蔡茂寅
財(cái)政作用包括財(cái)政收入、管理營運(yùn)以及支出作用三大領(lǐng)域,欲探討社會(huì)保障之財(cái)政問題,依理亦應(yīng)措意于此。惟爾來探究財(cái)政問題時(shí),均以財(cái)源論為核心,而忽略后二者,“有錢好辦事”、“巧婦難為無米之炊”的說法,正如實(shí)反映社會(huì)保障法,其重點(diǎn)仍被置于財(cái)政收入領(lǐng)域?!?〕例如由本文重要參考資料,日本國立社會(huì)保障·人口問題研究所編『社會(huì)保障財(cái)源の制度分析』〔東京大學(xué)出版會(huì)、2009年〕,即可窺出端倪。蓋社會(huì)保障制度只有在其財(cái)源獲得確保的前提下,才有可能發(fā)展成現(xiàn)實(shí)的制度;抑且,以何種方法籌措財(cái)源,也往往逆向決定給付之性質(zhì),因而財(cái)源論之重要性自不應(yīng)忽視。然而,首先,財(cái)源論優(yōu)為財(cái)政收入論之核心,固屬無可置疑,但財(cái)源論反向言之即為“財(cái)政負(fù)擔(dān)論”,因而不應(yīng)僅局限于“指明財(cái)政收入之來源”,而應(yīng)探討及于公平負(fù)擔(dān)的問題。其次,在肯定社會(huì)保障領(lǐng)域之財(cái)政收入論重要性的同時(shí),吾人不論從現(xiàn)實(shí)生活抑或歷史經(jīng)驗(yàn)均可得知,在社會(huì)保障法的生成階段,其實(shí)是以財(cái)政支出(并導(dǎo)致行政給付)論為主要內(nèi)容,并且尤為運(yùn)動(dòng)論的主要要求,〔2〕社會(huì)保障的需求,系因生活危險(xiǎn)事故(諸如疾病、貧窮等)的發(fā)生而來,更確切地講,系起因于“朱門酒肉臭,路有凍死骨”的社會(huì)不公現(xiàn)象,因而在最初時(shí)“日有食,居有屋,病有醫(yī)”等原始生存要求,即為要求之重點(diǎn)。因而不但其重要性較諸收入論不遑多讓,在(社會(huì)保障)給付行政的公共性與權(quán)力性普受重視的今日,〔3〕就此,可參見蔡茂寅:《財(cái)政作用之權(quán)力性與公共性——兼論建立財(cái)政法學(xué)之必要性》,載《臺(tái)灣大學(xué)法學(xué)論叢》1996年第25卷第4期,53頁以下之說明。有關(guān)社會(huì)保障的公共性問題,參見本多滝夫「社會(huì)保障行政における公共性問題」,收錄山口定=中島茂樹=松葉正文=小関素明編著『現(xiàn)代國家と市民社會(huì)』〔ミネルヴァ書房、2005年〕171頁以下。此領(lǐng)域之支出論尤具有法學(xué)上之重大意義。
依吾人所信,探討社會(huì)保障之財(cái)政支出問題時(shí),首先應(yīng)探討此等支出系屬義務(wù)支出抑或任意支出,前者就受領(lǐng)者而言系屬權(quán)利問題,而后者則往往僅系恩惠性或裁量性的受領(lǐng)補(bǔ)助性質(zhì)。換言之,此時(shí)之支出論應(yīng)該在社會(huì)保障受給權(quán)的層次探究之,既須解明其基本概念與法律性質(zhì),亦應(yīng)究明其法律構(gòu)造,方為已足。〔4〕有關(guān)社會(huì)保障受給權(quán)之說明,參見清正寬、良永彌太郎『論點(diǎn)社會(huì)保障法』〔中央経済社、1996年〕23頁以下。其次,欲明了一國社會(huì)保障水平之高低,最直接之指標(biāo)為社會(huì)保障支出占國家每年支出預(yù)算、GDP之比例,以及該比例與主要國家之比較?!?〕依2013年的“中央政府”總預(yù)算所示,“社會(huì)福利支出”科目所占比例約為歲出的23%,僅約略相當(dāng)于日本20世紀(jì)70年代的水平,與歐美國家動(dòng)輒占?xì)q出50%以上的情況相較,可謂不如遠(yuǎn)甚,也如實(shí)反應(yīng)“社會(huì)保障的貧窮”狀態(tài)。以社會(huì)保障支出對GDP比而言,2003年日本為18.61%,英、德、法均超過20%,瑞典則達(dá)到31.86%。參見坂本中次『現(xiàn)代社會(huì)福祉行財(cái)政論』〔大學(xué)教育出版、2009年〕11頁。唯有透過此等客觀統(tǒng)計(jì),方能了解國家施政的真正方向。第三,社會(huì)福利支出雖為財(cái)政上之行為,但尚無法舍造成支出原因之法律行為于不顧,例如造成社會(huì)救助之原因行為通常為行政處分,社會(huì)保險(xiǎn)時(shí)則為契約行為等,只有財(cái)政行為與行政行為均予探究,才能正確把握社會(huì)保障之實(shí)態(tài),庶免不當(dāng)割裂觀察雖屬因果關(guān)系,實(shí)為一體兩面之行政與財(cái)政行為。最后,社會(huì)保障支出是否存有適正給付乃尤為重要之實(shí)證課題。例如最低生活費(fèi)應(yīng)如何設(shè)定,年金給付(例如勞工與公務(wù)員退休金)是否應(yīng)設(shè)上限與下限等等問題,均須在人權(quán)理論的指導(dǎo)下,充分討論為是。
如眾所知,社會(huì)保障所對應(yīng)的危險(xiǎn)事故雖有多種多樣,但究其實(shí),最后均可歸結(jié)到“所得不足”、“錢不夠用”的因素。舉凡疾病、殘障、職災(zāi)、生產(chǎn)、老年、死亡(遺族)、失業(yè)、乃至住宅等生活危險(xiǎn)事故,只要有足夠所得均可對應(yīng),之所以需要社會(huì)保障制度,究其實(shí)均不脫所得不足因素;反之,如以經(jīng)濟(jì)力量(金錢)所無法對應(yīng)之問題(例如親情、友情、愛情等),社會(huì)保障制度亦均無能為力。職是之故,社會(huì)保障在其根底,無疑乃是國家以其公權(quán)力進(jìn)行所得重分配,并決定其負(fù)擔(dān)與給付方式的制度。給付質(zhì)與量上的變化,直接決定支出質(zhì)、量的差異,并可能因此導(dǎo)致財(cái)政收入的相應(yīng)變化;反之,社會(huì)保障財(cái)源亦往往逆向決定其支出(給付)之質(zhì)與量。只有在此等認(rèn)識(shí)之下探討社會(huì)保障的財(cái)政問題,庶幾才能免于混淆其現(xiàn)象與本質(zhì)問題的譏評。
社會(huì)保障法制自成立以來,歷經(jīng)變革,從最早的救貧對策,經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)高度成長期,臺(tái)灣社會(huì)從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)過渡到工業(yè)化社會(huì)的巨大變革,一直到晚近的少子高齡化社會(huì),社會(huì)保障亦在社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利之間不斷調(diào)整其比重。然而就其財(cái)政的基本構(gòu)造而言,仍不外游移于稅方式與社會(huì)保險(xiǎn)方式,以及賦稅方式與儲(chǔ)金方式的選擇問題,至于其發(fā)展趨勢則更集中在保障范圍之?dāng)U充與給付之增長。以下分述之。
