魏明 張艷

新世紀(jì)以來，在國家大力發(fā)展職業(yè)教育的系列政策背景下，職業(yè)教育規(guī)模迅速擴(kuò)大。由于接受職業(yè)教育的大部分人員來自農(nóng)村地區(qū)，受經(jīng)濟(jì)條件制約，有關(guān)建立中等職業(yè)教育貧困家庭學(xué)生資助政策要求迫切。2006年7月，財(cái)政部、教育部決定對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生接受中職教育進(jìn)行資助。2009年12月14日，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委員會(huì)、教育部、人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于中等職業(yè)學(xué)校農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生免學(xué)費(fèi)工作的意見》（財(cái)教[2009]442號(hào)，以下簡稱《意見》），標(biāo)志著中職免學(xué)費(fèi)政策正式啟動(dòng)。

一、政策回顧：政策目標(biāo)及其實(shí)踐問題

《意見》中對(duì)中職免學(xué)費(fèi)政策的描述為：“中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)工作……對(duì)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)中等職業(yè)教育的吸引力，鼓勵(lì)高素質(zhì)勞動(dòng)者在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)就業(yè)，改善農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)，加快新農(nóng)村建設(shè)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，縮小城鄉(xiāng)差別，具有重要的推動(dòng)作用?！睋?jù)此，本文將該政策的目標(biāo)理解為：促進(jìn)中職學(xué)校招生、增強(qiáng)中職學(xué)校吸引力和為農(nóng)服務(wù)三個(gè)方面。該政策實(shí)施以來，據(jù)相關(guān)報(bào)道，2011年全國共有906萬名中職學(xué)生享受國家助學(xué)金政策，資助資金135.9億元；共有395萬名學(xué)生享受中職免學(xué)費(fèi)政策，免學(xué)費(fèi)資金79億元，免學(xué)費(fèi)人數(shù)約占中等職業(yè)學(xué)校全日制在校生總數(shù)的20%。[1]在2013年教育部春節(jié)后首場新聞發(fā)布會(huì)上，職成司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，中職免學(xué)費(fèi)政策目前不僅擴(kuò)大到國務(wù)院要求的所有農(nóng)村(含縣鎮(zhèn))學(xué)生、城市涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生和家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，9個(gè)省份還實(shí)現(xiàn)了所有中職學(xué)生免學(xué)費(fèi)。[2]

然而，陳勝祥在2010年底至2011年初通過對(duì)浙江、江西、青海三省的1000多名學(xué)生的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村中職免費(fèi)政策在實(shí)施過程中同時(shí)在兩個(gè)領(lǐng)域存在失靈現(xiàn)象：一是未能達(dá)到大力提升中職教育吸引力、促進(jìn)中職招生的效率目標(biāo)；二是未能達(dá)到資助農(nóng)村貧困家庭子女的公平目標(biāo)。[3]王蓉認(rèn)為“中等職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)行為與辦學(xué)質(zhì)量存在諸多不盡如人意的現(xiàn)象，這影響了中等職業(yè)教育助學(xué)金和部分學(xué)生免學(xué)費(fèi)政策效果的達(dá)成”，提出“不贊成近期內(nèi)以實(shí)施全面免費(fèi)為加大中等職業(yè)教育財(cái)政投入的優(yōu)先選項(xiàng)”。[4]王星霞運(yùn)用公共政策學(xué)原理，從效益標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)、公平標(biāo)準(zhǔn)和政策回應(yīng)度四方面進(jìn)行了政策評(píng)估，建議應(yīng)“暫緩實(shí)施中職免費(fèi)政策”。[5]本應(yīng)是一項(xiàng)利國、惠民、促教育的好政策，卻在實(shí)施不久即遭質(zhì)疑，不免讓政策制定者和政府部門陷入尷尬境地。

