王春宇 魯月秋

摘要：本文分別從房地產(chǎn)政策制定者、操作者、執(zhí)行者、影響者、研究者、傳播者、接受者幾個(gè)方面剖析了房地產(chǎn)中各利益相關(guān)者關(guān)系，為政策制定中存在的風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)會(huì)提供預(yù)測(cè)。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)政策；利益相關(guān)

公共政策制定中的利益相關(guān)者是指所有對(duì)政策的目標(biāo)和執(zhí)行感興趣并對(duì)其具有影響的團(tuán)體和個(gè)人。房地產(chǎn)政策一直關(guān)乎多個(gè)群體的利益，這其中包括政府、公眾、房地產(chǎn)企業(yè)、媒體等。可見(jiàn)房產(chǎn)政策是一種政治妥協(xié)的產(chǎn)物，這需要兼顧各方的利益訴求，透視這些政策制定過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)眾多利益相關(guān)者。

1.政策制定者—政治領(lǐng)袖

通常來(lái)說(shuō)，中央政府是最重要的政策決策主體，他們是房地產(chǎn)政策的最重要的利益相關(guān)者，政治首腦又是中央決策中起決定性作用的關(guān)鍵人物，政治首腦主要是指副總理以上的政府官員，具有巨大的政治權(quán)力，負(fù)有重大政治責(zé)任，往往著眼于全盤(pán)作出公共決策，是最主要的決策者。JP

2.政策操作者—技術(shù)官僚

技術(shù)官僚是指部委內(nèi)負(fù)責(zé)起草具體方案的技術(shù)官僚，主要是各個(gè)部委的正副部長(zhǎng)以及下轄的各個(gè)司局的正副司局長(zhǎng)，比如住建部、發(fā)改委、國(guó)土資源部、監(jiān)察部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、國(guó)家外匯管理局、商務(wù)部、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局等部委的官員。他們長(zhǎng)期負(fù)責(zé)該領(lǐng)域中的具體事務(wù)，具有豐富的經(jīng)驗(yàn)與知識(shí)，是政策方案的主要制定者。在政策方案起草過(guò)程中，部長(zhǎng)級(jí)官員并不親自參與，他通常是根據(jù)政治首腦的政策意圖和本部門(mén)的利益考慮，在聽(tīng)取司局長(zhǎng)匯報(bào)的基礎(chǔ)上作出指示；司長(zhǎng)級(jí)官員則負(fù)責(zé)秉承旨意，擬定具體方案。在政策制定中，他們起到了如下作用：頻繁地調(diào)研，召集各種形式的研討會(huì)，委托思想庫(kù)研究某一政策問(wèn)題，由此醞釀和擬定政策方案；積極響應(yīng)政治首腦的垂詢、意見(jiàn)與要求，及時(shí)調(diào)整政策方案，支持政策方案上傳，設(shè)定政策議程；根據(jù)具體情況，不斷地調(diào)整政策執(zhí)行，制定政策實(shí)施細(xì)則，在政策執(zhí)行中實(shí)現(xiàn)政策再?zèng)Q策。

3.政策執(zhí)行者—地方政府

地方政府主要包括省級(jí)政府、市級(jí)政府、縣級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處），他們是主要政策執(zhí)行者，也是房地產(chǎn)政策的極其重要的利益相關(guān)者。自1994年分稅制改革以來(lái)，地方政府在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中獲得大量非預(yù)算收人，顯示出“土地財(cái)政”的特征；地方政府的主要官員在任期制與功績(jī)制的約束下希望維持高房?jī)r(jià)以獲得更多土地出讓金，增加財(cái)政收人，贏得晉升的政治資本；此外，長(zhǎng)期以來(lái)由于監(jiān)管與約束機(jī)制的缺失，地方政府部門(mén)組織出現(xiàn)碎片化趨勢(shì)，秉持本位主義態(tài)度“養(yǎng)寇自重”，為利益集團(tuán)所“俘獲”，導(dǎo)致軟政權(quán)化現(xiàn)象，主管部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)在決策與施政中置公共利益于不顧，為謀取特殊利益大開(kāi)方便之門(mén)。這樣，在政策制定過(guò)程中，他們基本不能反映老百姓利益；與房地產(chǎn)商結(jié)成利益同盟，共同維持高房?jī)r(jià)；采取機(jī)會(huì)主義態(tài)度，消解中央政策，有利者行之，不利者避之。JP

4.政策影響者—利益集團(tuán)

