郭亞軍　薛寬亮

【摘要】治理理論是現(xiàn)代社會建設(shè)和管理的最新科學(xué)理論。按照馬克思主義社會建設(shè)思想，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理必須深入理解治理理論本質(zhì)內(nèi)涵，準(zhǔn)確把握當(dāng)前我國社會管理現(xiàn)狀，不斷更新社會管理理念，改進(jìn)社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，完善社會治理體系，進(jìn)一步推進(jìn)社會治理能力現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】治理理論 社會管理創(chuàng)新 治理能力現(xiàn)代化

治理的概念和基本理論

“治理”一詞，最早來源于古典拉丁文和古希臘語，表示“掌舵”之意，主要是指控制、引導(dǎo)和操縱的行為或方式，大多用于與國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動。20世紀(jì)90年代，西方學(xué)者開始研究并將其引入政治、經(jīng)濟(jì)和社會眾多領(lǐng)域，并逐漸發(fā)展成為一個具有豐富內(nèi)涵的包括治理、善治與全球治理等內(nèi)容的治理理論。21世紀(jì)初，中國著名學(xué)者俞可平將治理概念引入我國社會管理過程。

概念界定。長期以來，英語中的“治理”governance一詞與government交叉使用，隨著“治理”釋義的不斷演變和應(yīng)用領(lǐng)域的不斷拓展，二者之間有了截然區(qū)別，這種區(qū)分“有可能引發(fā)一場政治學(xué)和行政學(xué)理論范式的革命”。①

據(jù)統(tǒng)計，目前全球研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者提出的治理概念不下200個。②全球治理委員會的概念具有較大代表性和權(quán)威性，他們認(rèn)為，治理是各種公共的或者私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。同時指出，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們統(tǒng)一或者以為符合其利益的非正式制度和規(guī)則，也包括各種人們統(tǒng)一或者以為符合其利益的非正式的制度安排。③一言以概之，它是涉及到多個主體的相互協(xié)調(diào)的過程。

理論源起。治理理論就是總結(jié)治理行為規(guī)律的理論，主要觀點(diǎn)有：一是強(qiáng)調(diào)多主體的公共管理合法權(quán)力。政府的合法性危機(jī)，是治理理論及其實(shí)踐興起的直接原因。政府、非政府組織、公民個人等都可以成為公共服務(wù)管理的主體；二是強(qiáng)調(diào)自組織的積極作用。自組織是治理理論在政府與市場之間提出的第三種社會協(xié)調(diào)機(jī)制。“反思的理性”是這種自組織具備的重要屬性，這種屬性正好可以彌補(bǔ)存在于政府機(jī)制“實(shí)質(zhì)理性”和市場機(jī)制“形式理性”的不足；三是強(qiáng)調(diào)治理的目標(biāo)是政府與公民社會的合作。在整個治理過程中，政府與公民等多個利益主體都會積極參與到公共政策的各個過程，合作協(xié)商，達(dá)成共識，以此來對公共政策產(chǎn)生有利于自己的正面影響。

治理理論在西方興起，既有實(shí)踐基礎(chǔ)，也有理論淵源：一是治理理論的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)：福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的市場失效論與公共選擇理論的政府失效論。長期以來，西方資本主義對于市場和政府的作用，一直存在“偏重其一”的思維，要么信賴市場，要么依賴政府。遇到“市場失靈”問題，就依賴政府來糾錯。但政府無限度地向社會領(lǐng)域滲透，導(dǎo)致腐敗和效率等問題開始出現(xiàn)。這樣，就使人們產(chǎn)生這樣的思考：市場的失靈，人們可以依靠政府來糾正。那么，政府存在的缺陷又由誰來彌補(bǔ)呢？于是，學(xué)者們開始思考由政府和公民社會一起來解決問題，依靠政府和社會力量的良性互動來解決；二是治理理論產(chǎn)生的社會和道德基礎(chǔ)：契約觀念。契約觀念的基本特征是自愿、合意、責(zé)任、公開。在當(dāng)今中國，誠信問題遇到了最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，人與人之間變得越來越冷漠。當(dāng)前遇到的很多問題，亟需社會培育契約觀念，靠政府、組織和個人的誠信來加強(qiáng)社會治理；三是治理理論的哲學(xué)和政治學(xué)理論基礎(chǔ)：國家與社會的關(guān)系理論。洛克提出的自由主義理論架構(gòu)認(rèn)為，即社會先于國家產(chǎn)生論，他認(rèn)為社會先于國家產(chǎn)生，國家應(yīng)該服務(wù)于社會，不應(yīng)該高于社會。相反，黑格爾在《法哲學(xué)原理》中提出“國家高于市民社會”的理論架構(gòu)，他認(rèn)為國家是為了協(xié)調(diào)社會而產(chǎn)生的，所以國家應(yīng)該高于社會，社會應(yīng)該由國家來管理，于是產(chǎn)生了國家主義。治理理論排除了國家中心論和單一主體論，在國家、社會和公民之間建立一種相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督、相互協(xié)作的良性合作關(guān)系，治理理論應(yīng)運(yùn)而生。