目前，在國家全面推動(dòng)實(shí)施中職免學(xué)費(fèi)政策的情況下，大量的經(jīng)費(fèi)投入以及同時(shí)消耗的人力、物力，又要求我們必須不斷地考察效率和效益標(biāo)準(zhǔn)問題，即資源投入與目標(biāo)達(dá)成度。但是，我們不能因?yàn)檎邔?shí)踐中某方面的偏失進(jìn)而否定政策實(shí)效，從而忽略了政策所帶來的其他正效應(yīng)。因此，原因分析有助于我們認(rèn)清導(dǎo)致政策目標(biāo)“失靈”的關(guān)鍵所在，而目標(biāo)分解技術(shù)有利于我們充分領(lǐng)會(huì)政策精神內(nèi)容，將目標(biāo)具體化，進(jìn)而采取針對(duì)性措施，保障政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。“從教育政策的根本目的來看，政策主體制定教育政策的根本目的是根據(jù)不同群體的不同需求進(jìn)行利益分配，協(xié)調(diào)由此而引起的各類社會(huì)關(guān)系?！盵6]因此，我們首先應(yīng)該從政策涉及的利益相關(guān)者出發(fā)尋求政策問題產(chǎn)生的內(nèi)在原因，而且還應(yīng)該從政策本身反思我國政策從問題確立、政策制定到政策執(zhí)行等整個(gè)過程。

二、原因分析：影響因素與政策過程反思

（一）影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素分析

中職免學(xué)費(fèi)政策涉及的利益群體顯然主要包括國家政府、用人單位（企業(yè)）、中職學(xué)校和潛在的學(xué)生及其家長。在國家面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)需要、企業(yè)技術(shù)工人嚴(yán)重缺乏、中職學(xué)校招生困難（尤其是涉農(nóng)專業(yè)萎縮嚴(yán)重）、大批初中畢業(yè)生（或未畢業(yè)輟學(xué)生）無法繼續(xù)升學(xué)的情況下，實(shí)施中職免學(xué)費(fèi)政策，如果可以增加中職學(xué)校招生吸引力，同時(shí)減輕困難家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，為學(xué)生提供平等的入學(xué)機(jī)會(huì)，為企業(yè)培養(yǎng)大批職業(yè)技術(shù)人才，進(jìn)而為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，理所當(dāng)然成了協(xié)調(diào)各方關(guān)系的最佳選擇。然而，“在這些主體及其所構(gòu)成的各種基本關(guān)系中，由于利益追求的差異會(huì)表現(xiàn)為價(jià)值認(rèn)識(shí)和選擇上的沖突?！盵7]

其實(shí)，中職免學(xué)費(fèi)政策旨在運(yùn)用經(jīng)濟(jì)工具刺激或改變?nèi)藗兊倪x擇，但如果我們進(jìn)一步分析人們作出選擇前和影響選擇的因素，會(huì)發(fā)現(xiàn)有兩個(gè)問題值得探索：首先，學(xué)生是否有進(jìn)一步升學(xué)或求學(xué)的愿望和能力，如果有，影響學(xué)生做出選擇或者有利于學(xué)生做出選擇的因素有哪些？其次，在供學(xué)生選擇的對(duì)象學(xué)校上，中職學(xué)校與其“替代品”間的相似程度。前一個(gè)問題涉及到學(xué)生家庭條件、地區(qū)學(xué)校狀況以及學(xué)生在學(xué)校選擇上的限制或權(quán)限，核心為中職學(xué)校的吸引力問題。而后一個(gè)問題則關(guān)乎到同處于供方市場的中職學(xué)校與其他學(xué)校是否屬于學(xué)生選擇的同等層次，核心是中職學(xué)校的競爭力問題。因此，中職免學(xué)費(fèi)政策目標(biāo)效應(yīng)的偏差，還需要我們圍繞上述方面仔細(xì)分析存在于其背后的矛盾。

1.價(jià)值觀念沖突。表現(xiàn)在：一是政策制定者和學(xué)生（家長）心目中的對(duì)中職學(xué)校自身的考量。現(xiàn)實(shí)是否是學(xué)生（家長）認(rèn)為中職學(xué)校質(zhì)量低下，而政策制定者沒有充分考慮到學(xué)校質(zhì)量因素（如果不是這樣，那么政策本身的前提就有失社會(huì)公正）。二是政策制定背后價(jià)值觀念的差異。即從政策制定者看，免費(fèi)政策增加了教育機(jī)會(huì)，促進(jìn)了教育公平，保障了弱勢群體的利益，而學(xué)生（家長）是否認(rèn)為接受職業(yè)教育意味著“低層次”，反而加劇了不平等的地位。