社會(huì)保障的財(cái)源籌措有種種的選擇,其中最基本者依其財(cái)政方式分類,可分成:以租稅為財(cái)源而為給付的稅收方式,〔6〕惟“稅方式”僅為一種表彰主要特征的略稱,正式名稱仍以及于公債、稅外收入等各種實(shí)質(zhì)與非實(shí)質(zhì)收入之“公費(fèi)負(fù)擔(dān)”為佳。以及以社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)作為財(cái)源而為給付的保險(xiǎn)方式兩種。〔7〕參見堀勝洋『現(xiàn)代社會(huì)保障·社會(huì)福祉の基本問題』〔ミネルバー書房、1997年〕79頁以下。惟此種分類仍僅屬傾向性分類,蓋稅方式雖系指稱以稅收為主要財(cái)源的公費(fèi)負(fù)擔(dān)方式,但實(shí)際上并不排斥非稅公課、自由性收入等財(cái)源;而保險(xiǎn)方式雖系對應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)之財(cái)源,但社會(huì)保險(xiǎn)中公費(fèi)負(fù)擔(dān)亦屬普遍現(xiàn)象,抑且社會(huì)保險(xiǎn)亦有征收“保險(xiǎn)稅”(而非保險(xiǎn)費(fèi))者,因此兩者并非完全對應(yīng)社會(huì)保障之特定領(lǐng)域或模式,但作為主要特征之表彰,仍有其意義?;诖耍嘤姓撜咧鲝埰浞诸悜?yīng)為“社會(huì)保險(xiǎn)方式”與“社會(huì)扶助方式”。此說雖屬言之成理,但究非自財(cái)政法觀察所得之結(jié)果,自不待言。一般而言,稅收方式乃是對應(yīng)以行政處分形成法律關(guān)系的社會(huì)救助之財(cái)政方式,而保險(xiǎn)方式則是對應(yīng)以契約形成法律關(guān)系的社會(huì)保險(xiǎn)之財(cái)政方式。前者即所謂的公費(fèi)負(fù)擔(dān),主要用以對應(yīng)社會(huì)救助及社會(huì)福利的支出,后者無疑即為社會(huì)保險(xiǎn)的主要財(cái)源,德、法、日等先進(jìn)國家均采用保險(xiǎn)方式中心型的社會(huì)保障制度。稅收方式與保險(xiǎn)方式都是一長一短,各有利弊,惟鑒于社會(huì)保險(xiǎn)的重要性與普遍性,以下就保險(xiǎn)方式的優(yōu)、缺點(diǎn)敘述之?!?〕以下論述,參見堀勝洋『社會(huì)保障読本〔第3版〕』〔東洋経済新報(bào)社、2004年〕90頁以下。
1.保險(xiǎn)方式的優(yōu)、缺點(diǎn)
保險(xiǎn)方式在社會(huì)保障領(lǐng)域?yàn)榕e世各國所樂采,甚且發(fā)展成獨(dú)立之社會(huì)保障領(lǐng)域,除歷史因素外,當(dāng)亦因其具有不可取代之優(yōu)點(diǎn)所致。以下先就其優(yōu)點(diǎn)述之。
第一,保險(xiǎn)方式得將社會(huì)保障的各人負(fù)擔(dān)量設(shè)定于一定的水平或金額。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的算定得采定額負(fù)擔(dān)、附上限的所得比例負(fù)擔(dān)、或是附上限的量能負(fù)擔(dān)與應(yīng)益負(fù)擔(dān)之混合負(fù)擔(dān)等種種型態(tài),但要之均有設(shè)定一定水平或金額之負(fù)擔(dān)量的功能。反觀稅收方式,在普通稅的構(gòu)造下,由多種多樣的租稅征收而來的稅課收入,以其一部分充當(dāng)社會(huì)保障財(cái)源之用時(shí),國民個(gè)人所負(fù)擔(dān)之社會(huì)保障費(fèi)用即無從計(jì)算,從而,透過稅收方式以進(jìn)行應(yīng)益負(fù)擔(dān)亦屬不可能。
第二,保險(xiǎn)方式的收入安定性優(yōu)于稅收方式。此乃因?yàn)楸kU(xiǎn)費(fèi)的征收受景氣變動(dòng)較小,并且屬特定用途的收入,既無虞該等收入被挪用至他處;亦因保險(xiǎn)費(fèi)與保險(xiǎn)給付具有相當(dāng)程度之對待給付關(guān)系,其拒納或滯納情況較諸租稅輕微所致。
第三,保險(xiǎn)方式的負(fù)擔(dān)或負(fù)擔(dān)之增加較易獲得國民的合意。負(fù)擔(dān)及其增加甚難得到國民的贊同,為舉世各國之普遍現(xiàn)象,尤以稅收方式為然。然而,社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)因具有對應(yīng)生活危險(xiǎn)事故之對價(jià)的性質(zhì),其應(yīng)益性格明顯,因而相對而言較易得到國民的認(rèn)同。
第四,保險(xiǎn)方式的費(fèi)用意識(shí)較易發(fā)揮作用,因而有益于成為提高該制度效率性的誘因。若采普通稅的稅收方式,則因其負(fù)擔(dān)欠缺與社會(huì)保障制度的聯(lián)結(jié),難以期待其具有此種費(fèi)用意識(shí)。
第五,保險(xiǎn)方式受給付的權(quán)利性較強(qiáng)。蓋因其有對價(jià)性的負(fù)擔(dān),屬雙務(wù)性質(zhì),當(dāng)然較諸稅收方式下之單方給付具有較強(qiáng)之權(quán)利性?!?〕參見江口隆?!干鐣?huì)保障の財(cái)政」收錄日本社會(huì)保障法學(xué)會(huì)編『講座社會(huì)保障法』第一卷『21世紀(jì)の社會(huì)保障法』〔法律文化社、2001年〕147頁。基于此,亦使得此一方式更有助于人性尊嚴(yán)的保障。蓋例如社會(huì)救助之受給付者本即具有經(jīng)濟(jì)上弱勢者之特征,其受領(lǐng)資格往往具有恥辱性的社會(huì)標(biāo)簽意義,甚且在決定受領(lǐng)資格的資力調(diào)查階段,亦往往有傷及受調(diào)查者之人性尊嚴(yán),因而不乏受領(lǐng)者在陰暗角落忍辱啜泣的情事;〔10〕有關(guān)英國救貧法制(the Poor Law)的斑斑血淚史,參見坂寄俊雄『社會(huì)保障〔第2版〕』〔巖波書店、1974年〕25頁以下之說明。反觀社會(huì)保險(xiǎn)給付原則上為保險(xiǎn)費(fèi)之對價(jià),只要確實(shí)發(fā)生保險(xiǎn)事故,任何被保險(xiǎn)人之受領(lǐng)權(quán)均無差異,均可堂而皇之受領(lǐng)給付。上揭特征,在強(qiáng)調(diào)人性尊嚴(yán)的現(xiàn)代社會(huì),尤具有重大意義。惟權(quán)利性之強(qiáng)弱為一相對之概念,在有對價(jià)性負(fù)擔(dān)之前提下,權(quán)利的發(fā)生系于客觀之事實(shí),自不待言。然而,若衡諸社會(huì)保險(xiǎn)因普遍存在有公費(fèi)負(fù)擔(dān),因而其對待給付性較為隱諱;以及社會(huì)救助上之行政處分之羈束性亦日益增強(qiáng)之現(xiàn)實(shí),權(quán)利強(qiáng)弱性云云者,似仍以歸為傾向性分類為宜。
保險(xiǎn)方式雖具有如上的優(yōu)點(diǎn),但仍有如下缺點(diǎn)。其一,未加入保險(xiǎn)或未繳納保險(xiǎn)費(fèi)的情形難以避免,因而保險(xiǎn)效力無由發(fā)生,或無法對該等人提供保險(xiǎn)給付。此種情形特別在地域保險(xiǎn)更容易發(fā)生,而受雇人保險(xiǎn)(屬職域保險(xiǎn))因有就源征收制度,問題之嚴(yán)重性較為輕微。而租稅的逃漏雖然亦屬普遍現(xiàn)象,但因其逃漏并不影響國家對該等人之給付,因此與保險(xiǎn)方式的問題性質(zhì)并不相同。其二,保險(xiǎn)費(fèi)的雇主負(fù)擔(dān)雖然行之有年,但其影響企業(yè)之國際競爭力,要難否認(rèn)。在國際化、全球化日益進(jìn)展,非關(guān)稅壁壘日益精致化、隱形化的今日,此一問題正日益受到企業(yè)界的重視。又保險(xiǎn)方式與稅收方式的優(yōu)、缺點(diǎn)正相反對,故本文就后者不再論述。
