失”，實現(xiàn)“讓我保護(hù)草原環(huán)境到我要保護(hù)草原環(huán)境”的轉(zhuǎn)變。草原確權(quán)工作將對內(nèi)蒙古自治區(qū)的生態(tài)建設(shè)起到積極促進(jìn)作用。為自治區(qū)生態(tài)安全、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

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