●文/生秀東

實踐篇

省直管縣體制盡管能在一定程度上減少行政成本，提高行政效率，但無法根除傳統(tǒng)體制下權(quán)力配置的種種弊端，根本原因是政府職能轉(zhuǎn)變不到位。

2014年1月1日，河南省對鞏義市、蘭考縣等10個試點縣(市)全面實行由省直接管理縣的體制，實現(xiàn)市縣分治。這場發(fā)軔于2004年5月的“擴大部分縣(市)管理權(quán)限”探索，至此邁出重要一步。

擴權(quán)強縣10年

河南實施“強縣擴權(quán)”，至今已有10年，連續(xù)進行了好幾輪改革。其特點可概括為：一是同步實施財政省直管縣(市)改革和“擴權(quán)強縣”改革；二是不僅改革范圍逐步擴大，而且擴權(quán)縣的管理權(quán)限也呈梯度擴大，盡管中間出現(xiàn)了短期的反復(fù)和波折；三是在改革方向上，正穩(wěn)步走向與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的服務(wù)型政府。試點縣變身省直管縣，“擴權(quán)強縣”的縣(市)在經(jīng)濟管理領(lǐng)域也開始形成了近似于“省管縣”的格局。

2004年河南省出臺《關(guān)于發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟的若干意見》和《關(guān)于擴大部分縣(市)管理權(quán)限的意見》，標志著河南省第一批擴權(quán)縣和財政省直管縣的誕生。文件確定鞏義、永城、項城、固始、鄧州五縣(市)為財政省直管縣，并賦予省轄市的經(jīng)濟管理權(quán)限和部分社會管理權(quán)限(共計80項權(quán)限)；賦予新密市、新鄭市、林州市等30個擴權(quán)縣(市)部分省轄市的經(jīng)濟管理權(quán)限(80項權(quán)限中的71項權(quán)限)。因此，河南省財政省直管縣改革的特點是，既是擴權(quán)縣又是財政省直管縣，在一定程度上是希望避免財政改革與行政改革不匹配的弊端，較好地發(fā)揮財政省直管縣體制的作用。

2006年河南省發(fā)布《關(guān)于發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟的補充意見》，進一步擴大了5個財政省直管縣的社會管理權(quán)限，除國家有規(guī)定的之外，省轄市其他社會管理權(quán)限全部下放到5縣(市)。2007年發(fā)布《關(guān)于進一步落實擴權(quán)縣(市)政策的通知》，標志著第二批擴權(quán)縣和財政省直管縣的誕生，享有權(quán)限與第一批相同。中牟縣等12個縣確定為擴權(quán)縣，其中中牟縣同時也被確定為財政省直管縣。

2009年河南省頒布《關(guān)于完善省與市縣財政體制的通知》，確定了第三批財政省直管縣。增加了蘭考縣、郟縣等15個縣為財政省直管縣，根據(jù)這些縣的實際情況，除郟縣外，其余14個縣只能享有省轄市的經(jīng)濟管理權(quán)限和部分社會管理權(quán)限。至此，河南省共有擴權(quán)縣47個，財政省直管縣21個，既是擴權(quán)縣又是財政省直管縣的有7個(鞏義、永城、項城、固始、鄧州、中牟、郟縣)。

在落實擴權(quán)的過程中，有些項目還進一步擴大了權(quán)限，超過了文件規(guī)定的標準，例如鞏義等5縣(市)地稅部門的營業(yè)稅減免稅審批權(quán)限從50萬元以下擴大到100萬元以下，擴權(quán)縣(市)地稅部門可直接辦理的企業(yè)所得稅政策性減免額由100萬元以下擴大到500萬元以下，極大地促進了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。而且從2006年到2009年，河南省政府在前期擴權(quán)的基礎(chǔ)上，對于稅收、固定資產(chǎn)投資等方面的管理權(quán)限進行了進一步的修改，擴大了權(quán)限。

財政省直管縣改革既避免了省轄市利用行政權(quán)力集中縣財力的“市刮縣”問題，又減少了行政層級，提高了政府管理效率，進一步激發(fā)了縣域經(jīng)濟的發(fā)展活力。2004年以來，河南省縣域經(jīng)濟發(fā)展不斷提速。其中鞏義市連續(xù)9年躋身全國百強縣，繼鞏義之后，新鄭市又進入全國綜合實力百強縣行列。