2.稅方式與保險(xiǎn)方式的選擇基準(zhǔn)
選擇社會(huì)保障各種制度的財(cái)政方式時(shí),稅收方式與保險(xiǎn)方式的優(yōu)、缺點(diǎn)固然為最基本的考慮因素,但兩者對個(gè)別制度的適合性亦有檢討的必要。蓋上揭兩種財(cái)政方式因社會(huì)保障給付之目的、方式、受益之性質(zhì)的不同,就不同保障制度各有其捍格之處。
就以上財(cái)政方式之個(gè)別制度適合性觀點(diǎn),社會(huì)保障得為如下之分類:(1)選別主義:以窮困者、低所得者為給付對象之制度,救貧、社會(huì)住宅等排富制度屬之。(2)普遍主義:給付額在某程度與所得成正比例關(guān)系,給付時(shí)不實(shí)行排富之制度,大部分之退休給付屬之。(3)改良式的普遍主義:社會(huì)保障給付與受給付者之所得不生關(guān)聯(lián),或關(guān)聯(lián)甚小的制度,全民健保屬之。上述第一種制度之受給付者為經(jīng)濟(jì)弱勢者,可歸為社會(huì)救助之范疇,保險(xiǎn)方式因以保險(xiǎn)費(fèi)之負(fù)擔(dān)為受給付之前提,因而顯不適合。第二種制度之給付在某程度與受給付者之所得成正比例關(guān)系,故而其負(fù)擔(dān)亦與所得成正比例關(guān)系,以維持社會(huì)公平。就此而論,保險(xiǎn)方式尚能因應(yīng)此種負(fù)擔(dān)之個(gè)別調(diào)整,但稅收方式(尤其是普通稅)則不可能。第三種制度之給付采改良式普遍主義,而與受給付者之所得極小或毫不相關(guān),因而不具上揭兩種制度的排他性,而有在兩種財(cái)政方式間選擇的可能性。
如以下述的財(cái)源籌措三原則來檢視上揭第三種制度究應(yīng)選擇何種財(cái)政方式,則可發(fā)現(xiàn)無論稅收方式抑或保險(xiǎn)方式,均能符合公平性的要求,但如論及透過負(fù)擔(dān)之個(gè)別調(diào)整以符合較為精致的公平概念,則顯然保險(xiǎn)方式略勝一籌。以收入安定性觀之,保險(xiǎn)方式亦居優(yōu)勢,并有較能得到國民合意的優(yōu)點(diǎn)。至于影響效率性的因素雖然復(fù)雜多端,但就費(fèi)用意識(shí)的強(qiáng)弱而言,保險(xiǎn)方式也是穩(wěn)居領(lǐng)先。就此觀之,舉世各國采保險(xiǎn)方式者日益增多,相信與此關(guān)系密切。
就社會(huì)保障支出而言,其財(cái)源如系以當(dāng)時(shí)之收入支應(yīng),即采隨收隨付方式,即為學(xué)理上之賦課方式;如以費(fèi)用負(fù)擔(dān)者所繳納之收入作為儲(chǔ)金,以之作為本金加上收益充當(dāng)社會(huì)保障支出之用,即稱為儲(chǔ)金方式。就前者而言,由于系以當(dāng)時(shí)收入支應(yīng)當(dāng)時(shí)支出,在經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)者與受給付者可能同一(例如臺(tái)灣的全民健保)的情況下,最能逐年反映當(dāng)時(shí)的財(cái)政收支狀況;但如經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)者與受給付者分屬不同世代(例如年金給付)的情況下,即可能引發(fā)世代間公平性的疑慮。就后者而言,因?yàn)槠洹白詢?chǔ)自領(lǐng)”的性質(zhì),世代間公平性的疑慮將較不易發(fā)生,但如采完全儲(chǔ)金方式,年金受領(lǐng)者之給付將因儲(chǔ)金投資收益之變動(dòng)而隨同變動(dòng),因而處于高度不確定之狀態(tài),而難以期待定額給付,從而容易背離年金給付系在保障老后生活的制度意義。
上述兩種制度間選擇的問題,特別在設(shè)計(jì)年金給付時(shí)最容易發(fā)生。蓋年金制度因涉及受領(lǐng)者多為已不負(fù)擔(dān)費(fèi)用(尤其是年金保險(xiǎn)費(fèi))的高齡者,而負(fù)擔(dān)者則為現(xiàn)役就勞世代,因而在其財(cái)源籌措與給付支出之間,通常會(huì)發(fā)生世代間所得重分配的問題,在財(cái)政前景不明的前提下,如采賦課方式,世代間公平性的疑慮即易產(chǎn)生。換言之,如采賦課方式的年金制,現(xiàn)今負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)的扶養(yǎng)者,在財(cái)政前景不明的前提下,不免憂慮一旦自身成了受扶養(yǎng)者,屆時(shí)的扶養(yǎng)者是否有能力及意愿扶養(yǎng)自己。在此種世代間公平性的考慮下,儲(chǔ)金制即成為可能的選項(xiàng)。盡管如此,在采完全儲(chǔ)金制而又定額給付的情形,其不足部分仍須由當(dāng)時(shí)之租稅負(fù)擔(dān),在大眾課稅制度下,其世代間公平問題仍無由解消。因此,持平而論,此一問題應(yīng)分別就年金之性質(zhì)(例如屬基礎(chǔ)年金或第二、三層年金等)分別論列,甚至混用賦課方式與儲(chǔ)金制,或采改良型儲(chǔ)金制等方式,以公費(fèi)負(fù)擔(dān)充當(dāng)年金確定給付之財(cái)源,再以所得比例制的儲(chǔ)金充當(dāng)(因儲(chǔ)金收益而定之)不確定給付的上層年金財(cái)源,一方面謀求世代間公平,另一方面亦不廢世代間互助之精神。
社會(huì)保障制度自成立伊始,時(shí)至今日,其保障范圍不斷擴(kuò)充,殆為最重要的特征。保障范圍的擴(kuò)充,其一表現(xiàn)在保障對象(此處指受保障者、保障事故、乃至保障給付)的增加。從最初以貧民為對象的救貧法,漸次擴(kuò)增到以職域保險(xiǎn)為嚆矢的社會(huì)保險(xiǎn),其保險(xiǎn)對象并逐漸擴(kuò)展到以全民為對象的“國民皆保險(xiǎn)”制度。若再考慮社會(huì)福利的種種措施,則不僅對生活危險(xiǎn)事故的對應(yīng),更擴(kuò)增到各種福利服務(wù),以及預(yù)防性的措施(例如防貧、防?。?。其次為保障與給付事項(xiàng)的增加。例如疾病、失業(yè)、老年、死亡等傳統(tǒng)事故固然在保障范圍之內(nèi),即連育兒、生活障礙等亦紛紛進(jìn)入保障范疇,而給付更廣及醫(yī)療、年金、甚至遺族照顧、長期照護(hù)等,至此,社會(huì)保障已可謂無所不包,無所不在。換言之,社會(huì)保障的發(fā)展趨勢,可謂是從職業(yè)別保障到全民保障;從意外事故保障到生活事故全盤保障;以及從最低(生存)保障到適正(幸福)保障。過去所謂的“從搖籃到墳?zāi)埂保巡蛔阋誀钇鋵?shí)情,其涵蓋的起訖點(diǎn)已達(dá)“生前死后”,范圍亦達(dá)“生活危險(xiǎn)全般”,殆非虛言。
