霍志輝+才進(jìn)

摘要：隨著《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》正式發(fā)布，建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制被明確提出，市政債券的發(fā)行管理及評(píng)級(jí)制度成為更加值得關(guān)注的內(nèi)容。本文以新型城鎮(zhèn)化為背景，分析了我國推出市政債券的必要性及作用，尤其是分析發(fā)行市政債券對(duì)規(guī)范目前我國地方政府債務(wù)和防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面能起到的重要作用，然后提出了建立市政債券發(fā)行管理和評(píng)級(jí)制度的有關(guān)設(shè)想，以及健全相關(guān)配套措施的建議。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 市政債券 政府債務(wù) 信用評(píng)級(jí)

2014年3月16日，國務(wù)院正式公布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）?！兑?guī)劃》回顧了改革開放以來我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展歷程、取得的重大成就，并分析了城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀及面臨的問題，還進(jìn)一步明確了未來城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，統(tǒng)籌了相關(guān)領(lǐng)域推進(jìn)制度和政策創(chuàng)新。其中，關(guān)于城鎮(zhèn)化資金保障方面，正式明確建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制，“在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評(píng)級(jí)制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設(shè)融資渠道”。

本文以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為背景，對(duì)發(fā)行市政債券的必要性，建立市政債券發(fā)行管理和評(píng)級(jí)制度的意義，以及健全相關(guān)配套措施的有關(guān)設(shè)想進(jìn)行了分析。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下發(fā)行市政債券的必要性

市政債券，是指國家各級(jí)政治實(shí)體的分支機(jī)構(gòu)及它們的授權(quán)機(jī)構(gòu)或代理機(jī)構(gòu)，作為發(fā)行人向債權(quán)人發(fā)行的承諾償還本金并按時(shí)支付利息的債權(quán)債務(wù)憑證。其發(fā)行目的是為當(dāng)?shù)厥姓ㄔO(shè)，如教育、交通、通信、路橋等公共設(shè)施籌措資金，有時(shí)也是為彌補(bǔ)當(dāng)期政府運(yùn)營的短、長期預(yù)算赤字。市政債券起源于美國，目前發(fā)行量最大的兩個(gè)國家為美國和日本，其次是加拿大和德國。國外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，市政債券除了滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和平衡地方財(cái)政收支等作用外，對(duì)規(guī)范地方政府債務(wù)管理和防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等也起著重要的作用。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下發(fā)行市政債券是非常必要的。

首先，新型城鎮(zhèn)化需要建設(shè)大量基礎(chǔ)設(shè)施，資金需求巨大，需要政府拓寬融資渠道?！兑?guī)劃》提出新型城鎮(zhèn)化的五個(gè)發(fā)展目標(biāo)，即城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升、城鎮(zhèn)化格局更加優(yōu)化、城市發(fā)展模式科學(xué)合理、城市生活和諧宜人和城鎮(zhèn)化體制機(jī)制不斷完善。其中，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量提升的目標(biāo)為常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)45%左右。農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化必然帶來城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和住宅等相關(guān)設(shè)施需求量增大，而按照北京、天津、上海等主要城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)測(cè)算，每增加1名城鎮(zhèn)人口，城市基礎(chǔ)設(shè)施的配套投資就要增加6萬至9萬元1，到2020年要實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，所需增加的相關(guān)投資可能高達(dá)數(shù)萬億元，年均投入6000億元至9000億元。根據(jù)財(cái)政部科研所相關(guān)研究測(cè)算，城鎮(zhèn)化率每上升1個(gè)百分點(diǎn)，地方政府公共投資需求占比將上升5.9個(gè)百分點(diǎn)。此外，未來城鎮(zhèn)化建設(shè)投資大方向?qū)⒓性谥形鞑砍鞘腥旱呐嘤矫?，按照建設(shè)目標(biāo)，中西部的“鐵公基”將成為城鎮(zhèn)化建設(shè)投資的主要領(lǐng)域。中西部地區(qū)尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，原有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，加快發(fā)展建設(shè)必然需要大量的資金投資，地方政府配套資金仍有較大缺口。

其次，當(dāng)前政府債務(wù)壓力巨大，亟需政府拓寬融資渠道。根據(jù)2013年12月審計(jì)署公布的《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，截至2013年6月底，全國各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56億元。面對(duì)如此龐大的債務(wù)壓力，亟需政府拓寬融資渠道。

最后，目前的地方政府債務(wù)以平臺(tái)債務(wù)為主，存在融資方式不規(guī)范、監(jiān)管難度大、償債主體責(zé)任不清、融資成本高等問題。

綜上，探索適合中國國情的市政債券發(fā)行機(jī)制，拓展融資渠道，是地方政府推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的必要選擇。

新型城鎮(zhèn)化背景下推出市政債券的作用

（一）增強(qiáng)地方政府債務(wù)透明度，加強(qiáng)中央政府對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督

市政債券直接由地方政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)行，信息公開披露、融資過程透明、利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)判斷和債券定價(jià)，風(fēng)險(xiǎn)能及時(shí)有效地反映在債券價(jià)格上，有利于減少中央政府與地方政府之間的信息不對(duì)稱，加強(qiáng)中央政府對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督。