但改革也遇到了很多問題，缺乏配套的改革措施和統(tǒng)一的可操作性部署，權(quán)力下放不徹底，而且落實難度大，改革效果大打折扣；經(jīng)濟強縣的財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一；工商、稅務(wù)等垂直管理部門在擴權(quán)政策中定位模糊；市縣利益矛盾突出，例如省轄市商丘和省直管縣永城一直存在稅源之爭，省轄市安陽與擴權(quán)縣林州一直存在著建筑業(yè)管理權(quán)限之爭，林州是河南的建筑之鄉(xiāng)，建筑業(yè)是其支柱產(chǎn)業(yè)，但建筑業(yè)的管理權(quán)限沒有擴大，擴權(quán)縣有名無實。而且在強縣擴權(quán)過程中，一度出現(xiàn)了波折和反復(fù)。2007年，由于國家有關(guān)政策的變動及其他因素影響，全省47個擴權(quán)縣的12項權(quán)力被收回，占權(quán)限總數(shù)的20%。

“兩個婆婆”困局

2011年，河南省發(fā)布《省直管縣體制改革試點工作實施意見》，確定鞏義、蘭考、汝州、滑縣、長垣、鄧州、永城、固始、鹿邑、新蔡10個縣(市)為省直管縣體制改革試點。這次全國共有34個省直管縣體制改革試點縣，其中河南就有10個試點縣，接近全國試點縣總數(shù)的1/3。

河南之所以入選這么多縣(市)，是因為省直管縣改革試點是對擴權(quán)縣和財政省直管縣改革的深化，河南省委、省政府經(jīng)過分析認為，這是河南發(fā)展的一次戰(zhàn)略機遇，十分有利于加快河南縣域經(jīng)濟發(fā)展，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立合理的城鎮(zhèn)體系。經(jīng)過爭取，河南省成為省直管縣體制改革8個聯(lián)系點省份之一。10個試點縣(市)出自全省的擴權(quán)縣和財政省直管縣，有利于加快建成地區(qū)副中心城市，培育推動河南經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略支撐點。

為推行試點縣改革發(fā)展，河南省委、省政府根據(jù)改革試點方案，在試點縣行政建制、行政區(qū)劃和干部管理體制等維持不變的前提下，賦予試點縣以省轄市經(jīng)濟社會管理權(quán)限(權(quán)限共計603項)；逐步形成省政府直接管理試點縣的體制機制；試點縣工商、地稅、質(zhì)監(jiān)等省以下垂直部門，由省主管部門直接管理；加大了對試點縣的扶持力度，省直各部門在資金分配、項目安排等方面對試點縣(市)實行傾斜，增強了試點縣的財力和自身發(fā)展能力。目前省直管縣的成效已經(jīng)開始顯現(xiàn)。2012年河南省直管縣的主要經(jīng)濟指標好于全省一般市管縣(市)。2013年1-9月，與全省增速相比，10個試點縣生產(chǎn)總值高出0.7%。

但在試點運行中，也暴露出多頭管理、監(jiān)督不順、指揮不暢等過渡性體制弊端，主要存在這樣幾個問題：

省轄市放權(quán)不足。省轄市有關(guān)部門下放對試點縣的管理權(quán)，就意味著利益的流失，因此對待改革態(tài)度消極，阻撓或者拖延權(quán)限下放。按改革方案應(yīng)該下放給試點縣的權(quán)限，未能完全下放。據(jù)有關(guān)調(diào)查，有高達36-43項實際權(quán)限，諸如駕駛證、許可證、資格證、資質(zhì)證、統(tǒng)籌繳費、新農(nóng)村建設(shè)項目等權(quán)限仍然沒有下放。

省轄市對試點縣的支持力度減弱。試點縣擴權(quán)以后，省轄市對其支持力度明顯減弱，配套資金不到位的問題也不同程度地存在，給擴權(quán)縣的發(fā)展造成較大制約。例如，對于試點縣申報的建設(shè)項目，由于資金配給比例仍按“三級負擔”原則，由于省轄市不再撥付配套資金，致使部分建設(shè)項目資金安排落空，導(dǎo)致一些項目進展緩慢。

