孫立昕
2014年2月18—21日,伊朗與六國(美、俄、英、法、中、德)在維也納進(jìn)行關(guān)于全面解決核問題的首輪對(duì)話會(huì),雙方就談判框架達(dá)成一致,并確立未來四個(gè)月的談判時(shí)間及議程。歐盟外交和安全政策高級(jí)代表阿什頓稱“這次會(huì)談確定了伊核問題最終全面協(xié)議將要涉及的所有相關(guān)問題”。 美伊在進(jìn)行艱苦核談的同時(shí),雙方在多個(gè)領(lǐng)域的較量依舊激烈進(jìn)行,而經(jīng)濟(jì)制裁作為美國推進(jìn)戰(zhàn)略目標(biāo)的政治工具,日益發(fā)揮出重要作用。美國對(duì)伊朗制裁具有“全球封殺”的特點(diǎn),制裁措施嚴(yán)厲,涵蓋范圍廣闊,涉及國家眾多。中國在伊朗有重要政治利益與經(jīng)濟(jì)利益,美國幾度施壓中國配合其制裁,同時(shí)伊朗也在審視中國政策。中國須在困境中對(duì)國家利益善加維護(hù)。
美國對(duì)伊朗制裁的現(xiàn)狀
自2003年伊朗核問題成為國際焦點(diǎn)以來,美國持續(xù)加大對(duì)伊朗的經(jīng)濟(jì)制裁力度。迄今,美國已推動(dòng)聯(lián)合國安理會(huì)通過四項(xiàng)制裁伊朗的決議,即2006年第1737號(hào)、2007年第1747號(hào)、2008年第1803號(hào)與2010年第1929號(hào)決議。此外,美歐還出臺(tái)單邊制裁法案,并敦促日本、韓國、中國與印度跟進(jìn)對(duì)伊朗制裁。
一、美國加大制裁力度,集中在能源、金融兩大關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)一步打擊伊朗
第一, 為了強(qiáng)化對(duì)伊朗原有制裁措施的效果,2011年12月31日,美國公布《2012財(cái)政年度國防授權(quán)法》,重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)伊朗中央銀行及相關(guān)銀行的金融制裁。法案第1245條規(guī)定,自2012年6月28日起,如果某個(gè)國家的金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)通過伊朗央行從伊朗購買石油,美國就切斷該國所有金融機(jī)構(gòu)與美國銀行體系的聯(lián)系,這是美國第一次將金融制裁擴(kuò)大到所有外國金融機(jī)構(gòu),目的是切斷伊朗中央銀行與全球金融體系的聯(lián)系。根據(jù)該制裁條文,伊朗與位于比利時(shí)的國際電子銀行網(wǎng)絡(luò)“環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(huì)”(SWIFT)的業(yè)務(wù)管道被切斷,金融業(yè)務(wù)與對(duì)外貿(mào)易遭受重創(chuàng)。
第二,2012年7月12日,美國財(cái)政部再次推出新制裁措施,將制裁范圍從金融擴(kuò)展至貿(mào)易、能源和人員等多個(gè)領(lǐng)域。7月31日,美國總統(tǒng)奧巴馬下令對(duì)伊朗能源和石化部門采取額外制裁措施,同時(shí)還對(duì)向伊朗國家石油公司、朗蒂夫國際貿(mào)易公司和伊朗中央銀行提供物質(zhì)支持,或者向伊朗政府提供金融幫助的個(gè)人和實(shí)體實(shí)施制裁,目的是進(jìn)一步深化細(xì)化制裁措施,阻撓伊朗采用其他途徑規(guī)避制裁。同時(shí),美國要求國際社會(huì)采取實(shí)質(zhì)性措施配合其制裁,警告“任何國家要么與美國做朋友,要么與伊朗做生意”。美國不斷收緊伊朗的生存空間,使其難以利用大國矛盾從中漁利,也使其他國家更難在制裁問題上對(duì)美虛與委蛇。