自房地產(chǎn)市場(chǎng)化改革以來(lái)，房地產(chǎn)利益集團(tuán)得以形成，主要有三個(gè)：由國(guó)營(yíng)城建系統(tǒng)和中房系統(tǒng)組成的房地產(chǎn)協(xié)會(huì)，屬于建設(shè)部系統(tǒng)，更多的是代表政府和國(guó)營(yíng)企業(yè)的利益；全國(guó)工商聯(lián)下屬房地產(chǎn)商會(huì)，其成員多為民營(yíng)中小房地產(chǎn)企業(yè)（包括建材等相關(guān)行業(yè)的一些民營(yíng)企業(yè)）；代表各大城市擁有領(lǐng)導(dǎo)地位的民營(yíng)房地產(chǎn)企業(yè)的“中城房網(wǎng)”，“大公司俱樂(lè)部”或`好公司俱樂(lè)部”。此外，還包括那些將住房作為投資工具的少數(shù)民眾，如專業(yè)的炒房客、房地產(chǎn)中介以及國(guó)際投機(jī)商等。在政策制定中，他們積極進(jìn)行幕后游說(shuō)，影響政府決策，既插手政策目標(biāo)選擇，也干預(yù)政策方案制定。比如，開(kāi)展調(diào)研，提供行業(yè)報(bào)告；資助科研機(jī)構(gòu)，借助媒體公布結(jié)果，制造輿論；高新聘用學(xué)術(shù)精英，作為政策代言人；密切聯(lián)系技術(shù)官僚，提供政策方案或干脆賄賂；與媒體、地方政府建立利益同盟。面對(duì)政府已經(jīng)或有意頒布的旨在抑制房地產(chǎn)暴利的政策，這個(gè)利益集團(tuán)通常高舉“市場(chǎng)”大旗，大聲疾呼要抵制來(lái)自“行政意志”的“不合理干頂”；而對(duì)政府頒布的符合他們利益、有助于維護(hù)并擴(kuò)大其暴利的政策（這些政策往往又是他們通過(guò)各種手段爭(zhēng)取得來(lái)的），無(wú)論這種政策需要政府部門(mén)動(dòng)用多少行政資源強(qiáng)力推進(jìn)，他們都贊賞有加。在公共政策過(guò)程中，他們展現(xiàn)了巨大的能量，不可小覷：獲取大面積廉價(jià)和珍稀土地供給；為房地產(chǎn)業(yè)獲取廉價(jià)融資創(chuàng)造更有利環(huán)境；維護(hù)房地產(chǎn)不合理高價(jià)與暴利；削弱、扭曲政府關(guān)于小戶型、經(jīng)濟(jì)類房產(chǎn)供應(yīng)要求，滿足暴利需求；排擠新進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)者。

5.政策研究者—專家學(xué)者

專家學(xué)者亦稱思想庫(kù)。在目前中國(guó)，涉足房地產(chǎn)政策制定的思想庫(kù)主要有國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心（DRC）、住建部政策研究中心等。在政策制定過(guò)程中，他們主要是提供政策咨詢或直接參與、幫助決策部門(mén)從事課題研究或基于公共精神獨(dú)立研究，以直接上書(shū)或媒體公布研究成果的形式來(lái)引起政治決策層注意。

6.政策傳播者一一媒體精英

媒體精英主要是指負(fù)責(zé)傳媒的記者、編輯、網(wǎng)絡(luò)論壇骨干、政論評(píng)論員等，他們也是幕后活動(dòng)者，主要有引導(dǎo)輿論設(shè)立議程、制造公共輿論的作用。一方面媒體精英篩選、過(guò)濾新聞事件，刻意放大某些政策議題，旨在引起公眾的普遍關(guān)注和討論，形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論，從而設(shè)立政策議程。另一方面，各個(gè)媒體精英持有不同的政策偏好與動(dòng)機(jī)，或?yàn)楣?，或謀私，在公共能量場(chǎng)中他們扮演著不同的角色，采取了不同的策略，加人到不同的政策論戰(zhàn)陣營(yíng)，有的為地產(chǎn)集團(tuán)搖旗吶喊，有的為民生疾苦大聲疾呼，發(fā)出了迥然不同的聲音。

7.政策接受者—購(gòu)房民眾

在房地產(chǎn)政策制定中，購(gòu)房民眾主要可以分為消費(fèi)性購(gòu)房民眾與投資性購(gòu)房民眾。消費(fèi)性購(gòu)房民眾主要包括大量準(zhǔn)備結(jié)婚或已婚的年輕人及其家庭、想改善住房的普通家庭和從農(nóng)村進(jìn)人城市的家庭，他們代表了住房市場(chǎng)的剛性需求，是真正的住房消費(fèi)者。民眾的可承受政策偏好是低房?jī)r(jià)政策。在決策過(guò)程中，普通民眾無(wú)權(quán)直接參與政策制定，進(jìn)行政策辯論與對(duì)話，也無(wú)權(quán)對(duì)政策提案進(jìn)行投票表決，他們影響政策制定的方式主要有：通過(guò)大眾媒體，尤其是網(wǎng)絡(luò)，制造社會(huì)輿論，對(duì)政策決策者施加壓力；借助黨代表、人大代表及政協(xié)委員在黨代會(huì)、人大或政協(xié)會(huì)議中反映意見(jiàn)，表達(dá)利益訴求，企圖引起決策者關(guān)注；以公民精神為紐帶，抱作一團(tuán)，集體協(xié)作，用一個(gè)聲音說(shuō)話；利用政府或?qū)＜艺{(diào)研機(jī)會(huì)，主動(dòng)反映住房難問(wèn)題。由此構(gòu)成房地產(chǎn)政策制定利益JP相關(guān)者圖譜。

上述利益相關(guān)者圖譜清晰地描繪出誰(shuí)是房地產(chǎn)政策制定中利益相關(guān)者集團(tuán)，在針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)問(wèn)題而進(jìn)行公共決策時(shí)，代表哪個(gè)集團(tuán)的利益，他們是否可能反對(duì)或阻擾某一政策通過(guò)，他們的實(shí)力怎么樣，應(yīng)該如何對(duì)待他們。通過(guò)這一圖譜，可以確定公共決策中所有利益相關(guān)者及其相互關(guān)系，可以了解政策制定中存在的風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)會(huì)，可以識(shí)別和應(yīng)對(duì)任何可能的變化，以便未雨綢繆。（作者單位：1.大連理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)部；2.西南民族大學(xué)管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]林艷艷.我國(guó)房地產(chǎn)利益集團(tuán)對(duì)房地產(chǎn)政策的影響研究[D].東北大學(xué)，2009.

[2]謝啟秦.公共政策制定中利益相關(guān)者分析——以房地產(chǎn)政策制定為例[J].黨政干部論壇，2013，02：18-21