[法]杰哈·馬庫( )
李鎨澂** 譯
公元2008年7月23日之修憲,所新增之違憲先決問題(question prioritaire de la constitutionnalité,QPC),是法國公法極其重要之變革。此一違憲先決問題制度,能使憲法法官〔1〕譯者注:指憲法委員會。廢止先前已經(jīng)公布施行之法律。
為了解此一改革之內(nèi)容,吾人有必要回顧法國公法之基礎(chǔ)原理原則,以及在法國傳統(tǒng)公法理論上,所遭遇在合憲性審查上之限制。
對于法國改制共和國體以來之所有憲法而言,法律乃是“國民總意志之體現(xiàn)”,法律亦為國民主權(quán)行使之結(jié)晶。而依據(jù)第五共和憲法第3條,國民主權(quán)屬于人民,人民直接或透過其代表而行使之。另外,1789年公民與人權(quán)宣言——該宣言依據(jù)第五共和憲法前言之規(guī)定,亦屬第五共和憲法之一部——第6條亦規(guī)定:“法律是國民總意志之表達。所有公民,得自己或經(jīng)由其代表,共同參與法律之形成?!比藱?quán)宣言第6條此一規(guī)定,長期以來,均解釋成:因為法官并非國民主權(quán)之代表,故而不可能進行違憲審查之依據(jù)。
而當憲法委員會于1958年創(chuàng)立時,其最首要之角色,乃在于控制國會!憲法委員會,乃是國會議員選舉訴訟之法官,亦為憲法第34條以外,非法律領(lǐng)域之守護人?!?〕譯者注:法國第五共和憲法第34條,將國會所得立法之事項,以列舉方式規(guī)定(正面表列)。再以第37條規(guī)定,凡不屬于第34條國會立法之事項,概屬行政命令之范疇。故法國“法律保留”領(lǐng)域被大幅壓縮,用意乃在強化行政權(quán)力。其后出現(xiàn)兩樁關(guān)鍵發(fā)展事件,使得憲法委員會,得以依據(jù)憲法之具體條文,審查法律,從而轉(zhuǎn)變成為真正之憲法法官。第一樁事件,是憲法委員會1971年7月16日之判決。該判決確認,得以憲法前言其中之條款,作為違憲審查之判斷基準。這是對該憲法前言條款,作大膽之解釋;因為該條款,系所謂“共和國法律所承認之基本原則(principes fondamentaux reconnus par les lois de la République)”,而憲法委員會認為,集會結(jié)社自由,乃是“共和國法律所承認之基本原則”之其中一項。其實此一共和國法律所承認之基本原則,早在1946年第四共和憲法前言,就已經(jīng)規(guī)定。然直到1971年上述判決出現(xiàn)之前,該原則卻總是遭到忽略。第二樁事件,乃是1974年之修憲。由季斯卡總統(tǒng)所發(fā)動的該次修憲,創(chuàng)設(shè)由60名參議員或由60名國民議會議員,得以將已經(jīng)在國會兩院通過、然尚未公布施行之法律案,聲請憲法委員會,對其進行合憲性審查。此一修憲,開啟憲法委員會轉(zhuǎn)變之第一步。蓋此后,大部分之重要法律,皆藉此一聲請途徑,聲請憲法委員會審查,從而使憲法委員會之判決大幅增加。
然而,1974年修憲,對于憲法委員會聲請審查之資格雖有放寬;但對于聲請審查之對象,仍與1958年第五共和制憲時,所制定之制度相同,仍限于僅得對已由國會兩院通過,尚未由總統(tǒng)公布之法律草案,始得聲請審查。對于已經(jīng)公布施行之法律,因“法律乃國民總意志之表示”之鐵則仍在,故完全不受影響,不得對之進行審查。其后,有關(guān)藉由“違憲抗告(l’exception d’inconstitutionnalité)”〔3〕譯者注:指針對已經(jīng)公布施行之法律,因為其被引用到具體訴訟案件之中作為判決之基礎(chǔ),因而產(chǎn)生是否違憲之疑義時,一方當事人,遂以提起抗告(par voie d’exception,此處或可譯為暫停程序之抗告)之方式,要求將有違憲疑義之法律條款,在實體判決之前,先暫停審判,俾先進行違憲審查之謂。至于由誰審查,在2008年修憲,增訂違憲先決問題制度之前,法國曾有相當多之討論。有主張交由普通法院法官,先暫停其他本案訴訟爭點,而直接審查法律是否違憲者;亦有主張,應(yīng)交由另一機關(guān)(有可能為憲法委員會,或另立憲法法院)進行審查者。一俟違憲審查之結(jié)果確定后,再進行本案實體判決。故此等暫停程序,乃等待其他法院或機關(guān),先行決定爭點,然后由本案審理法院,再行重啟訴訟程序之抗告措施之謂,只有暫時性質(zhì)之暫停程序效力。更進一步言之,提起抗告方式之違憲審查,系與以提起爭訟方式(par voie d’action,有爭訟、訴訟之意)所作之違憲審查,予以區(qū)分;而此一提起違憲爭訟之處理標的,正在專門對于法律是否違憲,進行審查。是故,透過違憲抗告,或違憲爭訟(訴訟),而進行之違憲審查,其提起之要件、程序、適格之當事人等等,皆有所不同,從而區(qū)別有其實益。在法國,只有國家最高政治機關(guān)、總統(tǒng)、總理、國會兩院院長,以及少數(shù)國會議員(60名參議員或60名國會議員),得以提起違憲爭訟之途徑,聲請審查。法國目前仍無如德奧國度之憲法訴愿(Verfassungsbeschwerde),或如中國臺灣地區(qū)現(xiàn)行制度,人民得“直接”聲請解釋“憲法”之制度;詳見馬庫教授論文。方式所進行之違憲審查,雖在法國有討論,但并未在制度上有所建樹。直到2008年修憲,方有激進之突破。2008年修憲后之制度,系在訴訟案件系屬之中,以客觀訴訟(recours objectif)方式而提出,致使憲法委員會,能將該會判決違憲之立法性質(zhì)條款,予以廢止。經(jīng)由此一憲法上之改革,法國終于將憲法是真正國家基本規(guī)范之“法治國家(l’état de droit)”概念,予以全面建構(gòu)完成。此一改革動作,不只在憲法委員會內(nèi)部運作有意義而已;其對于法國國內(nèi)其他法院,以及歐盟法,以及國際司法機關(guān)之間之關(guān)系,亦有所沖擊與變化。
2010年3月起生效之違憲先決問題制度,迅速獲得訴訟當事人與人民之歡迎:自其第一個判決,于2010年5月10日公布開始,至2012年10月12日為止,已有242件違憲先決問題之判決,做成而公布。違憲先決問題之運作,使得最高法院,以及平政院(Conseil d’état)〔4〕譯者注:Conseil d’état,國內(nèi)或譯為中央行政法院、最高行政法院、國事院、國務(wù)院、樞密院等。拙文倡議譯為平政院,蓋Conseil d’état大部分之人力與業(yè)務(wù),在于審查政府與國會議員所提出之法律草案,俾使法律更加完善;或在政府采取某種行動或政策之前,提供法律咨詢意見;甚至派駐政府國內(nèi)外之機關(guān),調(diào)外辦事。少部分之業(yè)務(wù),方為負責行政訴訟之審理。因此考慮采用“平政院”之譯名,“求政理之平”,或可兼顧該機關(guān)參與國政運作,與審理行政訴訟之雙重特色。況中國于1915年,即成立現(xiàn)代中國第一個行政訴訟審判機關(guān),名為平政院,正寓有“求政理之平”之意;直隸于總統(tǒng),其地位與前曾直隸于國家元首拿破侖,現(xiàn)直隸于總理之法國Conseil d’Etat相彷佛。兩者權(quán)限雖有差異(吾國平政院尚負糾彈官吏之責),但其平政用意則一。是今譯名采用具中國本土典章制度特色之名稱,不僅法學(xué)概念遠為精確,且更易了解,誰曰不宜。例如后注〔11〕之“平政院與最高法院律師”,為提起違憲先決問題之關(guān)鍵司法佐理人。若采“最高行政法院與最高法院律師”,訴訟之角色固顯矣,與最高法院固相對稱矣,然參與國政之特色,似遭忽略;若稱“國務(wù)院與最高法院律師”,則國政角色顯矣,然與最高法院意義相差較大,且訴訟特色似又遭忽略。平政院于此或可彌補一二。本文當然同意,“平政院”一詞亦有缺陷,尚待討論完善,謹于此提供多一種翻譯選擇,敬供參考。,此二座決定是否將違憲先決問題,移送憲法委員會之機關(guān),必須將憲法之規(guī)范,放至首要之位置來適用。也藉由此將違憲先決問題之聲請,過濾、呈送予憲法委員會之工作,從而最高法院與平政院,乃成為法律違憲審查階段之重要場域。違憲先決問題之改革,可謂已經(jīng)成功。而此一成功之改革,遲早會導(dǎo)致憲法委員會之本身,有再進一步改革自身組織之必要。
