于林平，常宏建，劉志鵬

(山東財經(jīng)大學 工商管理學院，山東 濟南250014)

政府的科研投資具有雙層委托代理關(guān)系:一是公眾對政府的委托，具體表現(xiàn)為公共權(quán)力的約束力;二是政府委托項目負責人和科研團隊，具體表現(xiàn)為政府對項目負責人的約束。政府主管部門是科研項目的最終業(yè)主和項目發(fā)起人，由于政府科研投資自身的特殊性，科研項目管理的有效性長期未能得以完善的解決，委托代理關(guān)系“約束力失靈”的主要原因是研發(fā)過程中的信息非對稱性和成果創(chuàng)新水平的可控難度較大①常宏建，吳彬:《政府投資科研項目的分類治理研究》，《中國社會科學院研究生院學報》，2009年第1期。。兩層委托人的約束意愿都極為強烈，而約束技術(shù)和模式的選擇就成為關(guān)鍵?！袄锍瘫媱潯睂⒅卫淼膬?nèi)涵應(yīng)用于項目風險管理和進度管理，重點解決多項目管理與多組織合作問題。如果政府在科研項目的管理過程中，實施“里程碑計劃”，可以設(shè)置出明晰的宏觀管理框架和節(jié)點控制系統(tǒng)。因此，一些發(fā)達國家政府主管部門和科學基金機構(gòu)在管理過程中，往往都有明確的項目階段劃分和里程碑設(shè)置，作為科研項目管理和控制的決策點②學白羽，李美珍，王孫禺:《中美政府部門對高?？蒲薪?jīng)費的投入及管理方式比較》，《清華大學教育研究》，2004年第6期。。

一、基于比較管理的“里程碑計劃”分析

在理論上，眾多國內(nèi)外學者對政府投資項目管理中存在的問題及成因進行了多方面的分析，指出了制度改革的必要性，提出了明確政府與市場職能、發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)優(yōu)勢、建立權(quán)力制衡機制等觀點。基于投資及管理的特殊性，發(fā)達國家的學者分析了不同項目管理模式下項目參與方?jīng)_突的發(fā)生原理與解決途徑，闡釋了如何明確責、權(quán)、利，合作協(xié)商等沖突解決模式③David Baccarini，The Logical.Framework Method for Defining Project.Success Project.Management Journal，1999，30(4):25-32.;運用邏輯框架方法將項目分解為目標、期望、投入和產(chǎn)出四個層面，并從“項目成功”中析離出“項目管理成功”④Helen S.Ng，F(xiàn)eniosky Pe~na-Mora，Tadatsugu Tamaki.Dynamic Conflict Management in Large-Scale Design and Construction Projects.Journal of Management in Engineering，2007，23(2):52-66.。

從本質(zhì)上講，一個項目就是一系列的事件，而項目管理必須對這些事件予以分類、排序，使管理活動有序開展，“里程碑計劃”就是在科研項目管理中合理設(shè)置一組關(guān)鍵“節(jié)點”，這些節(jié)點表征為某些重大活動或關(guān)鍵事件①[美]艾倫·倫道夫，[美]巴里·波斯納:《執(zhí)行要點:項目制勝的10個要點》，楊愛華譯，北京:北京大學出版社， 2004年版。②[英]丹尼斯·洛克:《項目管理》，李金海等譯，天津:南開大學出版社，2005年版。。目的是通過對節(jié)點的檢查和監(jiān)控，初步?jīng)Q定該項目是否需要進行，以及開展哪些活動才能按要求到達下一個階段性目標③[美]哈羅德·科茲納:《項目管理—計劃、進度和控制的系統(tǒng)方法》，楊愛華等譯.，北京:電子工業(yè)出版社，2006年版。。作為一種管理框架和控制系統(tǒng)，“里程碑計劃”要求交付項目成果的中間產(chǎn)品，或者說是一部分項目工作包集合或項目活動的輸出結(jié)果，是階段性的項目目標④[英]羅德尼·特納:《項目管理手冊:改進過程、實現(xiàn)戰(zhàn)略目標》，任偉等譯，北京:清華大學出版社，2002年版。。