第三,2013年1月2日,美國公布新財(cái)年《國防授權(quán)法》,除加強(qiáng)在能源、船運(yùn)、造船領(lǐng)域的制裁外,還將限制伊朗在貴金屬、石墨、鋁、鋼鐵、冶金用煤和一些商業(yè)軟件領(lǐng)域的貿(mào)易,并特別規(guī)定限制易貨交易,防止伊朗規(guī)避制裁。2013年2月與5月,美國再次出臺(tái)類似制裁措施,不斷“把螺釘擰緊”。2013年11月24日,伊朗與六國在日內(nèi)瓦達(dá)成臨時(shí)協(xié)議,伊朗同意暫停部分核計(jì)劃以換取西方國家放松部分制裁。自2014年1月20日協(xié)議生效以來,西方國家放松針對(duì)伊朗能源、石化、重金屬、汽車以及航空等領(lǐng)域的制裁,并將逐步解凍伊朗約42億美元的海外資產(chǎn)。但是,日內(nèi)瓦會(huì)談只是邁出了全面解決伊核問題的第一步,未來核談判還存在諸多難點(diǎn)。
二、美國敦促相關(guān)國家加入制裁伊朗行列,加劇伊朗困境
第一,歐盟跟進(jìn)美國對(duì)伊朗制裁。1996年美國出臺(tái)《伊朗制裁法》時(shí),歐盟因經(jīng)濟(jì)利益受損而強(qiáng)烈反對(duì)。2005年8月,伊朗拒絕歐盟三駕馬車在核問題上的斡旋建議,即通過放棄獲取核燃料換取與歐洲加強(qiáng)政治和經(jīng)濟(jì)關(guān)系。在長期斡旋核問題無果的情況下,歐盟態(tài)度轉(zhuǎn)趨強(qiáng)硬。2010年6月聯(lián)合國安理會(huì)第1929號(hào)決議出臺(tái)后,歐盟理事會(huì)于7月26日通過進(jìn)一步制裁決議,制裁內(nèi)容緊緊追隨美國6月底出臺(tái)的對(duì)伊朗制裁法案,主要內(nèi)容是禁止向伊朗能源行業(yè)提供投資、技術(shù)支持及轉(zhuǎn)讓。隨后,西班牙最大的石油巨頭雷普索爾公司、皇家荷蘭殼牌公司、法國的道達(dá)爾石油集團(tuán)等歐洲能源巨頭陸續(xù)從伊朗撤出,眾多保險(xiǎn)公司與銀行也隨之退出伊朗市場。由于許多歐洲銀行拒絕給予伊朗相關(guān)的貿(mào)易項(xiàng)目發(fā)放信用證,造成伊朗與歐洲貿(mào)易往來急劇下滑。2012年1月23日,歐盟確定制裁伊朗石油產(chǎn)品的具體細(xì)則及時(shí)間表,規(guī)定歐盟成員國不得再進(jìn)口伊朗石油及石油產(chǎn)品,現(xiàn)有合同須在當(dāng)年7月1日前完成交易。條款同時(shí)規(guī)定,凍結(jié)歐盟與伊朗中央銀行及其他國有銀行的一切交往,停止與伊朗的鉆石、黃金及其他貴金屬交易,停止向伊朗委托鑄造金屬貨幣和印制紙幣。此外,還對(duì)伊朗武裝部隊(duì)實(shí)施制裁。2012年7月1日,歐盟全面禁止成員國從伊朗進(jìn)口和轉(zhuǎn)運(yùn)石油,禁止為伊朗石油貿(mào)易提供融資和保險(xiǎn)服務(wù)。歐盟進(jìn)口伊朗石油約占伊朗總出口量的20%,制裁使伊朗遭受重大損失。[1]2012年12月,歐盟再次出臺(tái)“迄今最嚴(yán)厲的對(duì)伊制裁措施”,再將制裁范圍擴(kuò)大到金融交易,出售船運(yùn)設(shè)備和鋼鐵,以及進(jìn)口天然氣等領(lǐng)域。
第二,其他相關(guān)國家在美國壓力下跟進(jìn)對(duì)伊朗制裁。伊朗三分之二的石油銷往亞洲,2011年中國、日本、韓國和印度的購買量占伊朗石油銷售量的60%,其中中國20%,日本17%,印度16%,韓國9%。[2]在美國力促下,韓、日與印度已從2011年底開始大幅減少進(jìn)口伊朗石油,從科威特、卡塔爾、伊拉克和沙特的原油進(jìn)口則相應(yīng)增加。根據(jù)韓國國家石油公司的數(shù)據(jù),2012年韓國從伊朗進(jìn)口的石油總量為5614.6萬桶,同比下降35.6%。日本與韓國還宣布2013年進(jìn)口伊朗石油將分別減少15%與20%。[3]2012年中國從伊朗進(jìn)口石油同比減少18%,從2011年的日均55萬桶降至日均45萬桶。[4]同時(shí),從2011年下半年起,中國三大石油公司都放緩在伊朗的石油作業(yè)。中石油推遲南帕爾斯第二期天然氣田的鉆井工程,中海油撤走帕爾斯氣田的人員,中石化推遲亞德瓦蘭油田的動(dòng)工日期。相關(guān)國家的措施使伊朗經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)。
美國對(duì)伊朗制裁效果顯著
聯(lián)合國安理會(huì)的四輪制裁決議都以伊朗核計(jì)劃與彈道導(dǎo)彈研發(fā)活動(dòng)為主要制裁對(duì)象,而后美歐頒布單邊制裁法案作為補(bǔ)充,使制裁范圍更為廣泛,制裁效果更為顯著,對(duì)伊朗造成重大打擊。