由于保障范圍的持續(xù)擴(kuò)增,不可避免地導(dǎo)致社會(huì)保障支出的增加,然而社會(huì)保障支出的增加尚須考慮其他因素。例如人口構(gòu)造上“高齡少子”的變化,直接導(dǎo)致醫(yī)療、年金、育兒費(fèi)用的增加;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上“從農(nóng)到工”、“以農(nóng)養(yǎng)工”的變化,產(chǎn)生農(nóng)村貧困化的結(jié)果;又如家庭結(jié)構(gòu)上“核心家庭化”的變化,以及就業(yè)結(jié)構(gòu)上兩極分化的結(jié)果,均對高齡者的長期照護(hù)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。凡此種種,均對社會(huì)保障支出“量”的增加,產(chǎn)生直接影響,然而除此之外,社會(huì)保障支出“質(zhì)”的變化,亦不容小覷。質(zhì)言之,給付的多樣化,尤其是除現(xiàn)金給付外,實(shí)物與服務(wù)給付的增多,亦使得國家機(jī)能產(chǎn)生大幅的變化,馴致“行政國家化”成為現(xiàn)代國家的主要特征。
換言之,吾人認(rèn)為,不論贊同此等趨勢與否,社會(huì)保障的發(fā)展趨勢業(yè)以極快的步伐向“全民皆保”(所有的國民乃至住民均受到保障)、“全險(xiǎn)皆保”(所有的生活危險(xiǎn)事故均受到保障)的方向邁進(jìn),亦即保障的范圍擴(kuò)及全民、全險(xiǎn)。然而,就社會(huì)保障支出而言,上述現(xiàn)象造成支出的急遽擴(kuò)增固為不爭的事實(shí),將來如何確保其“適正給付”,不偏倚(即“公平”)、不過剩(即抑制浪費(fèi)及過度支出,亦屬“公平”)、無不足(從“生存保障”到“生活保障”,乃至不單以物質(zhì)給付衡量的“幸福保障”),業(yè)已成為最重要的課題。換言之,社會(huì)保障之生成,固然導(dǎo)因于“錢不夠用”,但既已建立制度之后,問題之根源將漸次往“錢如何用”的方向發(fā)展。此等從“收入論”轉(zhuǎn)向“支出論”的問題關(guān)心,亦如實(shí)反映現(xiàn)代財(cái)政法的特質(zhì)。
社會(huì)保障在預(yù)算制度上,可能編列在普通基金(即一般會(huì)計(jì))或特種基金(即特別會(huì)計(jì))。普通基金中,就其所需費(fèi)用之財(cái)源,除依機(jī)關(guān)別編列外,并依歲入來源別科目編列,〔11〕歲入來源別科目大體上與財(cái)政收支劃分法的收入項(xiàng)目相對應(yīng),共有:稅課收入、獨(dú)占及專賣收入、工程受益費(fèi)收入、罰款及賠償收入、規(guī)費(fèi)收入、信托管理收入、財(cái)產(chǎn)收入、營業(yè)盈余及事業(yè)收入、協(xié)助收入、捐獻(xiàn)及贈(zèng)與收入、其他收入等11項(xiàng),并有“行政院”主計(jì)處所訂之《歲入來源別預(yù)算科目設(shè)置依據(jù)與范圍》,作為編列時(shí)之規(guī)范。參見蔡茂寅:《預(yù)算法之原理》,臺(tái)灣元照出版公司2008年版,第148頁。但并無特定相對應(yīng)之財(cái)源;其支出之分類中,歲出政事別有“社會(huì)福利支出”項(xiàng)目〔12〕歲出政事別科目區(qū)分為大分類、中分類及業(yè)務(wù)計(jì)劃三個(gè)層次,最上位階之大分類計(jì)有:一般政務(wù)支出、國防支出、教育科學(xué)文化支出、經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出、社會(huì)福利支出、小區(qū)發(fā)展及環(huán)境保護(hù)支出、退休撫恤支出、債務(wù)支出、一般補(bǔ)助及其他支出等,共9項(xiàng)。同上注,蔡茂寅書,第149頁。(內(nèi)含社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、福利服務(wù)、國民就業(yè)以及醫(yī)療保健支出等五項(xiàng)目),雖占社會(huì)保障支出費(fèi)用之大宗,〔13〕
2013年度“總預(yù)算”案中,社會(huì)福利支出共編列4 390億元(法定預(yù)算修正為4 380億元),占?xì)q出總金額的23%,如連同非營業(yè)特種基金編列相關(guān)支出,合共5 352億元。其內(nèi)容如下:
但社會(huì)保障支出并不以此為限,“社會(huì)福利支出”也未必全供社會(huì)保障直接支出之用(例如當(dāng)中亦有資本門之支出)。
為確保社會(huì)保障的財(cái)源能??顚S?,個(gè)別計(jì)算盈虧,在性質(zhì)無虞的情況下,多有將其編列在特種基金者。一般而言,社會(huì)救助、社會(huì)福利的收支,為因應(yīng)其公費(fèi)負(fù)擔(dān)的性質(zhì),并考慮行政權(quán)內(nèi)部分工的特性,較適宜編列在普通基金;而社會(huì)保險(xiǎn)因其獨(dú)立計(jì)算盈虧及保費(fèi)專款專用的性質(zhì)所致,較適合編列在特種基金。然以臺(tái)灣而論,究竟應(yīng)編列在營業(yè)基金抑或非營業(yè)基金?如屬后者,又應(yīng)編列何種特種基金?似尚缺乏共識(shí)性的理解,以致體系紛雜,時(shí)有令人無所適從之感?!?4〕例如現(xiàn)制下勞工保險(xiǎn)基金等勞委會(huì)主管之社會(huì)保險(xiǎn),編列為營業(yè)基金,同屬該會(huì)主管之國民年金則編列為非營業(yè)基金中之作業(yè)基金,就業(yè)安定基金則編列為特別收入基金;而全民健?;鹪谛再|(zhì)上與勞保相近,則亦編列為作業(yè)基金,另“內(nèi)政部”主管的社會(huì)福利基金編列為特別收入基金。雖說并非完全不能理解,但體系紛雜,徒增困擾。又勞工退休基金(新制、舊制)與公務(wù)人員退休撫恤基金編列在非營業(yè)基金之附錄,則屬難以索解。
社會(huì)保障無論出之以社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)乃至社會(huì)救助的何種方式,必然伴隨直接或間接的給付,此等給付所需之財(cái)源,由何者、以何種型態(tài),于何等程度負(fù)擔(dān)?此即為社會(huì)保障財(cái)源論所需探討之課題?!?5〕例如參見前注〔9〕,江口隆裕文,141頁以下。換言之,社會(huì)保障之財(cái)政論,于財(cái)源論層次必須探討社會(huì)保障給付之財(cái)源儲(chǔ)于何處?如何籌措?如何確保給付所必要之財(cái)源?即此而論,已不僅止于“財(cái)源論”,而系將“制度論”包括于內(nèi)?!?6〕同上注。如眾所知,社會(huì)保障在今日已然脫離運(yùn)動(dòng)論之層次,而優(yōu)為現(xiàn)實(shí)的權(quán)利論課題,因而其支出往往具有義務(wù)性,而非僅止于任意性或裁量性的政策層面。然而,社會(huì)保障受給權(quán)或給付請求權(quán)所保障之權(quán)利或給付,如無適當(dāng)之財(cái)源支應(yīng),往往淪于紙上談兵,愿景再美,策劃再佳,終究無由實(shí)現(xiàn),就此而論,財(cái)源論實(shí)為社會(huì)保障財(cái)政問題的核心。