吾人將依序討論以下三項問題:一、違憲先決問題之定義以及其所保護之客體;二、違憲先決問題之程序;三、違憲先決問題判決之內(nèi)容與做成此一判決之程序。
違憲先決問題,系為一種對于憲法委員會解釋(判決)之嶄新聲請方式;它乃是設(shè)計成一種對于權(quán)利之特別主張(理由)。其實如此之設(shè)計,由于有模糊空間,導(dǎo)致迄今為止,整個程序,以及聲請人據(jù)以提出聲請之權(quán)利主張,此兩者之間之關(guān)系,仍未得到妥善之解決。自違憲先決問題開始運作起,法國之司法機關(guān),便即被迫在“違憲先決問題”之“先決性質(zhì)”,以及歐洲聯(lián)盟法規(guī)之“優(yōu)先性質(zhì)”之間選擇;而此一歐盟法之優(yōu)先性質(zhì),系根據(jù)“歐盟法優(yōu)先問題(la question préjudicielle)”而來?!?〕譯者注:歐盟法優(yōu)先問題(la question préjudicielle),系指歐盟會員國,在適用國內(nèi)法或歐盟法時,發(fā)生國內(nèi)法抵觸歐盟法之疑義,或歐盟法解釋之分歧,此際由各該會員國國內(nèi)司法機關(guān)之法官,向歐盟法院[la Cour de Justice de l’Union européenne(CJUE)],聲請解釋之機制而言。因為歐盟法之效力,優(yōu)先于歐盟各國國內(nèi)法,且可在各國法官斷案時直接適用。為避免發(fā)生歐盟法解釋之歧義,也為避免國內(nèi)法架空歐盟法之弊端,歐盟各國法官在遇有上開疑義情形時,得暫停案件審判,向歐盟法院聲請解釋。歐盟法院僅就法律疑義而回復(fù),不涉及事實審查。當事人亦無聲請解釋之資格;就聲請人適格此節(jié)而言,與法國違憲先決問題機制相同。從而法國司法機關(guān),必須找出理由,證明違憲問題之先決與否性質(zhì)。
法國憲法委員會,一向?qū)τ趹椃ㄒ约案鶕?jù)憲法而制定之建制法,其上所規(guī)定之職權(quán),采取嚴格解釋之態(tài)度。憲法委員會,亦同時也是選舉訴訟法官,法律合憲審查之法官,以及判別法律與命令界限之法官。憲法委員會,尚有選舉事項之職權(quán);而此項職權(quán)之重要性質(zhì),尚居于訴訟職權(quán)之上。蓋憲法委員會“監(jiān)督”總統(tǒng)選舉與公民投票過程,是否合于規(guī)范而進行;憲法委員會并公布上開兩項投票之結(jié)果(憲法第58、60條)。此外,于參議員與國民議會議員選舉,是否合乎規(guī)范,發(fā)生爭訟時,亦由憲法委員會裁決之。
憲法委員會,向來以憲法,以及1958年11月7日憲法委員會建制法之規(guī)定為基礎(chǔ),嚴格闡釋自己所擁有之法律合憲性審查之權(quán)限:
其一,建制法(loi organique),〔6〕譯者注:法國該項法律,有譯為建制法,特殊程序組織法(本人前曾采用此譯名)等;因建制法一詞,較能兼顧法文原意與中文之簡潔明了,爰從之。系自動并強制送交憲法委員會審查。須強制送審者,尚有國會兩院規(guī)則,以及國會聯(lián)署,或人民聯(lián)署,所提出之公民投票法律草案(憲法第61條第1項);
其二,憲法委員會,審查向其提出聲請之法律草案(憲法第61條第2項)。此等法律草案,僅以國會通過者為限。若法案系由公民投票程序而通過者,憲法委員會認為,它并無審查此種法案之權(quán)限(n°62-20DC,6novembre 1962;理由恰為,該法律乃國民主權(quán)之直接表示)。修改憲法之法律草案,即使是程序問題,憲法委員會亦無對之審查之權(quán)限(n°2003-469DC,26mars 2003)。另外,法律是否遵守國際公約,亦不在審查范圍之內(nèi)(n°74-54DC,15janvier 1975)。然而,對于新喀里多尼亞島之地方自治法(lois de pays de la Nouvelle-Calédonie),憲法委員會有審查之權(quán)。
其三,憲法委員會,在政府與國會,對于國會已通過之法律條款,其究系屬于法律屬性,或行政命令屬性,意見不一致時,介入裁決之(憲法第37條)?;蛘?,國會討論中之某法案條款,或修正議案,不屬于第34條之法律領(lǐng)域者;或者前開條款或修正案,并不符合授權(quán)政府采用“敕令(ordonnance)”〔7〕憲法第38條規(guī)定,政府為執(zhí)行政策,得要求國會授權(quán),使政府得以頒布“敕令”之方式,將原本屬于法律范疇之事項,以敕令此一行政命令,予以施行。敕令專由總統(tǒng)公布,在國會授權(quán)之期間內(nèi),有代替法律之效力。授權(quán)期間屆滿后,得到國會批準,即具備法律效力,僅得以修改法律之方式,修改該敕令。該敕令并得為違憲先決問題聲請審查之標的。惟國會授權(quán)期間經(jīng)過后,若未能獲得國會之批準,則該敕令立即失效。亦有翻譯成“法律性命令”、“委任命令”者。敕令一詞誠有帝制遺緒之感;然因法國總統(tǒng)在該國憲政體制與政治文化里,實由法國人民作為帝王看待。故譯者嘗試用此敕令譯名,表達法國“共和國形式之君主國(monarchie républicaine)”之總統(tǒng)文化特色。之授權(quán)立法依據(jù)者,憲法委員會均介入裁決(憲法第41條)。
其四,違憲先決問題所聲請解釋之立法性質(zhì)條款,憲法委員會予以審查(憲法第61-1條)。
違憲先決問題制度之法律依據(jù),系憲法第61-1與第62條第2項,乃2008年7月28日修憲時所增訂。再加上1958年11月7日規(guī)定憲法委員會組織與功能之建制法;該法并在2008年修憲后,于2009年12月10日修正,以增入違憲先決問題機制?!?〕譯者注:有關(guān)法國2008年修憲相關(guān)新條文,新增訂之憲法委員會建制法條文,以及憲法委員會,處理違憲先決問題程序之條文,本文譯者皆已將其完整譯出,參見,《法國憲法委員會組織法》、《憲法委員會處理違憲先決問題內(nèi)部規(guī)則》、《憲法委員會委員義務(wù)律令》,李鎨澂譯,載《憲政時代》第38卷第1期,第55~107頁。
是故,于法律或立法性質(zhì)條款之違憲審查方面,法國憲法委員會有三種受理聲請解釋之方式:
其一,于法律案公布之前,由總統(tǒng)、總理、國民議會院長、參議院院長之任一人,均可聲請解釋。第五共和憲法施行之初,僅有此項聲請解釋之方式。
其二,于法律案公布之前,由60名國民議會議員,或60名參議員,聲請解釋。
其三,于法律案公布之后,并在案件系屬于法院時,以違憲先決問題之方式,聲請解釋憲法、進行合憲性審查。
從而違憲先決問題機制,與前兩項聲請機制,有兩處不同:第一,在前兩項聲請制度里,憲法委員會均是受理整部法律,亦審查整部法律;然違憲先決問題制度,只受理在法律適用時,遭到聲請質(zhì)疑之系爭法律條款。第二,違憲先決問題,不能針對任何國際條約里之條款,或針對批準國際條約之法律,提起違憲解釋(平政院判決CE 14mai 2010,《Rujovie》,n°312305)。
違憲先決問題所要保護之客體,系“憲法保障之權(quán)利與自由”(憲法第61-1條)。換言之,違憲先決問題,乃針對案件刻正系屬于法院時,其所適用之某一立法性質(zhì)條款,損害前開憲法所保護之權(quán)利與自由而發(fā)。