第一,伊朗石油收入銳減,經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)。伊朗經(jīng)濟(jì)對(duì)外依賴度較高,“出口原油、進(jìn)口消費(fèi)品是伊朗經(jīng)濟(jì)的主要特征,是比較典型的地租經(jīng)濟(jì)國家。這種地租經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重依賴進(jìn)出口,保持經(jīng)濟(jì)獨(dú)立非常困難”,[5]因此美國制裁恰恰擊中伊朗的要害。根據(jù)國際能源署的數(shù)據(jù),伊朗石油日出口量已從2011年底的250萬桶下降到2013年3月的125萬桶。[6]為了免受美國制裁法案的牽連,到2013年3月,已有20個(gè)國家大幅減少從伊朗石油進(jìn)口。[7]石油是伊朗的經(jīng)濟(jì)命脈與外匯收入主要來源,石油收入占其全部外匯收入的85%,占政府收入的70%,石油收入銳減使伊朗經(jīng)濟(jì)處于雪上加霜的境地。[8]伊朗經(jīng)濟(jì)部長侯塞尼稱,伊朗2012年石油收入同比下降一半,西方制裁已造成“巨大影響”。
第二,貨幣里亞爾大幅貶值,并引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。2012年7月1日,歐盟開始停止進(jìn)口伊朗石油,導(dǎo)致里亞爾僅在10月份就急劇貶值40%。由于里亞爾貶值程度頻創(chuàng)歷史新低,伊朗人更多用里亞爾兌換外匯或購買黃金。物價(jià)上漲、高通貨膨脹率與高失業(yè)率問題,社會(huì)既得利益者與廣大民眾貧富懸殊不斷加大,使伊朗面臨日益嚴(yán)重的社會(huì)問題??偨y(tǒng)內(nèi)賈德將此歸咎于西方的經(jīng)濟(jì)制裁,但有伊朗政界人士、經(jīng)濟(jì)界人士與民眾認(rèn)為,制裁確實(shí)損害伊朗經(jīng)濟(jì),同時(shí)內(nèi)賈德政府的經(jīng)濟(jì)政策失當(dāng),以及治理能力不濟(jì)也是造成經(jīng)濟(jì)困境的重要因素。[9]民眾不滿導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩,2012年10月3日,德黑蘭爆發(fā)較大規(guī)模示威活動(dòng),民眾抗議政府坐視里亞爾貶值。英國《衛(wèi)報(bào)》認(rèn)為,由于西方不斷升級(jí)的制裁,伊朗已陷入20世紀(jì)80年代以來最嚴(yán)重的金融危機(jī)。
第三,制裁給伊朗對(duì)外貿(mào)易造成嚴(yán)重困難。2012年2月,美國施壓環(huán)球銀行金融電訊協(xié)會(huì)(SWIFT),禁止伊朗受制裁銀行與實(shí)體利用其網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行交易,歐盟隨即跟進(jìn)。SWIFT是世界最大的電子銀行系統(tǒng),在國際金融服務(wù)市場占據(jù)壟斷地位,各國主要銀行都已加入該系統(tǒng)。SWIFT為世界200多個(gè)國家和地區(qū)的9700多家銀行、證券機(jī)構(gòu)、企業(yè)與客戶提供交易服務(wù),世界各國幾乎每個(gè)金融機(jī)構(gòu)都通過它進(jìn)行金融交易。伊朗也使用SWIFT出售石油,獲取能源發(fā)展的資金、技術(shù)與設(shè)備,以及買賣其他商品。失去SWIFT系統(tǒng)的支持,貿(mào)易無法進(jìn)行,一旦發(fā)生運(yùn)輸事故,保險(xiǎn)賠償事務(wù)也將難以進(jìn)行。此外,制裁還使伊朗許多對(duì)外貿(mào)易由于缺少支付程序而無法進(jìn)行,伊朗不得不尋求其他金融機(jī)制、金融工具和支付渠道。2012年伊朗進(jìn)出口總額約1787億美元,其中出口額1117億美元、同比下降21%,進(jìn)口額670億美元、同比下降7%。[10]最高領(lǐng)袖哈梅內(nèi)伊等許多政要都坦承制裁造成了困境,指責(zé)西方企圖打擊伊朗經(jīng)濟(jì),加劇伊朗政治動(dòng)蕩。