2.質(zhì)量差異影響。即如果中職學(xué)校和普通高中在師資、教學(xué)、升學(xué)等方面具有相同的條件或機(jī)會(huì)的情況下，在初中畢業(yè)生升學(xué)作二選一的抉擇時(shí)，中職學(xué)校就會(huì)因?yàn)槊赓M(fèi)政策而可能得到 “優(yōu)先選擇”的機(jī)會(huì)。而現(xiàn)實(shí)的狀況是：由于我國普職分離的狀況，受種種原因的影響，職業(yè)教育（尤其是農(nóng)村地區(qū)）長期發(fā)展滯后，就讀職業(yè)學(xué)校甚至原本就是次等選擇；而且我國幅員遼闊，東西部發(fā)展差異較大，不同省份地區(qū)的職業(yè)學(xué)校差別很大，處于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的職業(yè)學(xué)校在辦學(xué)基礎(chǔ)條件、教學(xué)培養(yǎng)質(zhì)量和就業(yè)等方面享有更多的優(yōu)質(zhì)資源和機(jī)會(huì)。即使是同一省份內(nèi)的不同地區(qū)職業(yè)學(xué)校也存在差別。

3.主體教育選擇受限。學(xué)生選擇就讀普通高中還是職業(yè)學(xué)校好比是一種消費(fèi)行為，重要的是自由選擇的實(shí)現(xiàn)。即要保證在區(qū)域差異存在的現(xiàn)實(shí)情況下，學(xué)生可以不受身份、戶籍等條件的限制自主選擇學(xué)校。但由于受我國二元制城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)模式的束縛，學(xué)生學(xué)籍流動(dòng)壁壘重重，而且由于受地理位置影響，學(xué)生外出學(xué)習(xí)成本高，以及農(nóng)村地區(qū)信息來源渠道較少，無法了解更多詳細(xì)的外地招生政策等等因素，給中職生的入學(xué)選擇造成諸多障礙。

4.其他因素。此外，我們還應(yīng)考慮到學(xué)生及其家長對(duì)政策的真實(shí)了解程度是多少？免費(fèi)政策對(duì)不同經(jīng)濟(jì)收入水平的家庭影響程度如何？不同經(jīng)濟(jì)狀況的家庭在教育選擇機(jī)會(huì)上是否存在差異？是否會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好一點(diǎn)的家庭絕不讓孩子選擇就讀中職學(xué)校等現(xiàn)象。以上都會(huì)對(duì)中職免學(xué)費(fèi)政策目標(biāo)效應(yīng)的顯現(xiàn)造成一定的影響。

（二）我國教育政策過程的線性模式之困

政策過程(policy process)指將政策問題提上議程、形成選擇、做出決定、實(shí)施內(nèi)容、評(píng)估和反饋政策效果、修正完善等一系列政策循環(huán)周期的總和。而我國政府制定政策時(shí)往往缺乏翔實(shí)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治?，目?biāo)較為模糊，前瞻性不足，預(yù)期效果很難測量；執(zhí)行政策時(shí)，執(zhí)行人員對(duì)政策目標(biāo)和內(nèi)涵缺乏清晰的認(rèn)識(shí)，執(zhí)行過程中缺乏連續(xù)的信息反饋機(jī)制，配套措施滯后，政策實(shí)施的效率和效益難以保障；政策完成后，對(duì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及影響等評(píng)價(jià)不夠，難以積累經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。[8]即我國教育政策的制定往往是一次性的，并不重視執(zhí)行過程中對(duì)政策本身的完善。這是從政策分析的視角審視我國政策實(shí)踐過程中存在的問題，一方面提示我們政策過程決不能是簡單的線性模式，而國際組織的教育政策過程往往是周期循環(huán)模式。另一方面也說明政策目標(biāo)達(dá)成的復(fù)雜性，更需要科學(xué)的實(shí)施保障。

三、政策保障：體系構(gòu)建與配套實(shí)施策略

（一）構(gòu)建目標(biāo)保障體系

根據(jù)《意見》精神，結(jié)合相關(guān)研究分析，我們利用公共政策分析的知識(shí)，運(yùn)用層級(jí)分析、類別分析、頭腦風(fēng)暴等方法將目標(biāo)逐步分解，通過“目標(biāo)圖形化”技術(shù)把他們排列出來（圖1）[9]。圖中所列目標(biāo)只能是代表目標(biāo)的一部分而不可能是全部，下級(jí)目標(biāo)是保障上級(jí)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的手段或途徑。