在探討具體的各項(xiàng)社會(huì)保障財(cái)源之前,有必要先就其財(cái)源籌措之原則論述之,以為選擇財(cái)源以及決定各種財(cái)源比例之基準(zhǔn)。一般而言,此等原則約有公平性、安定性與效率性等,〔17〕以下論述,參見前注〔8〕,堀勝洋書,84頁以下。另參見小川政亮編『社會(huì)保障法を?qū)Wぶ』〔有斐閣、1974年〕,36頁以下(地主重美執(zhí)筆)。后者將公平性、安定性及中立性列為財(cái)源籌措原則。中立性意謂社會(huì)保障的財(cái)源應(yīng)盡量避免重大影響其他政策目標(biāo)或受其重大影響。例如以儲(chǔ)金制作為財(cái)源時(shí),可能因通貨膨脹而導(dǎo)致其實(shí)質(zhì)價(jià)值大幅減損,此時(shí)即難謂符合中立性基準(zhǔn)。以下分述之。
1.負(fù)擔(dān)公平性
負(fù)擔(dān)公平亦優(yōu)為重要的租稅原則,概念上包括“水平的公平”與“垂直的公平”兩種,惟兩者均得以“負(fù)擔(dān)能力”或“受益程度”為量尺加以衡量。水平的公平意謂:在相同的情況下,各人的負(fù)擔(dān)應(yīng)該相同,即“等者等之”之意。論者有謂,在負(fù)擔(dān)相同、需求相同的情況下,給付亦應(yīng)相同。例如雖然均負(fù)擔(dān)相同之健康保險(xiǎn)費(fèi),但身處鄉(xiāng)村地區(qū)之被保險(xiǎn)人因醫(yī)療資源不足,以致與都會(huì)區(qū)之被保險(xiǎn)人所享有之醫(yī)療服務(wù)間存有巨大落差,此即為水平公平遭到扭曲的情況。〔18〕參見上注,地主重美之見解。垂直的公平則謂:不同情況之各人,應(yīng)異其負(fù)擔(dān),即“不等者不等之”之意。蓋社會(huì)保障本即具有矯正所得、資產(chǎn)分布不公的功能,因此其財(cái)源籌措亦應(yīng)盡可能選擇再分配效果較強(qiáng)之手段。作為國民權(quán)利的社會(huì)保障制度,其精髓在于社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn),因此公平性基準(zhǔn)乃優(yōu)為第一要義。
2.收入安定性
安定性基準(zhǔn)謂:所選擇之財(cái)源不得因經(jīng)濟(jì)情勢的變動(dòng)而大幅增減,亦不得因預(yù)算之排擠而年年劇烈變動(dòng)。蓋社會(huì)保障的各種給付或服務(wù),通常與受領(lǐng)者或利用者的日常生活密切相關(guān),不可或缺,因而必須確保給付所需的財(cái)源具有安定性,以免國民生活受到不利影響。此一基準(zhǔn)至少要求:(1)財(cái)源受短期景氣變動(dòng)的影響應(yīng)該極小化;(2)在高齡化社會(huì)的背景下社會(huì)保障支出勢將大幅增加,因而應(yīng)該確保長期性得以配合此種支出增長的安定財(cái)源。就后者而言,負(fù)擔(dān)之提高較易得到國民合意的財(cái)源,在政治上最為理想。此外,政府的一般財(cái)源因各種政策目標(biāo)之競合,社會(huì)保障預(yù)算就之未必能獲得高度支持及優(yōu)先地位,因此,為確保社會(huì)保障之質(zhì)與量,特定財(cái)源乃至對因經(jīng)濟(jì)成長帶來之不利益(即外部不經(jīng)濟(jì))所課征之公課等,不但具有符合社會(huì)正義之特質(zhì),亦不易因政策競合或壓力團(tuán)體之干擾而受左右,因而具有作為財(cái)源所必要的安定性。
抑且,社會(huì)保險(xiǎn)作為社會(huì)保障重要制度的優(yōu)越性,其實(shí)亦與保險(xiǎn)費(fèi)收入的高度安定性有關(guān),甚而,目的稅的導(dǎo)入亦可說是此種思考脈絡(luò)下的產(chǎn)物。收入安定性乃是專從收入面著眼之立論,如與支出面結(jié)合觀察,則適正性原則亦應(yīng)強(qiáng)調(diào)。惟適正并非僅指收入足以支應(yīng)支出的“量的充足”,同時(shí)更強(qiáng)調(diào)負(fù)擔(dān)分配須符合憲法上價(jià)值理念的“質(zhì)的公正”。
3.資源分配的效率性
社會(huì)保障中的醫(yī)療保障及社會(huì)福利,因直接關(guān)系醫(yī)療與福利服務(wù)的生產(chǎn)與消費(fèi),因而具有調(diào)整資源分配的機(jī)能,可以透過諸如減輕利用者負(fù)擔(dān)等方式以增加分配于該領(lǐng)域的資源。此等資源的分配必須具有效率性,而其達(dá)成度則與利用者負(fù)擔(dān)(受益者付費(fèi))等財(cái)源籌措方式息息相關(guān)。抑且,社會(huì)保障關(guān)系稅及保險(xiǎn)費(fèi)等之負(fù)擔(dān),亦與勞動(dòng)力供給、企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)等息息相關(guān),凡此這些均促使社會(huì)保障之財(cái)源籌措必須重視資源分配的效率性。
社會(huì)保障的主要財(cái)源,不外乎社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、公費(fèi)負(fù)擔(dān)(主要來自租稅)、受益者付費(fèi)(部分負(fù)擔(dān))以及儲(chǔ)金之收益、借款等。作為社會(huì)保障最重要制度的社會(huì)保險(xiǎn),乃是以保險(xiǎn)手段(技術(shù))對應(yīng)諸如疾病、老年、身心障礙、死亡、勞動(dòng)災(zāi)害以及失業(yè)等定型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之制度,其主要之財(cái)源,無疑當(dāng)為保險(xiǎn)費(fèi)。以此觀諸臺(tái)灣之公務(wù)員保險(xiǎn)、勞工保險(xiǎn)、年金保險(xiǎn)乃至全民健康保險(xiǎn),莫不如是。然而,社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)之構(gòu)成,除了被保險(xiǎn)人所負(fù)擔(dān)者外,在被保險(xiǎn)人為受雇人之場合,雇主仍須負(fù)擔(dān)一部分之保險(xiǎn)費(fèi)(如勞保、全民健保等),而在被保險(xiǎn)人未有雇主的情況下,為謀其保險(xiǎn)費(fèi)之減輕,亦常有公費(fèi)負(fù)擔(dān)之情形,例如低收入戶之健保費(fèi)全由公費(fèi)負(fù)擔(dān),即其適例。惟公費(fèi)負(fù)擔(dān)固有減輕社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)之功能,但亦有使給付與負(fù)擔(dān)之關(guān)系曖昧化之風(fēng)險(xiǎn)。而為抑制支出,在公平性的考慮下,社會(huì)保險(xiǎn)下之受益者(部分)負(fù)擔(dān)往往成為重要的制度選項(xiàng)。此外,在保險(xiǎn)基金尚有盈余的情況下,為求利潤極大化,往往有運(yùn)用基金以創(chuàng)造收益的需求,前此臺(tái)灣的退輔基金、勞退基金之投入股市,可謂極佳之腳注。惟基金收益仍首重安全性,絕不宜貿(mào)然追求利潤而導(dǎo)致虧失之風(fēng)險(xiǎn)。