2009年12月10日修正之憲法委員會建制法,設(shè)有進一步詳細規(guī)定:法院受理違憲先決問題之聲請后,如滿足下列兩個條件,則必須將該違憲先決問題之聲請,移送平政院或最高法院:其一,系爭立法性質(zhì)(法律)條款,乃適用于該訴訟案件或訴訟程序,構(gòu)成判決或是訴追之基礎(chǔ)理由者;其二,該系爭法律條款,尚未被憲法委員會宣告為合憲者。但有情事變更之情形發(fā)生時,不在此限(1958年11月7日憲法委員會建制法第23-2條)。
憲法委員會,將“憲法保障之權(quán)利與自由”之概念,作相當擴張之解釋。此等權(quán)利與自由,并不單以憲法本文所明文規(guī)定者為限;第五共和憲法前言,以及憲法前言里所提到之文獻(有1789年人民與公民權(quán)利宣言;以及1946年第四共和憲法前言;“共和國法律所承認之基本原則”;憲法委員會所指出者),以及為憲法委員會所承認之一般法理原則、客觀憲法價值,有指涉之權(quán)利與自由,均包括在內(nèi)。
尤其在下列違憲先決問題案件中,其所爭執(zhí)之權(quán)利與自由,亦為憲法委員會認定,包含在受保護之客體范圍之內(nèi):法律之前平等之原則(1-2010QPC,28mai 2010);職業(yè)傷害之賠償原則:職業(yè)傷害不由社會保險所給付者,因雇主可歸責之事由(faute inexcusable),仍應(yīng)負起賠償之責任(8-2010QPC,18juin 2010);刑事訴訟程序之訴訟防御權(quán)(2010-15/23QPC,23juillet 2010);所有權(quán)(2010-33QPC,22septembre 2010),及其界限(2010-169QPC,30septembre 2011);參與工會之自由原則,以及參加勞動團體協(xié)約之自由權(quán)(2010-42QPC,7octobre 2010);公物財產(chǎn)權(quán),受有憲法之保障(2010-67/86QPC,17décembre 2010);公務(wù)員體系之中,符合任用資格者,便須強制任用,即便由政府自由裁量而任用之高階職位,亦不例外(2010-94QPC,28janvier 2011);權(quán)利應(yīng)予保障,而且受有提起具實效性質(zhì)裁判,予以救濟保障之原則(保障訴訟權(quán));即使該權(quán)利受有因一項法律以溯及既往方式,將一項命令或決定予以追認生效,因而遭到限制之情形(2011-100QPC,11 février 2011);于合法、合規(guī)范之情形下所獲得之權(quán)利,以及契約系合法而訂立者,受保護之原則(2011-141QPC,24juin 2011);地方自治團體自治行政之原則(2011-146QPC,8juillet 2011);刑罰個人化原則,禁止自動附加附屬之刑罰(2011-271QPC,27janvier 2012)。
為確保違憲先決問題改革之成功,必須將歐盟法優(yōu)先于國內(nèi)法之先行特質(zhì),與違憲先決問題之優(yōu)先特質(zhì),妥善解決此兩者間之沖突。
故而憲法委員會建制法第23-2條,第5項規(guī)定:“違憲先決問題之受理法院,不問何種訴訟種類,亦不問訴訟程序進行至何種程度,一俟其受理對于憲法保障之權(quán)利與自由,或?qū)τ诜ㄌm西之國際義務(wù),產(chǎn)生違憲疑義之法律條款之先決問題聲請審查者,應(yīng)即‘優(yōu)先審理’對于平政院或最高法院之違憲先決問題移送判決。”
憲法委員會,于審查憲法委員會建制法新修正條文(2009年12月10日修正版)之判決之中(2009-595DC,3décembre 2009),判定上開第23-2條第5項之規(guī)定,合于憲法規(guī)范,特別是符合憲法第55條、第88-1條。蓋此二條文規(guī)定,條約高于國內(nèi)法律,以及高于法國在歐盟內(nèi)義務(wù)。憲法委員會認為,憲法委員會建制法第23-2條,重申憲法在國內(nèi)法秩序之地位:“憲法系國內(nèi)法秩序之最高頂峰”,從而“對于在法院審理程序中,所提出之理由(指違憲先決問題所陳述之理由——譯者),而法院予以審查時,憲法亦對此有拘束力”?!暗ㄔ宏P(guān)于監(jiān)督是否遵守歐盟法之權(quán)限,并不因此而受限縮?!保ɡ碛蓵?4項)
然而,對于憲法委員會此一立場,法國最高法院卻持相反看法。在一名非法居留于法國之外國人,因涉及刑事案件,刻正進行審理,因而提起違憲先決問題聲請,主張刑事訴訟法一項法律條款違憲之案件,最高法院于審查是否移送此一違憲先決問題之聲請時,認為憲法委員會前述之理由,對于國內(nèi)法之審理案件法官,在呈送憲法委員會審理違憲先決問題之前,已構(gòu)成預(yù)先禁止法官審查系爭法律條款,是否合于歐盟法規(guī)定之效果(國內(nèi)法之合于歐盟法審查,conventionnalité,按指法國國內(nèi)法是否合乎國際義務(wù)或歐盟之義務(wù))。因此,法國最高法院,決定在移送違憲先決問題之前,先向歐盟法院(Cour de Justice de l’Union européenne),提出“歐盟法優(yōu)先問題(la question préjudicielle)”,而聲請判決[最高法院(Cour de Cassation)QPC 16avril 2010,n°10-40002《Melki et Abdeli》]。
歐盟法院于2010年6月22日做出判決。但在歐盟法院判決做出之前,平政院與憲法委員會,已聯(lián)手利用做成判決之機會,重申并強化,違憲先決問題于理由審查上之“時間優(yōu)先級(antériorité)”。憲法委員會強調(diào),首先,它不負責審查法律是否符合法國之國際義務(wù),因此憲法委員會判決之權(quán)威與效力,對于行政訴訟系統(tǒng)法院,或?qū)ζ胀ㄔV訟系統(tǒng)法院,行使充分權(quán)限,以確保歐盟法律受到遵守之事項,并不構(gòu)成任何妨礙。其次,既然憲法委員會判決,對法院權(quán)限不構(gòu)成妨礙;則違憲先決問題之機制,也不會對法院在“任何時刻”,采取歐盟法受到遵守之必要措施時,構(gòu)成更進一步之障礙。法院對于是否提交合于歐盟法審查問題之聲請,仍有自己決定之權(quán)限,或依相關(guān)規(guī)定有聲請之義務(wù);違憲先決問題制度,并不剝奪“歐盟法優(yōu)先問題”之聲請職權(quán)(n°2010-605DC,12mai 2010)。在平政院方面,其認為,憲法委員會建制法之相關(guān)條文,也并未對行政訴訟之法官,其亦為適用歐盟法規(guī)之法官,于確保歐盟法實施之效力時,有構(gòu)成障礙之處。不論于不具備違憲先決問題之場合,或在違憲先決問題之審查過程,或在違憲先決問題程序當中,因情事緊急之需要,行政訴訟法官皆能將違反歐盟法之國內(nèi)法律,立即停止其效力(CE 14mai 2010《Rujovie》)。
正在法國憲法委員會與法國平政院所說明之法理上,歐盟法院于2010年6月22日公布其關(guān)于“歐盟法優(yōu)先問題”之判決(《Melki et Abdeli》,aff.C-188/10et C-189/10)。歐盟法院同意,“違憲先決問題”與歐盟法,彼此可以兼容。歐盟法院認為,設(shè)若一項關(guān)于法律合憲性審查之程序,導(dǎo)出禁止國內(nèi)法院聲請“歐盟法優(yōu)先問題”解釋之結(jié)果,則此一程序,乃是違反歐盟法。然而,若該項程序所依據(jù)之法律,仍容許該國國內(nèi)法院,自由在程序之任何時刻,向歐盟法院提起“歐盟法優(yōu)先問題”之聲請;法院且能采取任何必要措施,對于歐盟法保護之權(quán)利,提供暫時性質(zhì)之保全保護;法院并能將一項國內(nèi)法律條款,認定為違反歐盟法者,即下令其不再施行;則此等程序所依據(jù)之法律,并不違反歐盟法(理由第57點)。