第四,制裁對(duì)伊朗石油工業(yè)造成重大影響。多年的制裁造成伊朗石油生產(chǎn)設(shè)備老化,能源業(yè)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于既定目標(biāo),石油生產(chǎn)和出口領(lǐng)域都受到損害。例如,中石油在伊朗的石油開發(fā)項(xiàng)目和海上氣田項(xiàng)目受到制裁影響,關(guān)鍵設(shè)備如天然氣壓縮機(jī)無法運(yùn)進(jìn)伊朗,使其項(xiàng)目推進(jìn)速度緩慢。由于缺乏精煉設(shè)備,伊朗在大量出口石油的同時(shí),50%的汽油消費(fèi)卻需要進(jìn)口來補(bǔ)充。伊朗曾在2007年因強(qiáng)制推行石油配給制引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。
伊朗采取反制裁措施
伊朗采取反制裁措施,穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活,緩解制裁造成的消極影響。
第一,運(yùn)用金融手段,減輕制裁的政治影響。西方制裁的一個(gè)重要目的,就是讓伊朗民眾感受到制裁給經(jīng)濟(jì)和生活帶來的痛苦,使民眾迫使政府在核問題上讓步。為減輕消極影響,伊朗政府的一個(gè)主要對(duì)策就是實(shí)行多元化的匯率體系,即里亞爾不是可以自由兌換的貨幣,伊朗中央銀行對(duì)不同的使用者以不同的利率進(jìn)行貨幣兌換,從而大幅降低制裁給低收入階層造成的沖擊,而將消極影響轉(zhuǎn)移到高收入和中等收入階層。[11]該措施減緩了經(jīng)濟(jì)因素引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩的風(fēng)險(xiǎn),有效維護(hù)了現(xiàn)政權(quán)的統(tǒng)治根基。
第二,提高利率,防止里亞爾進(jìn)一步貶值。伊朗央行在2012年1月18日宣布禁止民眾持有外幣,要求民眾將外幣存入銀行或以官方匯率賣給銀行。1月25日,央行又宣布將各金融機(jī)構(gòu)本幣一年期存款利率從13%提高至21%,目的是抑制本幣貶值和通脹。1月26日央行再出新規(guī),即自1月28日起,國內(nèi)所有金融機(jī)構(gòu)必須以1美元兌換1.26萬里亞爾的官方匯率買賣美元,同時(shí)告誡民眾無需囤積美元,央行完全有能力保證外匯需求。伊朗央行上述措施在一定程度上緩解了民眾對(duì)里亞爾貶值和通脹的擔(dān)憂。
第三,采取措施保護(hù)低收入階層。伊朗政府將外匯主要用于購買食品和藥品,減少對(duì)非必需品的購買。為穩(wěn)定物價(jià),政府派出檢查人員和便衣到各大商場巡邏,打擊哄抬物價(jià)和囤積商品等非法行為,對(duì)不法商人采取罰款和吊銷執(zhí)照等措施。政府號(hào)召民眾購買國貨和減少購買進(jìn)口商品和進(jìn)口奢侈品,認(rèn)為這是應(yīng)對(duì)制裁的最佳手段。
第四,尋求新結(jié)算方式與結(jié)算通道,穩(wěn)定貿(mào)易客戶。2012年2月8日,伊朗央行與印度央行達(dá)成協(xié)議,伊朗將與印度使用盧比結(jié)算石油交易,盧比結(jié)算份額將達(dá)到印伊石油交易份額的45%,剩余部分通過印度承建伊朗基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程等方式結(jié)算,這是伊朗官方首次公開承認(rèn)與印度的石油交易將采用盧比結(jié)算。印度一直是伊朗石油的重要買家之一,該協(xié)議使兩國央行可以避免通過第三方央行進(jìn)行石油貿(mào)易結(jié)算。此外,伊朗還一度通過土耳其銀行和里拉從事轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù),通過土耳其使其資金進(jìn)入歐洲。
美國制裁伊朗對(duì)中國的影響
中國在伊朗有重要政治利益與經(jīng)濟(jì)利益,同時(shí)也受到美國制裁措施的波及與壓力,須在困境中做出艱難抉擇。