學界對里程碑的基本解釋都是圍繞事件、檢查點或決策點、項目活動，以及可交付的項目成果等概念展開⑤楊愛華，劉祿韜:《合理設(shè)置項目里程碑的五個依據(jù)》，《項目管理技術(shù)》，2008年第8期。。因此可以認為，里程碑本質(zhì)上是項目管理過程中關(guān)鍵的事件或活動，設(shè)置里程碑的目的是為了檢查和監(jiān)控項目的進展情況，而檢查的依據(jù)則是階段性的成果。

政府對科研投資實施“里程碑計劃”，可以實時把握科研項目的性能、進度、費用乃至質(zhì)量在各個分階段的不同要求和動態(tài)變化，把項目的進度、費用和質(zhì)量分解到每個節(jié)點上綜合控制，有利于減少風險、加快進度、提高質(zhì)量、控制費用。其作用在于:(1)作為基準或評價的標準，里程碑為科研項目進展情況的判斷提供相應(yīng)的尺度和依據(jù)，在實際操作中，需要比對項目里程碑執(zhí)行數(shù)據(jù)與計劃中的數(shù)據(jù)，一旦發(fā)現(xiàn)項目進度存在問題，及時查找原因，采取必要的補救措施，或?qū)υ媱澾M行調(diào)整或修改，有利于對整個項目進度實施動態(tài)調(diào)整和質(zhì)量監(jiān)控;(2)對科研項目動態(tài)監(jiān)控，迫致項目中風險或錯誤累加降至最低，通過局部的進度調(diào)整和質(zhì)量監(jiān)控保證項目整體過程的穩(wěn)定性;(3)科研項目的監(jiān)理制度和重大事項報告制度是政府科研投資的管理要求，實施里程碑計劃后，政府按項目里程碑分期撥款，程序契合度極高，徹底實現(xiàn)科研經(jīng)費的監(jiān)控。

二、政府科研投資“里程碑計劃”管理模式

目前，在工程項目、軟件項目等管理程序中，里程碑管理模式已經(jīng)得以成功應(yīng)用⑥周丹丹:《“里程碑計劃”搶出項目建設(shè)快進度》，江山新聞網(wǎng)，2012年4月17日。。政府投資的科研項目有其特殊性，但科學研究的過程也可以類似地視為一個知識的生產(chǎn)過程。對科研項目實施里程碑計劃，應(yīng)該也可以建立起完善科學的管理制度體系，提高科研投資的效益，促進科研成果尤其是創(chuàng)新性成果的產(chǎn)生⑦趙路，林皎，賀德方:《改進和完善國家科研項目的管理—國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展規(guī)劃項目實行課題制管理模式探析》，《中國基礎(chǔ)研究》，2002年第1期。。當然，在管理模式的設(shè)置上要充分考慮知識生產(chǎn)的特殊性(見圖1)。

(一)里程碑數(shù)量設(shè)置

如果里程碑數(shù)量設(shè)置過多，可能會導致科研團隊成員疲于應(yīng)付檢查，因為創(chuàng)新不僅要有知識的積淀，也需要長期、連續(xù)、循環(huán)往復的“索求”過程，才可有瞬間的“靈光”閃現(xiàn)，時間壓力也許會造成他們時時焦慮于階段任務(wù)而選擇“匆忙交稿”，從而扼殺其創(chuàng)造性，弱化解決問題的效力，另外會引致項目低水平重復概率和頻度提高，降低投資的效用和效益。同時，政府主管部門反而要花費太多的時間和精力去“事必躬親”。但里程碑設(shè)置數(shù)量過少，則不能對項目進度進行及時的監(jiān)控和管理，弱化對團隊的激勵功能，增加項目終止、拖延或擔責不力的風險。

(二)項目階段的劃分

項目管理理論告訴我們，項目生命周期一般可以劃分為啟動、計劃、執(zhí)行、收尾4個階段，被稱作“項目管理四部曲”。依照政府科研投資的項目進展邏輯，可以將其研發(fā)過程相應(yīng)地劃分為立項、實施、結(jié)項三個階段，每個階段選擇若干“節(jié)點”作為里程碑。

(三)里程碑的可檢驗性

如果不設(shè)定合理的驗證標準，就不能完成對成果的嚴格考核，“里程碑”也就成為一塊沒有生命的石頭。因此，在每一個節(jié)點上都要有一個清晰的驗證標準，里程碑才能真正起到計量項目進展里程、承啟下一進程，以及避免項目走向“偏”、“廢”風險的作用。