然而法國最高法院,于收到歐盟法院此份“歐盟法優(yōu)先問題”判決之后,卻仍在其2010年6月29日判決之中,以最高法院法官全體會議之方式(此乃該院做出判決時,層級最高之法庭組織),對于其先前所受理違憲先決問題之聲請,做出不移送于憲法委員會之判決!法國最高法院認為,在受理一個法律條款問題時,同時兼具“違憲先決問題”與“歐盟法優(yōu)先問題”之性質(zhì)者,“(最高法院)于必要時,應(yīng)該實行暫時措施,或保全措施,以確保歐盟法領(lǐng)域內(nèi)之權(quán)利,能獲得各該國司法機關(guān)之保護”。然若于不可能如此做之情形,就如同本案之中,法國最高法院所遭遇之情形,則按照法國最高法院權(quán)力之性質(zhì),最高法院認為,其應(yīng)該宣告,系爭法律條款是否合乎歐盟法;而對于違憲先決問題之法規(guī),最高法院則不予適用。也因此,法國最高法院認為,本案系爭之刑事訴訟法法條,已違反歐盟法有關(guān)自由遷徙于會員國疆界之規(guī)定。從而在本案中,實際適用前開刑事訴訟法法條之法官(法國“自由與羈押法官”),應(yīng)遵守最高法院此一見解,將系爭刑事訴訟法之規(guī)定,不予適用。換言之,法國最高法院在此認為,若一法律條款,同時違反憲法與歐盟法之規(guī)定時,不需要移送違憲先決問題于憲法委員會;法官本身,得直接將系爭法條,提起“歐盟法優(yōu)先問題”審查,并據(jù)此認定該法條違反歐盟法之后,不去適用該系爭法條即可。
法國最高法院之見解,相當值得批評;而對之批評之有力理由,正如憲法委員會判決所已陳述者。蓋因最高法院此一見解,系有意曲解憲法委員會建制法之相關(guān)規(guī)定;似乎憲法委員會建制法有關(guān)違憲先決問題之規(guī)定,已決定違憲先決問題之程序,必須優(yōu)先于“歐盟法優(yōu)先問題”而提起聲請一般。然而,憲法委員會建制法之相關(guān)條文,只決定審理此二問題之理由之順序。憲法委員會建制法條文文字如下:“憲法保障之權(quán)利與自由,受某一立法性質(zhì)條款之侵害者,當事人認定該法律條款違憲之違憲先決問題之聲請審查書,〔9〕譯者注:原文文字,系為“對于法律條款之聲請解釋理由書(le moyen tiréde ce qu’une disposition législative)”。但依上下文義與立法意旨,其系指“違憲先決問題”之聲請解釋理由書,至為明顯。為增加中譯本之了解度,爰譯為“違憲先決問題之聲請解釋書”。應(yīng)獨立以書狀繕寫,并附理由,向平政院與最高法院以下所屬之法院,提起聲請審查。……”(憲法委員會建制法第23-1條。并參閱第23-2、第23-3條。)以下之文字,就確實不很明確,蓋法條規(guī)定:“應(yīng)即‘優(yōu)先審理’對于平政院或最高法院之違憲先決問題移送判決。”(憲法委員會建制法第23-2條第4項。)惟憲法委員會,在其審查憲法委員會建制法條文之判決時,對于此一“優(yōu)先(priorité)”之意義,有明確解釋:“此一‘優(yōu)先’之效力,系指在任何情況下,于受理違憲先決問題之法院,其‘審理’違憲先決問題理由之順序?!保?009-595DC,3 décembre 2009,cons.14)故而,前開法律規(guī)范,并無將一程序(違憲先決問題或歐盟法優(yōu)先問題程序),硬置于另一程序之下或之后之用意。更進一步言之,法國最高法院此舉,實已破壞違憲先決問題制度之改革意旨:蓋考慮到對于基本人權(quán)之憲法保障,以及基本人權(quán)之歐盟法保障(亦即透過國際義務(wù)來保障),何者更貼近人民之程度,即可明了,只有違憲先決問題處于優(yōu)先審理之地位,方能避免本應(yīng)宣告違憲之條文,僅以違反歐盟法為理由,只被“避開”而不予適用之結(jié)果?!?0〕譯者注:法律若違反歐盟法,法國法官單純避開該法律條款,不予適用;亦即該法律條款在歐盟相關(guān)國際條約適用之范圍內(nèi),不生效力。但憲法委員會判定某一法律條款違憲時,該法律條款,即于法國境內(nèi),遭到全面廢止,全面而普遍失效之效果(erga omnes)。
是以接下來,吾人將探討違憲先決問題之程序,以及其進行。
違憲先決問題之程序,分三個階段進行:首先,由本案訴訟系屬之法院,做出判決,移送平政院或最高法院;其次,此兩座最高裁判機關(guān),決定是否將此一違憲先決問題,移送憲法委員會;其三,問題有移送至憲法委員會,則憲法委員會,將做出對于此問題之判決。
違憲先決問題之提出聲請,不止于受理本案實體判決之法院可以提出;亦可于第一次之上訴審程序,甚至于最高裁判機關(guān)(平政院與最高法院)之上訴程序,提出聲請。但是,此一違憲先決問題,不得由法官提出聲請(憲法委員會建制法第23-1條第1項,第23-5條第1項)。在每一個提出程序中,均必須以“單獨寫就,且附有理由之書面”提出,否則不予受理。此一格式之要求,亙違憲先決問題程序之始終;不論進行至哪一階段,皆應(yīng)以書面,獨立書寫觀察意見。此一格式要求,系為能快速而“優(yōu)先”處理違憲先決問題而設(shè)。
2010年2月16日律令(décret du 16février 2010n°2010-149),保障違憲先決問題程序進行時,仍得繼續(xù)享有訴訟上之法律扶助。換言之,在違憲先決問題程序啟動前,已在本案訴訟程序享有法律扶助之受益人,于違憲先決問題程序之法律扶助權(quán)益,不受影響。此一違憲先決問題之法律扶助服務(wù),系指得享有一名被強制任命之律師,提供服務(wù)。該律師,系“平政院與最高法院律師(avocat au Conseil d’état etàla Cour de Cassation)”〔11〕譯者注:法國律師分成數(shù)種,欲在平政院與最高法院出庭之律師者,須向司法部購買特許狀,繳納高額之特許費,始足擔當,與通過考試、實習(xí),即可執(zhí)業(yè)之普通律師不同。渠等并另組律師公會,與一般律師公會亦不混同。其名銜則為“平政院與最高法院律師”,人數(shù)稀少,約百余人左右。凡在平政院與最高法院主張權(quán)利者,應(yīng)專由平政院與最高法院律師,代理訴訟。換言之,法國最高審級之訴訟代理案件,由此輩律師所獨占。請參閱李鎨澂:《法國律師制度》,載《法學(xué)叢刊》第186期,第109頁。,由“平政院與最高法院律師公會”指派,國家支給此名律師微薄之津貼。
負責審理訴訟之本案法官,與兩座最高裁判機關(guān)——平政院與最高法院,在違憲先決問題程序之中,角色與責任均不相同。審理訴訟之本案法官,“呈轉(zhuǎn)(transmettent)”該問題于上級法院;至于平政院與最高法院,則“移送(renvoient)”該違憲先決問題于憲法委員會。平政院與最高法院,有三個月之期限,做出是否移送之判決。故此等移送判決,系針對其他裁判機關(guān)之呈轉(zhuǎn)而來之判決,而為之真正移送判決。
依憲法第61-1條,違憲先決問題,須在案件系屬于法院時,提起之。憲法委員會建制法第23-1條進一步規(guī)定,凡平政院或最高法院所屬之法院,皆可提起之。故而違憲先決問題,得于民事、社會、行政、財政等類法院,提起之。除可在第一審級法院提起之外,于上訴審程序,違憲先決問題亦得在此處,首度提起之。不過,依據(jù)歐洲人權(quán)與基本自由公約第6條所規(guī)定,而被視為能作為“法庭”之獨立行政機關(guān),并不在得提起違憲先決問題之適格法院之列。只有在不服此一獨立行政機關(guān)之裁決,因而向真正之法院,提起救濟時,此際方能在法院,提起違憲先決問題之審查聲請。
惟在刑事領(lǐng)域里,憲法委員會建制法第23-1條,仍設(shè)有若干特別規(guī)定:
——違憲先決問題提起時,必須通知檢察官,使檢察官得以表達意見;