第一,美伊較量威脅地區(qū)安全,并危及中國能源安全。雖然解決伊核問題的堅(jiān)冰已破,但伊核談判前景以及未來美伊關(guān)系走勢仍然堪憂,并牽動(dòng)石油價(jià)格、世界經(jīng)濟(jì)與國際安全的敏感神經(jīng)。美國除繼續(xù)通過經(jīng)濟(jì)制裁、外交封鎖和軍事高壓等政策外,還希望利用伊民眾對(duì)社會(huì)變革與改革進(jìn)步的訴求,等待時(shí)機(jī),最終完成政權(quán)更迭的目標(biāo)。伊朗魯哈尼新政府一面核談,一面在暗中加大對(duì)巴沙爾政權(quán)的支持,于2013年6月初派遣4000名革命衛(wèi)隊(duì)成員增援?dāng)⒗麃?,希望通過支援巴沙爾政權(quán),打亂美國中東戰(zhàn)略的部署。據(jù)估計(jì),2020年中國的石油消耗將高達(dá)4.5億噸,如果中國自產(chǎn)仍持續(xù)在2億噸左右,屆時(shí)中國石油對(duì)外依存度將高達(dá)60%左右,而中東作為中國最大的石油進(jìn)口來源地,中東局勢的風(fēng)云變幻直接關(guān)乎中國能源安全。鑒于海灣地區(qū)的動(dòng)蕩局勢一直是造成國際石油供應(yīng)中斷和高油價(jià)的重要因素,國際炒家也慣于利用各種突發(fā)事件從中漁利,因此加快中國石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系的建設(shè),降低突發(fā)事件與油價(jià)波動(dòng)對(duì)能源安全的消極影響,依然是中國一項(xiàng)長期重任。
第二,制裁殃及中國銀行、公司與個(gè)人。美國認(rèn)為制裁伊朗能否奏效,中國是重要因素。為此,美國在2010年7月1日制定《全面制裁伊朗、問責(zé)和撤資法案》,規(guī)定向伊朗出售成品油或原油加工設(shè)備(包括資金投入、輸送能源技術(shù)與設(shè)備等)超過100萬美元的公司將受到美國制裁,目的是準(zhǔn)備對(duì)取代歐盟進(jìn)入伊朗市場的中國企業(yè)采取行動(dòng)。美國不斷收緊制裁的同時(shí),其亞洲盟友日韓紛紛跟進(jìn)制裁,并向美抱怨中國填補(bǔ)其離開伊朗市場后的利益真空。為此,美國在2012年加大對(duì)中國施壓力度,還分別于當(dāng)年1月與7月制裁中國珠海振戎公司和昆侖銀行。2012年12月20日美國再制裁四家中國公司及一名個(gè)人,制裁于2013年2月5日生效。針對(duì)美國制裁,中資公司應(yīng)建立自己的實(shí)時(shí)監(jiān)控機(jī)制,及時(shí)掌握美國制裁伊朗的最新動(dòng)態(tài),了解制裁法案的具體內(nèi)容,了解在伊朗的業(yè)務(wù)狀況,避免與美國的制裁法案迎頭相撞。
第三,中伊能源戰(zhàn)略合作關(guān)系受到直接影響。中國是世界上第二大石油進(jìn)口國,是資源消耗大國?!吨袊鴩临Y源公報(bào)(2011年)》顯示,中國石油對(duì)外依存度高達(dá)56%以上,2011年中國石油進(jìn)口量為2.54億噸,其中來自伊朗2776萬噸,占中國進(jìn)口總量的10%以上。[12]伊朗是資源大國,石油儲(chǔ)量僅次于沙特居世界第二,天然氣儲(chǔ)量僅次于俄羅斯居世界第二,是世界第四大石油生產(chǎn)國,是石油輸出國組織第二大石油出口國,并扼守戰(zhàn)略要地霍爾木茲海峽,該海峽輸送的石油量占世界輸油總量的五分之一。目前中國已取代歐盟成為伊朗最大的石油貿(mào)易伙伴,伊朗則是中國第三大石油進(jìn)口來源地。[13]中伊之間經(jīng)濟(jì)上的互補(bǔ)性使雙方建立能源戰(zhàn)略合作關(guān)系成為必然。但是,美國制裁伊朗成為影響中伊能源戰(zhàn)略合作的重要消極因素。2012年中國從伊朗進(jìn)口石油減少18%,受影響程度非同一般。此外,中伊石油合作項(xiàng)目也受到影響。2009年7月,中石油曾與伊朗國家石油公司簽署協(xié)議,接管法國道達(dá)爾公司在南帕爾斯氣田的權(quán)益,合同價(jià)值約47億美元。由于受制裁影響,中石油最終于2012年9月撤出南帕爾斯海上氣田項(xiàng)目,伊方同意為中石油提供置換區(qū)塊。今后,如何在困境中維護(hù)中伊能源戰(zhàn)略合作是中國的重大課題。
(作者系中國國際問題研究所副研究員,發(fā)展中國家研究部副主任)
(責(zé)任編輯:張凱)
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