圖1 中職免學(xué)費(fèi)政策目標(biāo)保障體系

（二）政策配套實(shí)施策略

1.政策宣講，合理引導(dǎo)，幫助人們理性選擇?！叭绻舱咚_定的目標(biāo)或模式不能從本民族或本國的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化等一系列特征出發(fā)，就很難在公共生活中實(shí)施并取得預(yù)期的效果?！盵10]上述分析可知，中職免學(xué)費(fèi)政策在促進(jìn)招生方面的“失靈”其實(shí)主要還是在于對(duì)中職教育質(zhì)量的不認(rèn)同和對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的追求上。普通教育領(lǐng)域內(nèi)的從古代有名的“孟母三遷”故事到如今的“擇?！?、“千軍萬馬過獨(dú)木橋”（高考）、考研考博等追求高學(xué)歷、出國熱等都反映了人們普遍的對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的追求和需要。一般情況下，在人們往往面臨多重選擇，雖然說很難區(qū)分哪種是最符合理性的，但信息的充分和完整性對(duì)人做出選擇至關(guān)重要。然而，據(jù)研究者對(duì)江西某中職示范校的調(diào)查顯示，共發(fā)放問卷300份，收回有效問卷280份，其中只有18位學(xué)生表示對(duì)政策有詳細(xì)了解，占有效樣本的6.4%；22位學(xué)生不知道國家對(duì)中職學(xué)校農(nóng)村貧困家庭、城鎮(zhèn)低保家庭和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生實(shí)行免費(fèi)政策，占有效樣本的7.9%；多半學(xué)生表示對(duì)政策不清楚或了解不詳細(xì)。[11]而且，在教育政策的宣傳上還必須擺脫愚民思維，克服制造輿論的傾向，才更有利于人們做出符合“理性”的選擇。

2.穩(wěn)定規(guī)模，提高質(zhì)量，形成自由選擇的同質(zhì)市場。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國中等職業(yè)教育規(guī)模在多年來連續(xù)擴(kuò)招政策的支配下，已經(jīng)占據(jù)了中等教育的半壁江山，學(xué)生人數(shù)增長迅猛，這在學(xué)齡人口減少的態(tài)勢下已屬不易。且不論招生數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)上是否存在虛假、重復(fù)登記等現(xiàn)象，但另一組統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)尤其值得我們關(guān)注，即中職學(xué)生流失率，“全國教育部門中職學(xué)校的2010級(jí)學(xué)生在2010-2011年期間總共流失了88萬人，流失率達(dá)到13.82%”[12]，這足以引起政府管理部門、學(xué)校工作者以及全社會(huì)人員的警示和思考，也從一個(gè)側(cè)面折射了中職教育在管理和質(zhì)量上的較低滿意度，中職學(xué)校質(zhì)量問題已成為影響政策實(shí)施效果的首要而又關(guān)鍵的因素。

針對(duì)“招生難，易流失”的中職學(xué)?，F(xiàn)象，如果把中職學(xué)校作為市場的“供方”主體，好似好不容易得到一塊加工的原材料，卻由于管理不善等學(xué)校方面原因而未能加工成合格品，不僅造成極大的浪費(fèi)，而且，長期來看，終將被市場“淘汰”。此處比喻盡管不夠恰當(dāng)，但是中職學(xué)校與普通高中同作為“出售”自己教育服務(wù)的“供方”，必須擁有與之競爭的對(duì)等條件——同質(zhì)量，才可以實(shí)現(xiàn)平等同一的“供方”市場；而在“買方”市場上，無差異的自主選擇自然可以最大程度地保障“消費(fèi)者”的利益。因此，一定程度上說，至少滿足擁有能與地區(qū)普通高中競爭的中職示范校（優(yōu)質(zhì)中職學(xué)校），減少由于區(qū)域差異、戶籍政策限制、經(jīng)濟(jì)因素等導(dǎo)致的教育選擇障礙，實(shí)現(xiàn)圖1中所列出的部分次要目標(biāo)層，促進(jìn)中職學(xué)校招生的目標(biāo)才有了實(shí)現(xiàn)的前提和可能。