試點縣面對兩個“婆婆”，致使行政成本增加。因為在試點縣改革方案中，試點縣的干部仍歸省轄市管理，實質(zhì)上形成了試點縣的雙重領(lǐng)導(dǎo)，在經(jīng)濟社會發(fā)展上接受省級領(lǐng)導(dǎo)，在其他行政管理上又得接受省轄市領(lǐng)導(dǎo)，形成“一個媳婦兩個婆婆”的局面，徒增行政運行和協(xié)調(diào)成本。由于統(tǒng)計口徑維持原狀，仍然計入省轄市的統(tǒng)計總量。因此本應(yīng)直接向省直部門申報的事項，同時又得向省轄市對應(yīng)部門申報，形成“一文兩報”。

產(chǎn)生上述問題的原因在于試點縣體制改革措施不配套，由此形成的雙重管理體制相互掣肘，本質(zhì)上面臨著和財政省直管縣相同的困局。而且還引發(fā)了新的矛盾與問題，不利于調(diào)動試點縣干部工作積極性：一是在同等條件下，省轄市不再推薦提拔試點縣的干部；二是試點縣干部交流渠道變窄，提拔機會減少；三是試點縣職務(wù)出現(xiàn)斷檔，主要領(lǐng)導(dǎo)無法就地提拔。

省直管縣向何處去

2013年11月，河南省提出對鞏義市、蘭考縣等10個試點縣(市)全面實行由省直接管理縣的體制，實現(xiàn)市縣分治。

10縣(市)全面實行省直接管理，有利于解決雙重管理體制帶來的矛盾，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政層級，提高行政效能，有利于推動直管縣加快建設(shè)成為區(qū)域性中心城市，引領(lǐng)河南未來發(fā)展。

省直管縣體制改革實質(zhì)上是一種分權(quán)改革，涉及省、市、縣三級政府管理權(quán)限的調(diào)整，將逐步由“省-市-縣”三個層級轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆?市(縣)”兩個層級。全面直管以后，還有很多細節(jié)問題需要逐步研究解決，例如如何科學界定省轄市與直管縣的職能范圍，如何重新定位省轄市的發(fā)展模式，直管縣的職能部門如何與省級職能部門對接等問題。

其中，最棘手的問題就是怎樣處理好與省轄市的關(guān)系。擴權(quán)后，擴權(quán)縣部分業(yè)務(wù)直接聯(lián)系省直廳局，但與省轄市的關(guān)系仍不能忽視。一位科室負責人說：“擴權(quán)后，雖然可以直接跟省直廳局聯(lián)系，但畢竟市里關(guān)系不能忽視。有時省里下達一個會議精神，我們要省里和市里兩頭跑，如果你只去省里開會，不去市里，那么市里會覺得你不懂尊重?！?/p>

放眼全國，以浙江為代表的改革主要是擴大縣級政府經(jīng)濟管理的權(quán)限，同時浙江模式很重要的經(jīng)驗就是財政體制上的省管縣，而在社會管理和公共服務(wù)等方面還不是完全的省管縣。而海南從1988年建省開始就沒有實行市管縣，海南省20余個縣、縣級市、地級市都是由省直接管理，是獨立的經(jīng)濟單元，不存在地級市對縣的行政管理問題。

浙江模式仍是目前多數(shù)地區(qū)推行省管縣改革可供參考的路徑，而海南模式雖然是與其省域面積小，縣級區(qū)域少的省情密切相關(guān)，但也代表了一種方向，即從財政的省管縣到行政的省管縣。

省直管縣體制盡管能在一定程度上減少行政成本，提高行政效率，但無法根除傳統(tǒng)體制下權(quán)力配置的種種弊端，根本原因是政府職能轉(zhuǎn)變不到位。

因此，省直管縣改革最終還是要轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政府的功能性變革，進一步向市場和社會放權(quán)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和社會組織在公共事務(wù)管理中的積極作用。正如李克強總理最近強調(diào)的：中央政府把簡政放權(quán)作為改革的“先手棋”。