圖1 里程碑計劃模

(四)里程碑具象與角色關(guān)聯(lián)

從操作性和可控性考慮，里程碑要有真實具象，應(yīng)當清楚地識別每一活動或事件的起始、結(jié)束時間、負責人和階段代表性成果。同時在確保任務(wù)與角色關(guān)聯(lián)度的同時明晰各角色的責權(quán)范圍。

(五)里程碑設(shè)置提升項目延展性與靈活性

創(chuàng)新的本質(zhì)要求使得科研項目相對于工程項目有更大的不確定性，比如基礎(chǔ)研究、人文社會科學的研究，尤其是探索性的前沿研究，具有潛在的變動性特征，在執(zhí)行過程中事項變更情況難以避免。有些變動是必須的，也是符合科學研究的規(guī)律的，甚至有些變化可以使研究擴展到新的范圍或激發(fā)出更多創(chuàng)新點(比如著名的梅奧實驗)。因此，“里程碑計劃”要適應(yīng)項目的動態(tài)變化，要有相應(yīng)的“柔性”和“彈性”。

三、“里程碑計劃”的實施

圖2 政府科研投資里程碑計劃管理程

現(xiàn)實中，政府科研投資管理可以宏觀地劃分為立項、實施和結(jié)項三個階段。

(一)立項階段

該階段的主要工作是選題和立項評審，主要由科研投資主管部門組織和決策。研究選題反映投資方組織課題研究的主要目的、主要研究方向和重點研究領(lǐng)域，以及擬產(chǎn)出成果的形式和新穎性，指導綱領(lǐng)就是發(fā)布的課題指南。

立項評審包括對項目選題和項目預(yù)算的評審，評審的工作質(zhì)量在一定程度上決定了項目的質(zhì)量。選擇合理的評審方法，建立科學的評估原則與標準，規(guī)范評估程序，加強監(jiān)督與信息公開，執(zhí)行并完善申訴制度，是立項評審公平與公正的幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。招標類科研項目的立項評審更需要嚴格設(shè)定申請條件和團隊評價標準，并公布招標文件。

(二)實施階段

研究課題立項以后，科研團隊按照計劃進入研究實施階段，政府科研投資主管部門通常將該階段劃歸于“中期管理”環(huán)節(jié)。根據(jù)科研項目治理的觀點，政府對項目實施過程不宜涉入太多，但是為了降低項目風險，也有必要進行監(jiān)督管理。對立項課題實施中期管理主要針對以下三個方面展開:研究計劃的執(zhí)行情況、資助經(jīng)費的使用管理以及科研團隊的運行狀態(tài)。

(三)結(jié)項階段

政府科研投資主管部門組織成果鑒定，同時明確知識產(chǎn)權(quán)的歸屬。對于延展性強的項目，積極組織深入研究，引導多創(chuàng)新點擴展研究，并將現(xiàn)有成果推向應(yīng)用和市場。

四、構(gòu)建“里程碑計劃”評價體系的建議

“里程碑計劃”的效果和影響可以用一個新型的評價體系來判定，如果基于法律經(jīng)濟學視角，構(gòu)建里程碑計劃評價模型對規(guī)制進行經(jīng)濟學分析，也許能突破原有的單純依靠法學角度的規(guī)制研究范式，取得突破性進展。隨著政府科研投資的規(guī)模擴大和管理升級，戰(zhàn)略的執(zhí)行效果及其規(guī)制效度仍需要改進完善，嚴格、客觀、準確地評估相關(guān)規(guī)制實施效果和實際影響，不僅有助于檢驗是否實現(xiàn)了規(guī)制目標，及時發(fā)現(xiàn)規(guī)制各環(huán)節(jié)中存在的問題并加以改進，而且能夠深化對規(guī)制運行和作用的認識，取得更好的規(guī)制效果和戰(zhàn)略執(zhí)行效果。

(一)“里程碑計劃”博弈分析路徑

首先，將我國的科研投資管理政策分為兩個層次:中央政府政策(中央政府為各類特定地區(qū)制定的政策)和地方政府政策(各地方政府結(jié)合本地實際發(fā)布的法律法規(guī)和優(yōu)惠措施);其次，進一步將中央政府的規(guī)制細分為定義和范圍、投資條款、審批權(quán)限、管理規(guī)定等因素，將地方政府的規(guī)制細分為啟動、計劃、實施、結(jié)項和行政管理等因素;最后，分層次分析相關(guān)規(guī)制條款的投資效應(yīng)。