——違憲先決問題,不得于刑事重罪法庭(cour d’assises),〔12〕譯者注:刑事重罪者,二十年以上有期徒刑,至無期徒刑之罪謂之。該法院除3名職業(yè)法官外,尚有9名一般公民參審員所組成之參審團,參與審判。不服刑事重罪法院判決者,可直接上訴至最高法院。提起之;
——違憲先決問題,得于預(yù)審程序之中提起;此際,由該預(yù)審程序系屬法庭之第二審級(上一級)法院,受理此一違憲先決問題。此外,于不服刑事重罪法庭之判決,而提起上訴時,得提起違憲先決問題之審查。
——于不服刑事重罪法庭之判決,因而提起上訴,并提起違憲先決問題之審查之情形,違憲先決問題聲請書,應(yīng)單獨繕寫為書狀,連同上訴狀,一并提出之。該違憲先決問題之聲請書,將“立即”轉(zhuǎn)呈予最高法院。從而,受理不服刑事重罪法庭之上一級法院,無須進行是否要移送違憲先決問題之判決(憲法委員會建制法第23-1條第4項)。
違憲先決問題,必須在本案審理法院提起時,滿足下列三項條件,方可受理(具備可受理性recevabilité)(憲法委員會建制法第23-2條):
1.系爭立法性質(zhì)條款(必須指明,具體發(fā)生爭執(zhí)之某一法律條款;故不可抽象攻擊一整部法律),系于本案案件或本案訴訟程序之中適用,或構(gòu)成訴訟進行之基本理由者。從而,法律本身,若欠缺具有憲法價值目的之足供理解(intelligibilité)與明了易讀(accessibilité)之特征者,不得引用來作為違憲先決問題之支撐依據(jù)(CC 2010-280QPC,12octobre 2012,cons.12)。
2.系爭立法性質(zhì)條款,從未曾受憲法委員會之已經(jīng)合憲之宣告者。此等宣告,凡憲法委員會判決中之主文與理由,皆算入“宣告”之列。但有情事變更之情形時,不在此限。
3.違憲先決問題本身,“非不具備(必須具備)重要之性質(zhì)”者(n’est pas dépourvue de caractère sérieux)。
案件系屬并正負責審理本案之法院,于受理違憲先決問題之聲請時,對于系爭法律條款之合憲與否之違憲先決問題之理由,必須“優(yōu)先”審理之。從而,此等優(yōu)先時序,乃是優(yōu)先于法院向歐盟法院,提起“歐盟法優(yōu)先問題”之順序。是以,違憲先決問題之提出,并不禁止法官提請“歐盟法優(yōu)先問題”之聲請解釋;但是,法官欲提請“歐盟法優(yōu)先問題”之前,必須先做出“移送違憲先決問題之判決”,移送于最高裁判機關(guān)后,始屬正確之舉。
上開三項條件均滿足者,審理本案訴訟之法院,有可能是第一審級法院,應(yīng)“毫不遲延”,將違憲先決問題,移送平政院或最高法院。依照憲法委員會建制法第23-2條之文義,法院原則上必須移送此一違憲先決問題;法院只在一種情況下,拒絕移送,亦即該違憲先決問題,欠缺重要之性質(zhì)。法院之拒絕移送判決,不得對之聲明不服;只能在對于法院本案實體判決,提出上訴時,再提出違憲先決問題之聲請。
違憲先決問題之移送判決,必須在做出之后,八日之內(nèi),連同當事人之聲請觀察意見,一并附卷,呈送于平政院或最高法院(憲法委員會建制法第23-2條)。
違憲先決問題之移送判決,做出之后,法院應(yīng)即暫停訴訟程序之進行。暫停期間,直至收訖平政院或最高法院之判決(若拒絕移送),甚至收訖憲法委員會之判決為止(若最高裁判機關(guān),已移送此問題于憲法委員會,而憲法委員會做出違憲與否之解釋)。然而,訴訟程序暫停之效果,在不少情形下,為追求正義,而必須進行良好行政管理之利益上,致暫停效果有所例外(憲法委員會建制法第23-3條):
——調(diào)查程序,不因之暫停,乃繼續(xù)進行。
——審理本案之法院,得實行必要之暫時措施,或必要之保全程序措施;
——在刑事案件里,下列兩種情形,訴訟程序不予暫停:其一,當事人因為本案審理之故,已被剝奪自由;其二,訴訟程序之進行,恰為追求恢復(fù)當事人之自由者。
——審理本案之法院,得不待違憲先決問題判決之收訖與否,徑行做出判決(然法院此舉,并非其義務(wù)):設(shè)若法律或行政命令,對于法院之裁判案件,設(shè)有一定之期限,或情況緊急者。在此情形下,若當事人對本案實體判決,提出上訴,則受理上訴之上一級法院,得暫停訴訟程序之進行。但上一級法院,若本身亦受有結(jié)案之法定期限之限制,或情況緊急者,自亦不在此限。
——審理本案之法院,若不立即做出判決,則將引起一方當事人權(quán)利“無法彌補,或明顯過度之損失”者,法院得就可裁判之點,立即予以判決。
于前揭情形之一,審理本案之法院,不待違憲先決問題判決之公布,而徑行裁判時,若有不服者,得提起對于最高審級裁判機關(guān)之上訴,以求救濟。平政院或最高法院(依訴訟系統(tǒng)而定),即應(yīng)暫停審理程序,靜待違憲先決問題之終局確定判決。不過,最高法院在下列兩項條件都符合時,必須立即判決:其一,當事人因為本案訴訟之關(guān)系,已遭剝奪自由;其二,法律對于最高法院辦案之期限,設(shè)有明確規(guī)定者(憲法委員會建制法第23-3條,最后一項之最后一句)。再進一步言之,設(shè)若最高法院先做出判決,而嗣后憲法委員會,又做出違憲先決問題之終局確定判決者,“不應(yīng)禁止訴訟當事人,重新開啟另一新訴訟程序之權(quán)利;俾便嶄新訴訟程序,遵守憲法委員會(關(guān)于違憲先決問題)之意見”(n°595-2009DC,cons.18)。
有關(guān)各行政、民事、刑事法院,處理違憲先決問題之規(guī)則,有專門之律令,予以詳細規(guī)定(décret n°2010-148du 16février 2010)。一造當事人所提出之違憲先決問題聲請書,亦送達至各造當事人,俾使其余各造當事人,能于所規(guī)定之短暫期限內(nèi),提出觀察意見[行政法院法典(code de justice administrative):art.R.771-5);民事訴訟法典(code de procédure civile):art.126-2;刑事訴訟法典(code de procédure pénale):檢察官與當事人均必須提出觀察意見(le ministère public et les parties doivent présenter leurs observations),art.R.49-25]。
于行政法院方面,違憲先決問題之移送與否之判決,由行政法院(第一審級或第二審級)之院長,或負責審判之法官小組,負責做出。然,若法院負責審判之法官小組,認為系爭法律條款,確實構(gòu)成判決所據(jù)以做出之理由,則行政法院院長之拒絕移送之決定,變?yōu)闊o效。此際由法院負責審判之法官小組,將違憲先決問題,移送憲法委員會(行政法院法典:art.R.771-7et R.771-10)。
于民事法院方面,乃由審理本案實體判決之法官,負責受理審查違憲先決問題。合議庭之受命法官,或高等法院負責調(diào)查程序之法官,亦可受理之,但渠等必須將該問題,轉(zhuǎn)到負責審判之法官小組/部門,并由此等負責審判之法官,依照程序,立即做出是否移送違憲先決問題之判決。至于檢察官,則必須受到通知,亦須聽取當事人之意見(民事訴訟法典:art.126-3et 126-4)。
于刑事法院方面,違憲先決問題,不僅得于審理刑案之法官提起;于負責調(diào)查程序之法官,執(zhí)行刑罰之法官,處理羈押程序之法官,均得提起之。被羈押之當事人,亦得向看守所或監(jiān)獄之行政首長,提起違憲先決問題之聲請。違憲先決問題聲請書,應(yīng)記載聲請書送達之日期,并立即轉(zhuǎn)至受理法院之書記官處(刑事訴訟法典:art.R.49-21et R.49-24)。