在社會(huì)救助之場合,由于無由期待受給付者負(fù)擔(dān)其費(fèi)用,因而公費(fèi)負(fù)擔(dān)為其制度之特征。然而,以租稅方式支應(yīng)社會(huì)救助之財(cái)源時(shí),究以一般稅抑或目的稅為適當(dāng)仍不免存有贊否兩論。一般而言,目的稅容易招致財(cái)政僵化的疑慮,但在另一方面受益與負(fù)擔(dān)的對應(yīng)關(guān)系較諸一般稅明確則為其優(yōu)點(diǎn)。此外,公費(fèi)負(fù)擔(dān)仍有國庫(中央)負(fù)擔(dān)與公庫(地方)負(fù)擔(dān)之區(qū)分,并且往往構(gòu)成中央與地方間紛擾的原因,前此引發(fā)“大法官”釋字第550號(hào)解釋的原因事實(shí),即為全民健保費(fèi)之財(cái)政支出劃分紛爭所致,應(yīng)予注意。〔19〕2001年7月17日修正的“全民健康保險(xiǎn)法”第27條規(guī)定“中央”與地方各自負(fù)擔(dān)健?!把a(bǔ)助費(fèi)”的比例,但就其計(jì)算方式引發(fā)爭議,此一爭議甚至發(fā)展成“大法官”釋字第550號(hào)解釋,以及其后無數(shù)的訴愿與行政爭訟案件。最后雖以健保局勝訴收場,但現(xiàn)行條文規(guī)定業(yè)已修正成全部由“國庫”負(fù)擔(dān)。
社會(huì)福利制度的目的在于促進(jìn)諸如老人、身心障礙者以及兒童等各種弱勢者的健全生活與社會(huì)參與,因而其財(cái)源亦主要仰給公費(fèi)負(fù)擔(dān),但因其受益關(guān)系明確,受益者中亦不乏有具有負(fù)擔(dān)能力者,為期導(dǎo)向適正、節(jié)約之利用,故受益者負(fù)擔(dān)乃成為重要之選項(xiàng)。以下就上述各種社會(huì)保障的財(cái)源論述之。
1.社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)
社會(huì)保險(xiǎn)系透過分散個(gè)人各種生活危險(xiǎn)事故,以達(dá)到保障生活安全的制度,因此社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)可謂具備“個(gè)人生活之社會(huì)安全保障對價(jià)”的性質(zhì)?!?0〕地主重美編『社會(huì)保障讀本〔新版〕』〔東洋経済新報(bào)社、1983年〕93頁(大野吉輝執(zhí)筆)。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)與商業(yè)(私)保險(xiǎn)之保險(xiǎn)費(fèi)相較,具有如下之特征。第一,社會(huì)保險(xiǎn)通常具有強(qiáng)制保險(xiǎn)之性質(zhì),因而保險(xiǎn)費(fèi)亦具有強(qiáng)制性,而與租稅具有共通之性質(zhì)。但是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)之有無與給付之間具有連動(dòng)關(guān)系,一般而言,租稅(甚至目的稅)則無此種對應(yīng)關(guān)系,此為保險(xiǎn)費(fèi)與租稅之間的本質(zhì)性區(qū)別?!?1〕有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)與租稅之本質(zhì)性區(qū)別是否在于“對價(jià)性”(對待給付性)之有無?就此,日本曾有著名的“旭川判決”提供重要之論證。參見山本隆司「私人の法的地位と一般法原則(2)—國民健康保険の保険料と租稅法律主義」法學(xué)教室346號(hào)〔2009年7月〕42頁以下。第二,社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)之課征通常系基于“量能負(fù)擔(dān)”原則,而非“應(yīng)益負(fù)擔(dān)”原則而來,并且通常不考慮個(gè)人負(fù)擔(dān)能力以外之因素,惟后者在制度上并非毫無可能(下述)。以全民健保為例,保險(xiǎn)費(fèi)的算定系以投保金額乘以費(fèi)率,而與被保險(xiǎn)人之年齡、健康狀況乃至眷屬之有無與人數(shù)等無關(guān),商業(yè)保險(xiǎn)則除應(yīng)益負(fù)擔(dān)外,被保險(xiǎn)人之個(gè)別狀況亦至關(guān)重要。惟社會(huì)保險(xiǎn)因其受益具有均一性,因而其量能負(fù)擔(dān)通常亦設(shè)有上限,例如上揭投保金額亦設(shè)有上限,而若采應(yīng)益負(fù)擔(dān)時(shí),就無負(fù)擔(dān)能力者,通常亦會(huì)采取減免措施。
實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度時(shí),社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)通常為其最主要之財(cái)源,但亦不排除公費(fèi)負(fù)擔(dān)乃至受益者付費(fèi)的財(cái)源籌措手段,甚至保險(xiǎn)費(fèi)亦可能設(shè)計(jì)為次于公費(fèi)負(fù)擔(dān)之財(cái)源。但既然應(yīng)用保險(xiǎn)技術(shù),采取社會(huì)保險(xiǎn)制度,則其著眼點(diǎn)在于保險(xiǎn)費(fèi)之(相當(dāng)程度)對價(jià)性,當(dāng)無疑義。以下分述不同身份之保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)。
(1)被保險(xiǎn)人的保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)
社會(huì)保險(xiǎn)被保險(xiǎn)人的保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)有“量能負(fù)擔(dān)”與“應(yīng)益負(fù)擔(dān)”兩種方式,并且以前者為主。例如全民健保之“月投保薪資分級(jí)表”即為量能負(fù)擔(dān)之表現(xiàn),但社會(huì)保險(xiǎn)仍有可能采定額負(fù)擔(dān),因而屬應(yīng)益負(fù)擔(dān)之財(cái)源籌措方式,例如年金保險(xiǎn)即有采應(yīng)益負(fù)擔(dān)的可能,而研議中的階段式年金,亦多見應(yīng)益負(fù)擔(dān)之因素。
(2)雇主之保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)
社會(huì)保險(xiǎn)在被保險(xiǎn)人為受雇人之場合,如前所述,雇主通常亦需負(fù)擔(dān)一定成數(shù)的保險(xiǎn)費(fèi),并為繳納受雇人保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)人。至于雇主負(fù)擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)成數(shù)之多寡,則屬立法政策事項(xiàng),應(yīng)在社會(huì)共識(shí)下以民意決定之。惟在勞災(zāi)保險(xiǎn)時(shí),受雇人因工作緣故而致傷病,其保險(xiǎn)費(fèi)由雇主負(fù)擔(dān)有其理據(jù),但在健康保險(xiǎn)之場合,受雇人致病之原因可能與工作無關(guān),此時(shí)雇主為何須負(fù)擔(dān)其保險(xiǎn)費(fèi)?除受雇人之傷病通常本即為雇主可預(yù)期之風(fēng)險(xiǎn)此一形式上的依據(jù)外,以下之實(shí)質(zhì)依據(jù)亦應(yīng)注意。