（二）降低地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化地方政府自身融資約束

地方政府發(fā)行市政債券，可以降低預(yù)算軟約束下地方政府因上級(jí)政府的“隱性擔(dān)?！倍^度舉債的道德風(fēng)險(xiǎn)。此外，市政債券在債券市場(chǎng)公開發(fā)行，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較大的地方政府，債券市場(chǎng)會(huì)以較高的乃至懲罰性的利率抑制其融資能力，甚至完全切斷其融資的渠道，因此會(huì)使地方政府舉債行為更謹(jǐn)慎、信息披露更加充分，從而接受市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)督，增強(qiáng)地方政府自我約束。

（三）改善融資結(jié)構(gòu)，降低政府債務(wù)融資成本

目前，地方政府債務(wù)主要以3～5年期為主，與基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)期長相比，存在債務(wù)期限錯(cuò)配問題。一般而言，政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施主要帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地升值和產(chǎn)生一系列的社會(huì)效益，產(chǎn)生上述經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的周期很長。但是目前政府債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)偏短，集中在3～5年。根據(jù)審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，2014年到期的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為23826.39億元，占該類地方政府債務(wù)余額的21.89%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)4373.05億元，占該類地方政府債務(wù)余額的16.41%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任債務(wù)余額7481.69億元，占該類地方政府債務(wù)的17.24%。而根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，地方政府發(fā)行的市政債券期限大多數(shù)在10年以上，甚至部分國家達(dá)到20年。

圖1 地方政府性債務(wù)期限結(jié)構(gòu)（單位：億元，截至2013年6月底）

資料來源：審計(jì)署2013年第32號(hào)公告《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，由中債資信整理

從地方政府債務(wù)成本來看，其銀行貸款平均利率在7%～8%之間；2013年以來融資平臺(tái)債券發(fā)行利率普遍在7%左右，部分融資平臺(tái)甚至達(dá)到近9%的融資成本；此外，地方政府還存在信托、BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓）等融資成本高企（融資成本在10%以上）的資金來源，較高的融資成本增加了地方政府財(cái)政支出壓力。如果按照審計(jì)署公布的2013年6月末債務(wù)數(shù)據(jù)和舉債來源初步測(cè)算，每年地方政府債務(wù)支付利息約1.2萬億元，如果將地方政府債務(wù)（除去相關(guān)應(yīng)付賬款等非付息債務(wù)）均替換成低成本的市政債券（按照年平均融資成本6%計(jì)算），全國地方政府每年可節(jié)約融資成本約3000億元，如果將其投入到軌道交通建設(shè)中，則可新增600公里地鐵。因此，發(fā)行市政債券對(duì)于地方政府節(jié)約融資成本、提高財(cái)政資金利用效率作用十分明顯。

建立市政債券發(fā)行管理和評(píng)級(jí)制度

市政債券起源于美國，至今已有 200 多年的歷史，在發(fā)達(dá)國家的債券市場(chǎng)上已作為一種較為成熟的融資工具，并占有舉足輕重的地位。在我國，市政債發(fā)行還處于探索和嘗試階段，從2009年中央政府代發(fā)地方債券到2013年允許上海、深圳、廣州、浙江、山東和江蘇六地試點(diǎn)發(fā)行地方政府債券，均為我國正式發(fā)行市政債券積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但目前我國地方政府發(fā)行市政債券的配套基礎(chǔ)設(shè)施尚不完善，在發(fā)行管理及評(píng)級(jí)制度等方面還需要加強(qiáng)，建議可以從以下四方面來進(jìn)行。

（一）完善法律制度

在制度層面，需要完善立法，使市政債券在發(fā)行和流通等各個(gè)環(huán)節(jié)上有法可依，可以參照日本《地方公債法》建立專門法律制度，對(duì)市政債券的發(fā)行管理、發(fā)債主體認(rèn)定、資金用途、發(fā)行、交易、信息披露、信用評(píng)級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、償債機(jī)制及違約責(zé)任等進(jìn)行系統(tǒng)全面的規(guī)定，特別是信用評(píng)級(jí)制度，應(yīng)明確信用評(píng)級(jí)作為地方政府市政債券發(fā)行的要件之一。

《規(guī)劃》特別提出建立健全評(píng)級(jí)制度。從國外經(jīng)驗(yàn)來看，美國和日本等國家發(fā)行市政債券，都引入了信用評(píng)級(jí)制度，信用評(píng)級(jí)對(duì)市政債券發(fā)行具有重要作用。從投資者角度看，信用評(píng)級(jí)作為金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施之一，具有信息披露、風(fēng)險(xiǎn)揭示、價(jià)格發(fā)現(xiàn)的功能，可以解決地方政府與投資者之間的信息不對(duì)稱問題，揭示地方政府存在的信用風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方政府提高信息透明度。如果相關(guān)評(píng)級(jí)結(jié)果顯示擬發(fā)債政府信用狀況很差，投資者會(huì)減少投資規(guī)模，甚至不購買其所發(fā)行的債券。對(duì)于地方政府而言，引入信用評(píng)級(jí)可以規(guī)范和引導(dǎo)地方政府舉債融資，促進(jìn)地區(qū)持續(xù)、健康發(fā)展。由于我國各個(gè)地方政府所表現(xiàn)出的信用風(fēng)險(xiǎn)差異較大，因此需要通過信用評(píng)級(jí)客觀真實(shí)地反映不同地方政府的信用狀況，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供債券審批參考，也為發(fā)行利率高低提供確定依據(jù)，進(jìn)而對(duì)地方政府舉債融資形成有效約束和規(guī)范。