從項目投資角度切入構(gòu)建一個博弈分析模型，該模型以政府科研投資效益為核心，以“里程碑計劃”為主要研究對象，宗旨是里程碑的最優(yōu)設(shè)計，包括主管部門、科研團隊、直接或間接受益的利益集團三方，研究博弈過程的投資決策和政策選擇問題。主管部門、科研團隊、利益集團作為最具有能動性的主體，其作用和互動影響決定了里程碑計劃發(fā)展的基本方向。因此可以采用“擬市場化”形式，根據(jù)不同投資主體的不同表現(xiàn)所決定的不同市場特點，建立三方博弈模型。

市場上存在追逐“收益”①此處的收益用作廣義，不僅包括經(jīng)濟利益，也包括成果應(yīng)用與社會服務(wù)、人才引致效應(yīng)、團隊的學術(shù)聲譽和社會聲譽等。最大化的科研團隊和追求利潤最大化的利益集團，也存在追求社會利益最大化的規(guī)劃主體，“管理機構(gòu)介入市場”就形成了。基于收益的科研團隊策略、基于利潤的利益集團策略與基于社會利益的政府主管部門策略的互動機制，構(gòu)成了這種“擬市場”模式中博弈的基本內(nèi)容。具體方法是，從合理假設(shè)條件出發(fā)，建立“里程碑計劃”的反應(yīng)函數(shù)和收益函數(shù)，從靜態(tài)和動態(tài)兩個角度來研究科研團隊、利益集團與主管部門之間的博弈關(guān)系，并論證博弈中雙方最適均衡點的存在。

(二)“里程碑計劃”定量分析模型

在定性分析方面，一般要結(jié)合我國及地方政府現(xiàn)有規(guī)制，同時采用問卷調(diào)查，聘請各級專家進行評價。目前，常規(guī)的定量分析往往采用假設(shè)檢驗、回歸分析和干預(yù)分析方法中的一種。為使評價更客觀、準確，“里程碑計劃”的定量分析可以先分別采用上述三種方法對規(guī)制效果進行三次分析，然后比較不同方法的分析結(jié)果，最后得出結(jié)論。

1、回歸分析(regression analysis)。被解釋變量:里程碑計劃效果;解釋變量:中央政府政策變量和地方政府政策變量?；貧w分析基本模型為:

公式中XtP、XtS、XtL均為象征規(guī)制和政策實施的虛擬變量，XtP在規(guī)制/政策出臺的時點取1，其他時候均為0，代表脈沖或瞬間效果;XtS在規(guī)制/政策出臺或生效、執(zhí)行前取0，其他時候取1，反映截距變化，代表短期效果;XtL代在規(guī)制/政策出臺或生效、執(zhí)行的第一年取1，以后每年增加1，反映斜率變化，代表長期效果。Time為時間趨勢項，從1開始依次取值直至t。

如果在將較多的影響觀察值Y的解釋變量加入(I)式，轉(zhuǎn)變?yōu)?

其中，XtL為代表規(guī)制的解釋變量，Xtj-L系除規(guī)制/政策以外的其他解釋變量，既可以包括也可以不包括時間趨勢量。如有必要，還可將X-L和其他解釋變量的交互項引入模型，以全面考察規(guī)制/政策對Y的直接和間接影響。

2、假設(shè)檢驗(hypothesis test)。其基本思想是建立在“小概率事件原理”之上的概率性質(zhì)的反證法?？梢钥紤]遵循以下步驟利用假設(shè)檢驗評估規(guī)制的實施效果:(1)選定幾項能夠針對某規(guī)制調(diào)整目標或?qū)ο笄闆r的統(tǒng)計指標;(2)將搜集到的具體數(shù)據(jù)依據(jù)規(guī)制實施的前后時期或?qū)嵤ο笈c非實施對象的不同，分為兩組或兩組以上的樣本，就選定的統(tǒng)計指標在各組樣本之間有無變化、均值(mean)是否相同，建立零假設(shè)(null hypothesis)和作為其反命題的備擇假設(shè)(alternative hypothesis);(3)根據(jù)研究需要設(shè)定顯著性水平(significant level)，也就是當零假設(shè)正確時反而拒絕它的可能性;(4)根據(jù)所采用的檢驗方法和樣本原始數(shù)據(jù)，計算相應(yīng)的統(tǒng)計檢驗量(statistic value)，與該統(tǒng)計量在顯著性水平下的臨界值(critical value)進行比較;(5)根據(jù)比較的結(jié)果決定在設(shè)定的顯著性水平上是接受還是拒絕零假設(shè)，進而對規(guī)制的實施效果作出評價。