平政院與最高法院,得在三種情形之下,受理違憲先決問題:其一,本案審理法院,以判決移送違憲先決問題,而由平政院與最高法院受理之;其二,于不服本案實體判決,而上訴至最高裁判機關(guān)時,方首度于最高裁判機關(guān)——平政院與最高法院,提起違憲先決問題,而受理之;其三,因不服刑事重罪法庭之判決,而提起上訴,并伴隨在上訴書中,一并提起違憲先決問題之聲請,則此一聲請,立即移送至最高法院。
平政院與最高法院,自受理違憲先決問題起,擁有三個月之期限,做出是否移送憲法委員會之判決。移送判決,于符合下列三個條件時,平政院與最高法院做出違憲先決問題之移送判決:
1.系爭立法性質(zhì)條款,系于本案或本案之程序中而適用,或構(gòu)成訴追之基礎(chǔ)理由;
2.系爭立法性質(zhì)條款,先前未曾受憲法委員會,在判決主文或理由里,宣告其為合憲。惟情事變更時,不在此限。
3.違憲先決問題本身,為嶄新提出,或具備重要之性質(zhì)。
最后第三項之條件,值得進一步細究探討。“嶄新”之特質(zhì),應(yīng)只能說是問題之一部分特質(zhì);然與第二項條件相比,此一“嶄新”字詞,亦不能完全說是累贅之詞。究其實,“嶄新”一詞,要作限縮性之解釋;因為若太強調(diào)嶄新,則很可能導(dǎo)致一些違憲先決問題,被迫篩汰出去,而無法提出。因為相同之違憲先決問題,有可能在其他法律條款發(fā)生違憲爭議時,即已提出過,而先前提出之問題,與現(xiàn)在提出之問題相同。故而,“重要”之特質(zhì),即成為“嶄新”特質(zhì)之互補選項。是以“重要”或“嶄新”,都值得最高審判機關(guān),進行深入之審理與判斷。
平政院或最高法院,若在受理違憲先決問題時,同時也受理法律條款,是否違反國際義務(wù)疑義之理由時,最高裁判機關(guān),應(yīng)優(yōu)先處理并宣告違憲先決問題之結(jié)果。然最高裁判機關(guān),嗣后仍得于任何時候,向歐盟法院,提出歐盟法優(yōu)先問題之解釋聲請[可參閱一(三)]。
平政院與最高法院,應(yīng)以附理由之判決,宣告將違憲先決問題,移送憲法委員會。若最高裁判機關(guān),判決不移送違憲先決問題時,應(yīng)將附理由之判決副本,送達憲法委員會。若判決移送者,最高裁判機關(guān),應(yīng)將判決書,當事人之觀察意見等,一并附卷移送至憲法委員會(憲法委員會建制法第23-7條)。該移送判決,應(yīng)于做出后八日之內(nèi),亦送達先前決定移送違憲先決問題之下級法院;并一并通知當事人。若平政院與最高法院,自受理違憲先決問題起,三個月內(nèi),仍未做出是否移送之判決時,則憲法委員會,受理該違憲先決問題(憲法委員會建制法第23-7條)。
違憲先決問題移送至憲法委員會后,平政院與最高法院,暫停審理訴訟案件,直至憲法委員會宣告其判決為止。然有以下兩項例外情形:
——若當事人因為訴訟進行之故,已失去自由;而且法律規(guī)定,必須于一定期限內(nèi),做出判決時,則最高法院應(yīng)徑行判決,無須待憲法委員會終局確定判決之公布。
——若法令有規(guī)定,平政院或最高法院,應(yīng)該于緊急情況而判決時,最高裁判機關(guān)得不暫停訴訟程序而判決。(此際,最高裁判機關(guān)自己判斷,是否暫停訴訟。)
平政院或最高法院,有關(guān)審理違憲先決問題之程序,已由2010年2月16日之律令而規(guī)定(décret du 16février 2010)。
于平政院方面,違憲先決問題聲請書,除通知當事人之外,尚通知政府之相關(guān)部長以及總理。相關(guān)部長與總理,皆得于賦予渠等之期間內(nèi),提出觀察意見(行政法院法典:art.R.771-15)。賦予部長或總理之提出觀察意見之期間,不得低于一個月(R.771-20)。設(shè)若違憲先決問題,先前遭下級行政法院駁回,則可在第二審級上訴,或在最高審級上訴時,或在附帶上訴(recours incident)時,提出有別于上訴狀之違憲先決問題聲請書,由平政院審理之。而平政院在審理前開情況之違憲先決問題時,得徑行針對違憲先決問題而宣告,而無須事先通過是否上訴適格(l’admission du pourvoi)之審查(art.R.771-17)。
于最高法院方面,其程序由2010年10月15日之律令(décret du 15octobre 2010)再度修正,此等修正系由2010年7月22日憲法委員會建制法之修改而來。違憲先決問題在最高法院之審理,系由相關(guān)案件性質(zhì)之“庭”而為之[司法建制法典(code de l’organisation judiciaire):art.R.461-1]。若是民事案件,則由民事庭之三位法官小組,刑事案件則由刑事庭之三位法官小組,審理違憲先決問題。在刑事庭之審理時,所有當事人,以及三位法官其中一名,均得要求召開言詞辯論庭(刑事訴訟法典:art.567-1-1)。自最高法院受理違憲先決問題時起,當事人擁有一個月之期間,提出其觀察意見(民事訴訟法典:art.126-9)。
自2010年5月至2012年10月,憲法委員會公布了242件違憲先決問題之判決。而總共有1065件拒絕移送之判決,分別由平政院(371件)與最高法院(694件)做出。實際上,當事人所提出之違憲先決問題件數(shù)之總和,尚超過憲法委員會判決與最高裁判機關(guān)拒絕案件之總和,蓋其中有撤回訴訟,或不成案之情形。而在對于最高法院提出之違憲先決問題中,案件數(shù)目最多者,依序為刑事案件,財稅與海關(guān)案件居次,再來則是社會福利給付爭訟。而在平政院之情形,財稅問題也是居壓倒性多數(shù),社會福利給付爭訟第二,地方自治團體提出的爭訟居第三。
憲法委員會一經(jīng)受理違憲先決問題,其應(yīng)立即通知總統(tǒng)、總理與國會兩院院長。前揭首長,皆得對于該問題,提出觀察意見書。此外,對于新喀里多尼亞島,若系爭問題系來自其地方自治法,則該地方島嶼當局亦應(yīng)接受通知(憲法委員會建制法第23-8條)。
先前于法院提出違憲先決問題,但其后訴訟消滅者,不論其消滅出自何種原因,對于憲法委員會違憲先決問題之審理,不生任何影響(憲法委員會建制法第23-9條)。憲法委員會,仍應(yīng)自受理時起,三個月之內(nèi),做出判決(憲法委員會建制法第23-10條)。
憲法委員會之審理日程,系由憲法委員會主席所排定,委員會主席并通知當事人與相關(guān)之政府機關(guān)。委員會主席,并指派一名憲法委員會委員,作為“受命委員”(2010年2月4日憲法委員會處理違憲先決問題內(nèi)部規(guī)則,以下簡稱“內(nèi)部規(guī)則”——譯者)。
因為違憲先決問題之審理,憲法委員會之審理程序,也產(chǎn)生史無前例之重大變革,并將對日后憲法委員會之長期演變,發(fā)生影響。
其中最重要之變革,厥為對立答辯程序(contradictoire)之設(shè)。依據(jù)憲法委員會建制法第23-10條,“當事人應(yīng)同時蒞庭,兩造對立答辯(contradictoirement),陳述自己之理由與意見”。內(nèi)部規(guī)則亦規(guī)定,當事人之文件與證據(jù),應(yīng)以電子方式互相交換,雙方之通知與傳喚書,亦同。憲法委員會得動用一切通訊方式,確保對立答辯程序之進行(內(nèi)部規(guī)則art.3)。而關(guān)于調(diào)查之需要,憲法委員會亦得召開調(diào)查詢問庭(audition),俾便當事人、相關(guān)政府機關(guān),皆得受通知而參加。調(diào)查詢問庭結(jié)束后,各方擁有一定期限,以提出理由狀或觀察意見書。此外,自憲法委員會在其官方網(wǎng)站宣布受理違憲先決問題時起,三周之內(nèi),若能證明對此一問題有特殊利益者(un intérêt spécial),亦得提交訴訟參加書,進行訴訟參加。于此情形,憲法委員會將所有程序上之文件,均送交副本于此一訴訟參加人,同時亦將此參加人之理由狀,傳達于各當事方。各當事方于收到訴訟參加理由狀后,擁有一定之期限,提出答復(fù)(內(nèi)部規(guī)則art.6)。不過,對于先前有對同一條法律條款,已提出違憲先決問題之聲請,但已遭到駁回之人,不得主張前開之三周期間(內(nèi)部規(guī)則art.6)。于言詞辯論庭時,當事人之代表,或準許提出觀察意見書之各方之代表,若具有平政院或最高法院律師之身份,或單純律師之身份;以及政府機關(guān)所派出之公務(wù)員,皆得準予以口頭方式,表達其意見(內(nèi)部規(guī)則art.10)。