第一,工作外的傷病亦有可能因職場之衛(wèi)生環(huán)境、工作壓力而導(dǎo)致健康受損。第二,雇主因社會(huì)保險(xiǎn)制度之存在而受有勞工工作效率提升之利益。第三,雇主既因雇傭關(guān)系而獲取利潤,則保險(xiǎn)費(fèi)之負(fù)擔(dān)具有對價(jià)性。惟盡管基于以上理由而肯認(rèn)雇主負(fù)擔(dān)的正當(dāng)性,但勞資負(fù)擔(dān)之適正比例究竟如何,仍屬必須解決之課題。就此,各地或有其不同之歷史形成因素(例如日本通常為勞雇折半負(fù)擔(dān),臺(tái)灣地區(qū)則通常雇主負(fù)擔(dān)重于勞工負(fù)擔(dān)),但要之仍以程序上經(jīng)由勞資協(xié)調(diào)之方式以形成共識(shí)為佳。
再者,雇主負(fù)擔(dān)份最終歸于何處為不得不解答之問題。一般而言,約有:①雇主負(fù)擔(dān)份最終仍屬雇主本身之負(fù)擔(dān),其利益將相應(yīng)縮減。②反之,最后歸屬為勞工之負(fù)擔(dān),勞工之薪資將相應(yīng)減少。③最終將轉(zhuǎn)嫁于商品之價(jià)格。④因社會(huì)保險(xiǎn)帶來生產(chǎn)性之提升,故其負(fù)擔(dān)歸于社會(huì)全體,而非任何一方。以上說法究竟何者為是,一時(shí)難有定論,但事業(yè)均將其保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)列為費(fèi)用,則屬不爭之事實(shí)?!?2〕例如臺(tái)灣地區(qū)“營利事業(yè)所得稅查核準(zhǔn)則”第83條第4款規(guī)定,“勞工保險(xiǎn)及全民健康保險(xiǎn),其由營利事業(yè)負(fù)擔(dān)之保險(xiǎn)費(fèi),應(yīng)予核實(shí)認(rèn)定,并不視為被保險(xiǎn)員工之薪資”。
2.公費(fèi)負(fù)擔(dān)·租稅
公費(fèi)負(fù)擔(dān)可分為由國家及地方分別負(fù)擔(dān)之國庫負(fù)擔(dān)與公庫負(fù)擔(dān)兩種,其相互關(guān)系常引起爭議。國庫負(fù)擔(dān)又可分為狹義的國庫負(fù)擔(dān)與任意性的國庫補(bǔ)助兩種(公庫負(fù)擔(dān)亦然)。由于種種因素,國庫負(fù)擔(dān)比例的高低常被強(qiáng)調(diào),例如我國臺(tái)灣地區(qū)“全民健保法”即規(guī)定,國庫負(fù)擔(dān)率不低于總經(jīng)費(fèi)之36%。然而國庫之財(cái)源亦來自于全民負(fù)擔(dān)之租稅,因此藉由提高國庫負(fù)擔(dān)以降低保險(xiǎn)費(fèi)的制度設(shè)計(jì),仍有其必須面對的種種問題。例如應(yīng)正視租稅與保險(xiǎn)費(fèi)的差異,考慮該制度的旨趣、目的、國家或地方之責(zé)任程度等因素,再?zèng)Q定租稅與保險(xiǎn)費(fèi)的功能分擔(dān),以求周全。抑且,因國家與地方的財(cái)政困難為爾來重要的現(xiàn)象,因此如何確保社會(huì)保障公費(fèi)負(fù)擔(dān)的財(cái)源,例如目的稅(如社會(huì)保險(xiǎn)稅)的導(dǎo)入等,乃優(yōu)為重要課題,而有必要進(jìn)一步討論以形成國民共識(shí)。
(1)社會(huì)救助、社會(huì)福利與公費(fèi)負(fù)擔(dān)
社會(huì)救助、社會(huì)福利于其性質(zhì)上,由于受給付者通常具有經(jīng)濟(jì)弱勢或其他領(lǐng)域弱勢者的特征,應(yīng)仰賴其財(cái)源于公費(fèi)負(fù)擔(dān),應(yīng)屬不難理解,然而此時(shí)國庫與公庫應(yīng)如何決定其分擔(dān)比例卻為高度困難之政治性議題。又此時(shí)的公費(fèi)負(fù)擔(dān)并非意味全額由稅收支應(yīng),例如非稅公課、公營事業(yè)盈余等亦均屬適格之財(cái)源;亦非意味全額均由國(公)庫支應(yīng),而排除受益者負(fù)擔(dān)。
(2)社會(huì)保險(xiǎn)與公費(fèi)負(fù)擔(dān)
社會(huì)保險(xiǎn)雖以保險(xiǎn)費(fèi)為主要財(cái)源,并力求收支平衡,但公費(fèi)負(fù)擔(dān)仍為顯著之現(xiàn)象。首先,辦理經(jīng)費(fèi)之公費(fèi)負(fù)擔(dān)在臺(tái)灣幾已成定例。其次,若干保險(xiǎn)費(fèi)由“國(公)庫”負(fù)擔(dān),此種收入面之負(fù)擔(dān)亦屬常態(tài)?!?3〕例如“全民健康保險(xiǎn)法”第27條即規(guī)定有,依保險(xiǎn)對象身份之不同分別從10%到100%的國庫負(fù)擔(dān)。最后,由“國庫”負(fù)支付的最終擔(dān)保責(zé)任,亦屬潛在的公費(fèi)負(fù)擔(dān)型態(tài)。〔24〕例如“公務(wù)人員退休撫恤基金管理?xiàng)l例”第8條后段規(guī)定,“如基金不足支付時(shí),……由政府負(fù)最后支付責(zé)任”。另外,若采保險(xiǎn)稅制度,則公費(fèi)負(fù)擔(dān)甚至可為社會(huì)保障之主要財(cái)源,但此時(shí)之保險(xiǎn)稅自屬目的稅性質(zhì)無疑。
社會(huì)保險(xiǎn)導(dǎo)入公費(fèi)負(fù)擔(dān)的依據(jù),一般而言,約有社會(huì)保險(xiǎn)為具高度公共性的制度,又采強(qiáng)制參加制,況且在先進(jìn)國家亦有就之采用稅收方式而非保險(xiǎn)方式者等。尤其就后者而言,全額公費(fèi)負(fù)擔(dān)既屬可能,則舉重以明輕,采用保險(xiǎn)方式當(dāng)更無不可。個(gè)別言之,亦有減輕被保險(xiǎn)人的保費(fèi)負(fù)擔(dān)、調(diào)節(jié)同一保險(xiǎn)內(nèi)不同財(cái)力之被保險(xiǎn)人間財(cái)政差距等理由。而在職域保險(xiǎn)與地域保險(xiǎn)并存的社會(huì)保險(xiǎn)(例如臺(tái)灣之全民健保),因后者缺乏雇主負(fù)擔(dān),故亦必須透過公費(fèi)負(fù)擔(dān)方式,以在兩者之間調(diào)節(jié)?!?5〕參見前注〔8〕,堀勝洋書,94頁以下。
(3)目的稅
雖然以普通稅作為社會(huì)保障的公費(fèi)負(fù)擔(dān)財(cái)源為一般性的現(xiàn)象,但正如同日本的健康保險(xiǎn)制度存在有社會(huì)保險(xiǎn)稅與保險(xiǎn)費(fèi)的選項(xiàng)一般,限定社會(huì)保障用途的目的稅,其實(shí)也是可能并屢屢被討論的制度。目的稅作為社會(huì)保障的財(cái)源可能只限定其用途于一種保障制度,也可能設(shè)計(jì)其用途橫跨數(shù)個(gè)不同制度,甚至以目的稅充當(dāng)全部社會(huì)保障的財(cái)源(例如日本的“國民福祉稅”)等種種構(gòu)想。