此外，參考金融危機(jī)后資產(chǎn)支持證券等復(fù)雜產(chǎn)品推行“雙評(píng)級(jí)”的做法，同時(shí)鑒于地方政府信用評(píng)級(jí)的復(fù)雜性及中國地方政府的強(qiáng)勢(shì)地位，建議在相關(guān)制度或辦法中也考慮引入“雙評(píng)級(jí)”機(jī)制，要求不同的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)特別是要鼓勵(lì)不同收費(fèi)模式的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)同一市政債券開展評(píng)級(jí)，給投資者提供更加多元化的信息參考，并通過不同收費(fèi)模式評(píng)級(jí)的約束作用，來最大限度確保評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)的獨(dú)立性。

（二）健全監(jiān)管機(jī)制

在日本，地方政府發(fā)行市政債券的計(jì)劃需上報(bào)自治省，并需經(jīng)自治大臣批準(zhǔn)，然后經(jīng)由大藏省協(xié)議審批。相應(yīng)地，地方政府市政債券發(fā)行的監(jiān)管權(quán)力也集中在大藏省。我國也應(yīng)考慮設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)市政債券的發(fā)行額度、資金用途、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等方面進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和管控，對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行全口徑管理，制定地方政府償債準(zhǔn)備基金機(jī)制，并對(duì)地方政府違規(guī)挪用資金、暗箱操作等進(jìn)行問責(zé)處罰。

（三）健全信息披露機(jī)制

在美國，州地方政府必須遵循《政府會(huì)計(jì)、審計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告》中確立的政府會(huì)計(jì)報(bào)告基本準(zhǔn)則，記錄和報(bào)告政府財(cái)政收支、資產(chǎn)和債務(wù)。我國地方政府發(fā)行市政債券，也應(yīng)建立和健全政府會(huì)計(jì)、審計(jì)和政府債務(wù)管理等制度，加強(qiáng)地方政府相關(guān)信息披露，提高地方政府發(fā)債的透明度。一是完善地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，并盡快在全國范圍內(nèi)實(shí)施；二是制定政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，加強(qiáng)政府財(cái)務(wù)報(bào)表的審計(jì)工作，并對(duì)相關(guān)政府報(bào)表出具審計(jì)結(jié)論并對(duì)外公布；三是統(tǒng)一各個(gè)地方政府的財(cái)政預(yù)決算報(bào)告、審計(jì)報(bào)告披露時(shí)間和透明度，尤其是地方政府債務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)，以保證評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府進(jìn)行客觀、公正的評(píng)級(jí)。

（四）從信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)層面加強(qiáng)完善

從信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)層面，應(yīng)建立并完善地方政府評(píng)級(jí)技術(shù)體系，提高專業(yè)技術(shù)能力，加強(qiáng)專業(yè)人才儲(chǔ)備。從評(píng)級(jí)技術(shù)角度看，由于我國行政體制和財(cái)政管理體制的特殊性，在評(píng)級(jí)中所涉及的評(píng)級(jí)要素較為復(fù)雜，與國外地方政府的評(píng)級(jí)方法有一定的差異性，因此評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府開展信用評(píng)級(jí)應(yīng)做有針對(duì)性的準(zhǔn)備。

一方面，要建立適合我國地方政府實(shí)際情況的評(píng)級(jí)技術(shù)體系，以保證評(píng)級(jí)結(jié)果的客觀、公正性；而且，要對(duì)外公布其評(píng)級(jí)方法，做到評(píng)級(jí)方法的規(guī)范和透明化，以接受市場(chǎng)的監(jiān)督和檢驗(yàn)。

另一方面，從人才儲(chǔ)備角度，應(yīng)加強(qiáng)地方政府評(píng)級(jí)的專業(yè)人才儲(chǔ)備。由于我國評(píng)級(jí)行業(yè)起步較晚，專業(yè)評(píng)級(jí)技術(shù)人才相對(duì)匱乏，且地方政府評(píng)級(jí)與工商企業(yè)評(píng)級(jí)具有較大的差異性，因此評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)需加強(qiáng)人才培養(yǎng)和儲(chǔ)備，建立具有豐富評(píng)級(jí)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)化團(tuán)隊(duì)。

注：

1.數(shù)據(jù)來源于時(shí)文朝和楊農(nóng)：《中國債券市場(chǎng)：發(fā)展與創(chuàng)新》，449頁，北京，中國金融出版社，2011。

作者單位：中債資信評(píng)估有限責(zé)任公司

責(zé)任編輯：廖雯雯 羅邦敏