第二項重要變革,乃是言詞辯論庭之公開。憲法委員會建制法對此設(shè)有條文,規(guī)定言詞辯論庭應(yīng)予公開,但有內(nèi)部規(guī)則規(guī)定之例外情形時,則不予公開(憲法委員會建制法第23-10條)。此類例外不公開之情形,涉及公共秩序、保護少年利益或保護私生活等等。憲法委員會主席,得限制言詞辯論庭之公開;或進行閉門辯論(內(nèi)部規(guī)則art.8)。而為因應(yīng)言詞辯論庭之公開,憲法委員會必須開辟一處言詞辯論大廳,此局面乃前所未有。蓋以往從無言詞對立辯論程序,僅有書面理由書之審查耳。憲法委員會主席主持辯論進行,并維持言詞辯論秩序。此外,言詞辯論之經(jīng)過,直接轉(zhuǎn)播至憲法委員會建筑里另一間準許公眾進入之廳室內(nèi)(內(nèi)部規(guī)則art.8)。所有私人之錄像錄音一律禁止。惟若得有當事人之同意,憲法委員會主席得命令將言詞辯論之過程,于網(wǎng)絡(luò)上公開播放。此一辯論過程,主席亦得下令予以保存,以利憲法委員會整理、保存其歷史檔案。
但是,憲法委員會之評議,仍禁止公開;且只有出席言詞辯論之憲法委員會委員,方得準許參加該案之評議(內(nèi)部規(guī)則art.11)。
憲法委員會之判決,應(yīng)附理由。該判決應(yīng)送達當事人,并通知所有移送違憲先決問題之最高裁判機關(guān),并于必要時,一并通知做出移送判決之最初法院。判決,亦同時通知總統(tǒng)、總理、國會兩院院長。最后,判決于政府公報上公布之(憲法委員會建制法第23-11條)。
遭到認定違反憲法之立法性質(zhì)條款,由宣告違憲之判決,廢止其效力。憲法委員會并得于判決之中,訂定判決生效之日期。
違憲先決問題之程序,顯示合憲性審查,相較于合于歐盟法之審查,具有特別之特色與權(quán)限。違憲先決問題程序,使得平政院與最高法院,在此一程序之中,行使違憲審查權(quán);最后,此一程序,將很有可能,導(dǎo)致憲法委員會整個組織之改組。
2008年修憲后之憲法第62條規(guī)定:“依第六十一條之一,而所遭宣告違憲之法律條文,自憲法委員會之判決公布后,廢止之;或自判決內(nèi)所訂定之嗣后期日屆至?xí)r,廢止之?!?/p>
廢止條文,有既判力之絕對效力。被宣告為違憲之立法性質(zhì)條款,由法律體系中剔除,且不能再作為任何法院程序之依據(jù)。違憲先決問題所宣告之違憲條文廢止,效力甚至超越以違憲之例外方式,所宣告違憲之效力:因為違憲之例外方式之效力,能使相關(guān)違憲條文,不再適用。但該判決,尚不夠?qū)⑦`憲條文,從法律體系中排除出去。但違憲先決問題不同,即使它只是處理某一正在系屬中之具體訴訟案件,構(gòu)成其中程序或訴追之基礎(chǔ)理由之某一法律條文,違憲先決問題仍具有客觀爭訟之性質(zhì)。
法律條文之廢止(abrogation),亦與法律條文之撤銷(annulation)不同。廢止,并不具備溯及既往之效力;該系爭條文,自憲法委員會判決所公布之日期起,停止其作為有效規(guī)范之身份。憲法委員會,亦得另行訂定日期,使得法律條款之廢止日期,比起判決公布日期,更為往后。如此,憲法委員會給予政府與國會,有時間因應(yīng)條文遭到廢止之情勢,以便避免法律之空窗期。是以此一制度,乃為符合法律秩序安全(穩(wěn)定)之目的而設(shè)。憲法委員會,乃在2010年5月28日公布之判決,首度使用此一“嗣后廢止法律”之技術(shù):有一項法律,將文職與武職之退休公務(wù)員退休金,依國籍不同,而發(fā)給不同金額。法國籍者金額較高,然阿爾及利亞籍者,以及其他前曾屬于法蘭西聯(lián)盟(Union fran?aise)〔13〕譯者注:法蘭西聯(lián)盟(Union fran?aise),為1946年法國第四共和憲法所建立,系為殖民帝國轉(zhuǎn)型之組織。二次大戰(zhàn)之后,反殖民運動風(fēng)起云涌,法國不能對殖民地再進行單方面之高壓統(tǒng)治,遂將法國與殖民地之關(guān)系,重新定義。第四共和憲法規(guī)定:法蘭西與海外人民,權(quán)利與義務(wù)平等,無種族宗教歧視,締結(jié)為法蘭西聯(lián)盟。聯(lián)盟尊重各自文化,共同調(diào)配資源與努力,俾改善聯(lián)盟人民生活,與確保安全。該聯(lián)盟以法國總統(tǒng)為主席,成員有受保護國如突尼西亞、摩洛哥、越南、柬普寨、老撾;法國托管地喀麥隆、多戈。阿爾及利亞是法國行省,不是聯(lián)盟成員。然而該聯(lián)盟,并不能真正改變殖民作風(fēng),第四共和也終為各殖民地獨立戰(zhàn)爭所拖垮(越南、阿爾及利亞等戰(zhàn)爭),該聯(lián)盟亦隨之消滅。為收拾第四共和殖民地戰(zhàn)爭殘局,而建制之1958年第五共和,憲法設(shè)置“共同體(Communauté)”,重新規(guī)范與此等前殖民地之獨立國家之關(guān)系,明文規(guī)定各國依其意愿而加入。然各國嗣后仍紛紛退出,導(dǎo)致共同體之相關(guān)憲法條文,不再具有實質(zhì)規(guī)范意義。1995年修憲時,遂將共同體條文,悉數(shù)刪除。法國與殖民有關(guān)之憲法制度,終于走入歷史。之國家之國籍者,退休金較少,但此類非法國籍之人,目前仍合法定居于法國國土之上。憲法委員會宣告,此一退休金之法律,違反平等原則而無效,但該法律之廢止日期,系自2011年1月1日。
憲法第62條尚規(guī)定:“憲法委員會并在判決之中,訂定系爭違憲條文效力消失之要件及其限制?!贝艘粦椃l文,使得憲法委員會,得以對立法者之立法活動,設(shè)定框架。立法者必須在判決宣告后,即開始行動,并遵守此一框架(亦即憲法委員會之要求)。
憲法委員會關(guān)于違憲先決問題之判決,與其他憲法委員會之判決相同,不得聲明不服,而且拘束全國各行政與法院機關(guān)(憲法第62條第3項)。
憲法委員會于1975年1月15日之判決中,認定它并無審查國內(nèi)法,是否符合國際義務(wù)之權(quán)限。此一判決,使得最高法院與平政院,對于訴訟進行中所適用之法條,是否符合國際義務(wù)一節(jié),因而取得審查之權(quán)力,并得將違反國際義務(wù)之法國法律,予以排除適用。而在歐盟法之場合,此一最高裁判機關(guān)之權(quán)力,更得到強化,蓋憲法第88-1條規(guī)定,法國加入歐洲聯(lián)盟。
在“Melki et Abdelli”一案中,最高法院、歐盟法院、平政院與憲法委員會之不同判決,更展示出此一雙軌/二元特征。關(guān)于涉及歐盟法之條款,違憲先決問題誠然享有“優(yōu)先”審理其違憲理由之順序;但不能因此而為法院提起“歐盟法優(yōu)先問題”設(shè)置障礙。故而,違憲先決問題與歐盟法優(yōu)先問題,得以同時平行提起而進行。是故,將會出現(xiàn)以下情形:某一違憲之法律條款,合乎歐盟法之規(guī)定;而該違憲之法律條款,應(yīng)當廢止而失效,除非法國進行修憲。相對而言,某一合憲之法律條款,卻又與歐盟法不相符合;此際,平政院或最高法院,即必須將此等條款廢止,讓其不適用。
傳統(tǒng)上之法國法律,禁止審理本案實體判決之法官,行使違憲審查權(quán)。然而違憲先決問題,打破此一傳統(tǒng)!