相較于普通稅,目的稅的優(yōu)點(diǎn)如下。即第一,與社會(huì)保障的給付間有直接的對應(yīng)關(guān)系,可期待費(fèi)用意識(shí)發(fā)揮作用。第二,因該對應(yīng)關(guān)系,故而其開征與增稅相對而言較易得到國民的合意。第三,如能選定適合特定社會(huì)保障性質(zhì)的租稅作為目的稅,可使其負(fù)擔(dān)在某程度上合致其給付。然而,凡事利弊相因,目的稅亦有容易遭致財(cái)政僵化的缺點(diǎn),因而飽受批評。
與社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)相較,目的稅有不易發(fā)生未投保、未繳保險(xiǎn)費(fèi)的優(yōu)點(diǎn),但是有如下缺點(diǎn)。即一,負(fù)擔(dān)的個(gè)別調(diào)整困難。二,增稅之國民合意固較普通稅容易,但仍較保險(xiǎn)費(fèi)困難。三,費(fèi)用意識(shí)之強(qiáng)度亦不如保險(xiǎn)費(fèi)。四,稅率一般難如保險(xiǎn)費(fèi)費(fèi)率等精細(xì)(例如小數(shù)點(diǎn)以下兩位數(shù)等)。如上所述,目的稅與普通稅、保險(xiǎn)費(fèi)相較各有其優(yōu)、缺點(diǎn),因在制度選擇上難以一概論其優(yōu)劣,僅能就個(gè)別制度考慮其優(yōu)、缺點(diǎn)所應(yīng)占之比重而論斷之。
3.受益者付費(fèi)
是否將受益者付費(fèi)(或利用者負(fù)擔(dān))制度列為社會(huì)保障財(cái)政論的一環(huán),歷來存有爭議,但鑒于增加受益者付費(fèi)將導(dǎo)致相應(yīng)的公費(fèi)負(fù)擔(dān)或社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)之減少(反之亦然)的二律背反(trade off)關(guān)系,將受益者付費(fèi)列為社會(huì)保障財(cái)政論之一環(huán),當(dāng)亦有其理據(jù)。抑且,除了上述二律背反關(guān)系之外,受益者付費(fèi)還具有:①籌措收入、②抑制需要、③防止濫用、④變更優(yōu)先順位以及⑤分配負(fù)擔(dān)于受益者等價(jià)值中立性的作用,〔26〕參見前注〔8〕,堀勝洋書,98頁以下。從公平性與效率性的觀點(diǎn)而言,其重要性亦不容忽視。
(1)社會(huì)救助、社會(huì)福利與受益者付費(fèi)
在以租稅為主要財(cái)源的社會(huì)救助與社會(huì)福利領(lǐng)域,實(shí)質(zhì)公平為最重要的考慮,因此受益者付費(fèi)制度亦需以“量能負(fù)擔(dān)”為基準(zhǔn)。特別在社會(huì)救助的場合,因其對象往往即為經(jīng)濟(jì)上最弱勢者,因此純受益而不負(fù)擔(dān)的情況亦屬常態(tài)。換言之,此時(shí)自受益者征收之費(fèi)用,可能朝經(jīng)濟(jì)能力越高者負(fù)擔(dān)越重,越低者負(fù)擔(dān)越輕的方向設(shè)計(jì)。
(2)社會(huì)保險(xiǎn)與受益者付費(fèi)
社會(huì)保險(xiǎn)以保險(xiǎn)費(fèi)為主要之財(cái)源,其部分負(fù)擔(dān)以“應(yīng)益負(fù)擔(dān)”為原則。惟此時(shí)之受益者付費(fèi)制度雖有促進(jìn)保險(xiǎn)財(cái)政健全,減少道德危機(jī)的功能,但過重的部分負(fù)擔(dān)最終仍有減損或抹殺社會(huì)保險(xiǎn)意義的風(fēng)險(xiǎn),因此設(shè)計(jì)上除“定率負(fù)擔(dān)”、“定額負(fù)擔(dān)”之外,往往需設(shè)定負(fù)擔(dān)之上限,以為補(bǔ)救。
受益者付費(fèi)制度因具有下述之正面功能,因而受到重視?!?7〕同上注,100頁以下。即第一,確保社會(huì)公平。蓋社會(huì)保障所提供者類多為私財(cái)貨(private goods),在利用者與非利用者,以及利用者相互之間存在有利用量的差別屬正常狀態(tài),透過利用者負(fù)擔(dān)以調(diào)節(jié)利用量實(shí)為確保社會(huì)公平的重要手段。第二,提高資源分配的效率性。蓋在上述受益者付費(fèi)的各種作用中,抑制需要、防止濫用、變更優(yōu)先順位以及分配負(fù)擔(dān)于受益者等,如能適切活用,均能有效提高資源分配的效率性。第三,助長自立心。一般而言,免費(fèi)的社會(huì)保障給付容易引發(fā)受給付者的依賴性,適度的負(fù)擔(dān)則有助于提高其自立、自助心。第四,公費(fèi)負(fù)擔(dān)可因之減輕。
然而盡管如此,為達(dá)成社會(huì)保障之目的,各種低于實(shí)際受益程度的受益者付費(fèi)制度固然有其必要性,但絕非以盡可能低收或高收為理想,而應(yīng)充分考慮各制度之目的,輔以量能負(fù)擔(dān)原則設(shè)定之。一般而言,考慮到社會(huì)保障目的之達(dá)成,受益者付費(fèi)較適宜設(shè)定負(fù)擔(dān)上限,而非下限?!?8〕同上注,101頁以下。
4.儲(chǔ)金之收益、借款
采儲(chǔ)金制之理由,除顧及世代間公平外,儲(chǔ)金之收益亦為其制度建制之主要原因。儲(chǔ)金之投資、運(yùn)用如能產(chǎn)生穩(wěn)定之獲利,在加計(jì)時(shí)間累積因素的情況下,未嘗不是解決社會(huì)保障財(cái)政問題的良方之一。臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)年金制度之設(shè)計(jì),著眼于基金收益之情形甚為普遍,〔29〕例如“勞工退休基金收支保管及運(yùn)用辦法”第11條第1項(xiàng)規(guī)定,“本基金之運(yùn)用,其每年決算分配之最低收益,不得低于依當(dāng)?shù)劂y行二年定期存款利率計(jì)算之收益”;另依“公務(wù)人員退休撫恤基金管理?xiàng)l例”第5條之規(guī)定,“其三年內(nèi)平均最低年收益不得低于臺(tái)灣銀行二年期定期存款利率計(jì)算之收益”。凡此均可作為著眼于儲(chǔ)金收益之事例。然而,此等儲(chǔ)金之收益性應(yīng)與安全性并同考慮,切不可在高利潤的誘惑下甘冒高風(fēng)險(xiǎn),并且須充分考慮此等“財(cái)政投、融資”的民主統(tǒng)制,方為現(xiàn)代法治國家的財(cái)政健全之道。〔30〕臺(tái)灣之相關(guān)研究,參見廖欽福:《臺(tái)灣財(cái)政投融資法制度之研究》,臺(tái)大法研所博士論文(2005年)。
借款并非實(shí)質(zhì)性的收入,因此作為社會(huì)保障財(cái)源的適格性非無疑義。然而,現(xiàn)實(shí)上借款作為臨時(shí)性、應(yīng)急性財(cái)源的情況并非特例,并且有一般化的趨勢,〔31〕例如2013年3月“中央健保局”之短期借款仍有580億元之巨。參見2013年度3月份“行政院衛(wèi)生署中央健康保險(xiǎn)局”業(yè)務(wù)執(zhí)行報(bào)告,第6頁。但其作為財(cái)源的例外性質(zhì),仍不宜忽視。
社會(huì)保障的財(cái)政問題之探討,在臺(tái)灣為較新的嘗試,因而仍有論證上不夠深入,實(shí)證數(shù)據(jù)亦顯不足,以及支出論較為欠缺的缺憾。然而不積跬步無以致千里,仍期待本文具有拋磚引玉,成為被批判起點(diǎn)的作用。