3、干預(yù)分析(intervention analysis)。是以時間序列分析(time series analysis)為基礎(chǔ)，將按時間順序依次出現(xiàn)的一組觀測數(shù)據(jù)視為一個自回歸單整移動平均過程，記為ARIMA(p，d，q)，p、d、q分別表示自回歸、差分和移動平均的階數(shù)，用公式表示:

式中的B為滯后算子(lag operator)，εt系白噪聲(white noise)隨機擾動項;在ARIMA模型之上迭加一個模擬規(guī)制影響的沖擊因素，并考察這一外來沖擊的引入是否導致了原數(shù)據(jù)序列生成方式的改變，就形成了規(guī)制實施效果的“干預(yù)模型”。具體為:

其中，Yt為能夠反映規(guī)制實施效果的統(tǒng)計指標提供的時間序列數(shù)據(jù);XtL為模擬規(guī)制，如將其視為階躍變量，則在規(guī)制實施期間取1，其他時期為0，如視為脈沖變量，則只在實施當年取1，其他時期為0;B為滯后算子，b為規(guī)制發(fā)揮作用的時滯;ω(B)Bb/δ(B)表示對規(guī)制的響應(yīng);ω(B)=ω0-ω1B1-ω2B2-ω3B3-……-ωsBs，ωi測量規(guī)制實施初期預(yù)期引起的變化;δ(B)=δ0-δ1B1-δ2B2-δ3B3-……-δrBr，反映上述影響的動態(tài)實現(xiàn)過程;[θ(B)/φ(B)]εt代表背景趨勢，按常規(guī)方法根據(jù)規(guī)制實施前的數(shù)據(jù)序列識別。若回答是肯定的，則說明規(guī)制確實產(chǎn)生了影響，影響的方向、大小和過程由估計出來的參數(shù)ωi和δj共同刻畫;若回答是否定的，則表明規(guī)制未發(fā)揮作用。

五、“里程碑計劃”與知識轉(zhuǎn)化、知識創(chuàng)新循環(huán)

項目成功結(jié)項后，最佳策略是建立知識轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新循環(huán)機制，促進科研成果的轉(zhuǎn)化以及知識創(chuàng)新，提高政府科研投資效益。政府主管部門要做的工作，一是建立政府科技成果信息平臺，該信息平臺承擔知識保存、分享、測評以及更新等知識管理功能，并以平臺為核心，促進知識的創(chuàng)新循環(huán);二是制定科技成果披露制度，輔之以相應(yīng)的激勵和保障措施，促進科技成果的轉(zhuǎn)化，形成社會和經(jīng)濟效益。在知識轉(zhuǎn)化的過程中，會形成新的知識，發(fā)現(xiàn)新的科學問題，而針對這些問題開展新的科學研究，設(shè)立新的科研項目，形成新一輪知識創(chuàng)新循環(huán)。政府科研投資知識轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新循環(huán)機制如圖3所示。

圖3 政府科研投資知識轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新循環(huán)機制

里程碑計劃是一個通用的管理模式，科學研究的過程是一個知識生產(chǎn)過程，對科研投資的管理需要把握其本質(zhì)特征，在識別各種項目的共性的基礎(chǔ)上對其個性的不同進行明確區(qū)分。管理是科學，也是藝術(shù)，應(yīng)用研究與基礎(chǔ)研究的差異、不同學科間的差異、個體研究與群體研究的差異、項目規(guī)模的差異和科研團隊的差異等，都會對科研投資的管理產(chǎn)生不同程度的影響。因此，應(yīng)在實施里程碑計劃的過程中運用權(quán)變原理，審時度勢，設(shè)置盡善盡美的模式。