對于平政院而言,此一突破,較不極端。蓋因依據(jù)憲法第39條,以及昔日之傳統(tǒng),法律草案系先由平政院審查,出具意見之后,方交由部長會議討論。部長會議討論后,方交付國會兩院中之一院之秘書處,啟動法案審議程序。平政院于審理法律草案時,所出具之法律意見,皆極為注意該草案之合憲性問題;換言之,法律草案之違憲與否,在平政院審查時,與該草案是否違反國際義務(wù),或違反歐盟法義務(wù),均得到相同之注意。不過吾人亦須知悉,平政院此一“事先”對于法案之審查,并非法院裁判之性質(zhì),更不具備對于政府之拘束力。政府在平政院出具審查意見后,仍自由決定其將提交給國會之法案內(nèi)容。然而此等平政院之意見,也還仍具備一定之聲望。此等平政院意見,并不對外公開,除非政府決定將其公諸于世。2008年修憲后,若國會一院院長,在國會議員提出之法律草案進入國會委員會之前,決定咨詢平政院者,平政院對于國會議員所提出之法律草案,亦得出具審查意見;但以原提案之國會議員,不反對者為限(憲法第39條第5項)。
在違憲先決問題之中,平政院與最高法院必須依據(jù)違憲先決問題所主張違憲之理由是否“重要”,判定是否移送憲法委員會。因此,不論是移送違憲先決問題之判決,或拒絕移送之判決,實際上,均為深入研究合憲性問題之法院之判決。即使在拒絕移送判決之場合,平政院與最高法院,仍然做出實質(zhì)上違憲審查之判決,雖然表面上此二座裁判機關(guān)之審查動作,仍處于外部審查狀態(tài)。從而究其實質(zhì),如果最高裁判機關(guān),認定某一違憲先決問題,不具備“重要之性質(zhì)”,即表示,系爭法律條款,在最高裁判機關(guān)看來,已然合憲。在此情形下,最高裁判機關(guān)拒絕移送之判決,等于終局判決,而且不能向憲法委員會聲請救濟。該被拒絕之違憲先決問題,也從而不能在另一次訴訟程序中,再行提起,因為也已不是“嶄新”之問題。除非日后,有情事變遷之情形發(fā)生。
違憲先決問題制度之設(shè)立,已導(dǎo)致憲法委員會所受理之爭訟案件,大量增多;而且違憲先決問題之數(shù)目,尚在不斷增加。此一制度,亦使得當事人之一造,系為人民身份者,大幅加重其在違憲先決問題之角色。當事人之訴訟代理人,能參與憲法委員會之言詞辯論,此與過去完全不同;在過去,只有選舉爭訟時,方有此等辯論。
憲法委員會之原始設(shè)計,只有9名成員,由總統(tǒng)、參議院院長、國民議會院長,分別任命3名成員;并且每三年,更換三位最高首長所任命之各一名委員。此等委員之任命,憲法上沒有任何對于能力或資格之限制!抑且,卸任之總統(tǒng),亦為憲法委員會之終身委員。季斯卡(Giscard d’Estaing)經(jīng)常參加會議,希拉克(Chirac)亦同;甫卸任之薩科齊(Sarkozy),在卸任之后,至少參加了三次憲法委員會之會議。如此一來,憲法委員會中之法律人,其實只占成員之少數(shù)。
傳統(tǒng)上,此一制度上之弱點,系由憲法委員會之秘書長予以補正。秘書長均由平政院評事選任;〔14〕譯者注:評事,系平政院最資深等級之成員。平政院之成員,依其年資程度,由資深到資淺,分為三種:評事(conseiller d’état)、主事(ma?tre des requêtes)、編修(auditeur)。而憲法委員會之秘書處,也擔任補正之功能,其成員亦均由平政院以及行政法院系統(tǒng)之人員選任。
憲法委員會目前之組織架構(gòu),系制定于吾人并不想讓憲法委員會,轉(zhuǎn)變?yōu)閼椃ǚü僦畷r代;因而此等組織架構(gòu),在目前機關(guān)任務(wù)已轉(zhuǎn)變之情形下,能否長久維持下去,殊不無疑問。首先,不斷由平政院抽調(diào)人手,補強憲法委員會秘書處之作法,不可能無限制進行,蓋平政院亦面臨自身需要人手之局面。其次,更重要者,乃平政院亦有裁決違憲先決問題是否移送之權(quán)限,而憲法委員會秘書處與平政院之關(guān)系太過密切之結(jié)果,將招致憲法委員會公平性之批評。最后,卸任總統(tǒng)參與評議,亦招來對于評議嚴肅性之質(zhì)疑:吾人誠可擔憂,卸任總統(tǒng)將以其自身之政治利益,選擇案件而參加評議,并以投票時之票數(shù),引導(dǎo)判決內(nèi)容之走向。雖然截至目前為止,此類事情從未發(fā)生,從而沖淡外界對此之質(zhì)疑。
是故,設(shè)若憲法委員會,能轉(zhuǎn)型為真正之憲法法院,則問題就能更為簡單。憲法委員會之成員,應(yīng)考慮由具有專業(yè)資格,符合憲法或建制法所訂條件之人士而出任。卸任總統(tǒng),亦應(yīng)放棄參加憲法委員會之評議。至于憲法委員會之機關(guān)成員,能與平政院作更進一步區(qū)隔者,尤為最佳。
法國前總理喬斯班(Lionel Jospin,1997-2002年在職),受法國總統(tǒng)歐朗德(Fran?ois Holland)委派,擔任“公共政治生活之倫理與革新委員會(Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique)”主席。喬斯班于2012年11月9日向總統(tǒng)提出委員會報告。這份報告提議,將憲法委員會之終身委員(卸任總統(tǒng))職位,予以刪除。然而此項刪除,必須修改憲法;而2012年5、6月甫選出之新政府,雖在國民議會擁有多數(shù),但在現(xiàn)階段,并不擁有修憲所需之多數(shù)?!?5〕譯者注:修憲門坎,為國會兩院成員總額之五分之三,目前為滿555票(法國憲法第89條第3項)。
目前看來,下一次之修憲改革,能否按上述思路而討論,尚言之過早。惟違憲先決問題制度之成功,將勢必引發(fā)憲法委員會未來組織問題之設(shè)計與討論。
后記:2013年3月憲法委員會對于QPC違憲先決問題判決之統(tǒng)計
自2010年3月,違憲先決問題制度施行以來,憲法委員會于2013年3月,公布一項統(tǒng)計資料,〔16〕憲法委員會官方網(wǎng)站:http:∥www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/a-la-une/mars-2013-3-ans-de-qpc-quelques-chiffres.136319.html,最后訪問時間2014-01-10。統(tǒng)計該制度實行滿三年之成果。該項統(tǒng)計資料甚具價值,爰介紹如后。
統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,至2013年3月為止,法國最高法院與平政院,總共呈給憲法委員會1520個違憲先決問題案件。其中,1206件(占總件數(shù)79.3%),是不予呈送(駁回聲請案件)之通知;〔17〕其中,由平政院駁回者,有412件;由最高法院駁回者,有791件。而314件(占總件數(shù)20.7%),〔18〕其中,由平政院呈送憲法委員會審查者,有137件;由最高法院呈送審查者,有177件。方是真正呈送憲法委員會審理之案件數(shù)。由此可見,法國最高法院與平政院,確實發(fā)揮出制度建立時,所希望其發(fā)揮之篩選功能,將不符合違憲先決問題審理要件之案件,予以駁回。并且依照憲法委員會建制法之規(guī)定,將駁回聲請案件之判決,通知憲法委員會。至于平政院與最高法院兩者,駁回比例是否太高(甚或太低),并非這份統(tǒng)計報告,所要探討之問題;此問題乃系價值判斷,是主觀上感情之反應(yīng),未必能作為批評制度運作之因素。重點應(yīng)在于,平政院與最高法院,是否執(zhí)行符合法定要件之審查過程,從而讓憲法委員會集中資源審理真正需要審理之違憲案件,而非糾纏于駁回比例之或高或低。
憲法委員會,違憲先決問題判決宣告種類之件數(shù),以及所占之比例,如下列兩表。以這三年之經(jīng)驗以觀,2010年至2012年,合憲宣告之判決,平均比例為53%;合憲判決但解釋有保留之判決,為13.7%;涉案條文全部違憲之判決,占16.4%;部分條文宣告違憲之判決,占10%。不予判決或不予受理,占5.3%;尚有0.8%之判決,是關(guān)于純粹程序上之判決。遭到違憲宣告之立法性質(zhì)條文,以刑法與刑事訴訟法之條文,居于首位。
表1
表2