3.縱深發(fā)展，拓展服務(wù)，保障教育利益分配的實(shí)現(xiàn)。前述沖突的產(chǎn)生部分原因在于人們對(duì)職業(yè)教育認(rèn)識(shí)層面的分歧，而人們對(duì)職業(yè)教育的模糊認(rèn)識(shí)其實(shí)很大程度上來自于我們一直以來所接受的普通教育的影響，因此即使很多受過教育的人也只是從字面意義上理解職業(yè)教育，甚至對(duì)職業(yè)教育產(chǎn)生了某種“偏見”，這都是由于職業(yè)教育在我國整個(gè)教育體系中所占的微弱地位導(dǎo)致的。而“教育政策所進(jìn)行的利益分配和調(diào)整實(shí)際發(fā)生在兩個(gè)層次：第一層次是對(duì)受教育權(quán)利和機(jī)會(huì)進(jìn)行分配。……這一分配層次僅僅給利益主體提供了一種獲得利益的可能性，它尚不能保證利益的完全實(shí)現(xiàn)；第二層次是分配教育資源（教育條件），提供教育服務(wù)，……使第一分配層次的權(quán)利能在具體的教育活動(dòng)中得到體現(xiàn)和落實(shí)，最終保證教育價(jià)值的完全實(shí)現(xiàn)。”[13]因此，職業(yè)教育尤其必要建立自己獨(dú)立成熟的體系，如開展早期職業(yè)預(yù)備教育，在普通學(xué)校推行職業(yè)技術(shù)類課程教育，從小開始培養(yǎng)孩子的職業(yè)意識(shí)；后期注重職業(yè)教育向縱深發(fā)展，面向社會(huì)各階層、不同年齡人員提供多種多樣的接受職業(yè)教育的機(jī)會(huì)，嚴(yán)格實(shí)施職業(yè)資格準(zhǔn)入制度，逐步擴(kuò)大職業(yè)教育的影響力，保證教育資源的合理分配和利用，面向更多愿意接受（或吸引）職業(yè)教育的人群提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

4.重點(diǎn)扶持，特色發(fā)展，促進(jìn)職業(yè)教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性互動(dòng)。首先，強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中職教育為農(nóng)服務(wù)的目標(biāo)不能看作是把職業(yè)教育定位成低等層次的教育，而在于職業(yè)教育本身與經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展密不可分，結(jié)合地方的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢資源更有利于帶動(dòng)職業(yè)教育的發(fā)展，使其在辦學(xué)方向、人才培養(yǎng)方面的定位和目標(biāo)更加明確，同時(shí)更便于產(chǎn)教結(jié)合，造就職業(yè)教育獨(dú)特的環(huán)境土壤，易于形成職業(yè)教育的辦學(xué)特色和品牌。

其次，近年來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)生活條件也得到較大幅度的改善，這也是免學(xué)費(fèi)政策經(jīng)濟(jì)刺激效應(yīng)遲緩的原因。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口眾多，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平不高，中職為農(nóng)服務(wù)的目標(biāo)在于通過人才培養(yǎng)，提高勞動(dòng)者的素質(zhì)。在新農(nóng)村建設(shè)的背景下，一系列惠農(nóng)新政為農(nóng)村建設(shè)發(fā)展帶來新的契機(jī)。新型職業(yè)化農(nóng)民的培養(yǎng)對(duì)新時(shí)期的農(nóng)民提出了較高要求，不僅成為地方中職學(xué)校的重要責(zé)任，同時(shí)也給免學(xué)費(fèi)新政下中職學(xué)校的發(fā)展迎來機(jī)遇。但當(dāng)前中職學(xué)校涉農(nóng)專業(yè)萎縮嚴(yán)重[14]，因此必須采取措施加強(qiáng)扶持涉農(nóng)專業(yè)的建設(shè)，靈活運(yùn)用多種形式開展教學(xué)，培養(yǎng)農(nóng)村實(shí)用技術(shù)管理和專業(yè)人才。然后，在農(nóng)村地區(qū)職業(yè)學(xué)校質(zhì)量不高的情況下，加大對(duì)學(xué)校的投入，改善學(xué)校教育教學(xué)環(huán)境，尤其是加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)，吸引優(yōu)秀人才進(jìn)入農(nóng)村中職學(xué)校教師隊(duì)伍，提高農(nóng)村職業(yè)教育的整體活力和水平，為免學(xué)費(fèi)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)設(shè)良好的外部環(huán)境。

任何單一的政策都不可能解決所有的問題，在國家大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策背景下，2012年中央一號(hào)文件提出大力培育新型職業(yè)農(nóng)民，2013年一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)，職業(yè)教育必須把握契機(jī)，用好政策，以質(zhì)量求生存，以目標(biāo)促發(fā)展。

[1]關(guān)注國家資助政策：資助體系圓了貧困生上學(xué)夢(mèng)[N].中國教育報(bào)，2012-3-5（4）.

[2]教育部：全國九個(gè)省份實(shí)現(xiàn)中職教育全部免費(fèi)[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7177/201302/147722.html.

[3]陳勝祥.農(nóng)村中職免費(fèi)政策失靈：表現(xiàn)、成因與對(duì)策——基于浙、贛、青三省的調(diào)查[J].教育科學(xué)，2011（5）：13-19.

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