治理理論的價值意義。治理強(qiáng)調(diào)政府與公民社會的合作，包含著區(qū)別于統(tǒng)治的民主性因素，深刻反映了全球時代的民主要求。西方深厚的政治民主文化孕育了現(xiàn)代治理理論，使其在西方得以蓬勃發(fā)展。經(jīng)過長期的民主建設(shè)，我國人民民主意識逐步提高，社會主義市場經(jīng)濟(jì)逐步完善，基本具備了社會治理的政治生態(tài)。特別是十八屆三中全會的召開，拉開了新一輪全面深化改革序幕，使中國社會治理成為可能。我國學(xué)者俞可平把治理理論引入中國政治生活后，主要從政府部門與公民社會互動的角度來關(guān)注治理理論，并將進(jìn)一步發(fā)展，提出了“善治”理論，即“良好的治理”。他指出“善治的本質(zhì)就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”④

治理理論的主旨在于尊重和保護(hù)個人權(quán)利，在社會整體層面上更加重視民眾和社會力量。在治理模式下，不同集團(tuán)之間通過協(xié)調(diào)達(dá)到利益和其它方面平衡，因而沒有一個絕對主導(dǎo)的特權(quán)集團(tuán)可以剝削和壓迫其它集團(tuán)，使各種社會主體都獲得了存在權(quán)利，這些社會主體在互相競爭中又不斷發(fā)展和完善，從而彼此能達(dá)成一種妥協(xié)，建立一種新的關(guān)系。這種既無主體也無客體的關(guān)系，西方社會叫“主體間性”。它是存在于各相關(guān)主體之間互動的一種特質(zhì)，這與我國提出的建設(shè)和諧社會是一致的，是解決當(dāng)前國際國內(nèi)各種復(fù)雜矛盾的根本途徑，也是發(fā)展中國特色社會主義民主道路的必然之路。

當(dāng)前我國社會治理的現(xiàn)狀及問題成因

俞可平以善治（good governance）為框架，對我國政府在治理過程中取得的成就進(jìn)行過評估。隨著國家政治體制改革的深入，不斷轉(zhuǎn)變政府職能，法治建設(shè)和民主建設(shè)取得明顯進(jìn)步，治理方式和過程發(fā)生了重大變化。但同時，中國的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等各個領(lǐng)域正發(fā)生著全面而深刻的變革，利益分化導(dǎo)致多種矛盾相互交織，各種社會矛盾和社會風(fēng)險易發(fā)高發(fā)，社會管理方面也出現(xiàn)許多問題。主要表現(xiàn)為：一是已經(jīng)或者有可能構(gòu)成現(xiàn)實(shí)風(fēng)險的現(xiàn)實(shí)問題。

上述問題產(chǎn)生于當(dāng)前社會運(yùn)行過程中。比如，由勞資、人口流動、強(qiáng)征強(qiáng)拆等引發(fā)的矛盾；二是國家前進(jìn)發(fā)展中的潛在問題。這些問題是社會發(fā)展和建設(shè)的基本層面的問題。按照俞可平的善治評估理論，從深層次來說，我國還沒有真正具備善治的基本條件。具體原因主要有：一是長期形成的政府管理主導(dǎo)機(jī)制阻礙社會治理建設(shè)發(fā)展。幾千年來，我國社會就處于君主或者專制政府的統(tǒng)治之下，或者一開始就融入國家體制中，國家組織依靠強(qiáng)有力的行政聯(lián)系。這種嚴(yán)密的行政聯(lián)系使得其他聯(lián)系方式或者組織形態(tài)難以存在，也給其整合機(jī)制套上了無形桎梏。因此在我國歷史上，總體上并不存在真正意義上成熟的多元管理主體，社會以及民間組織只是一種服從于政府的組織。二是中國傳統(tǒng)文化制約社會治理建設(shè)發(fā)展。在中國古代傳統(tǒng)文化中，孔孟的“民本思想”影響著人們的思想，貫穿于國家和社會的關(guān)系發(fā)展中。但這種傳統(tǒng)的民本思想不同于現(xiàn)代的民主思想，它雖然有“民有”、“民享”等觀念因子，但并不具備現(xiàn)代民主思想的“民治”因子。無法否認(rèn)，中國古代兩千多年的專制政治文化，使民眾養(yǎng)成順從與臣服的心態(tài)。他們認(rèn)為政治應(yīng)由賢德的“君”來做，自己只能“俯首稱臣”。由于長期專制統(tǒng)治，國家政治功能無限膨脹，而社會自主空間越來越狹窄。人民養(yǎng)成了閉固性與權(quán)威性雙重人格特征。在這種心理特征的支配下，人們具備很強(qiáng)的服從意識，但獨(dú)立思考、自治、反思的能力逐漸弱化，對政治冷淡，對管理事務(wù)不太關(guān)心，對政府和黨依然存在著極大的依賴性。三是治理實(shí)踐在基層沒有得到切實(shí)落實(shí)。村民自治是我國最基層的治理方式。村委會是公民社會中最基礎(chǔ)的自治組織。但在大面積推廣和制度化發(fā)展進(jìn)程中，政府起到了重要作用，在很大程度上抵消了自治屬性。在村民自治實(shí)踐中，黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用起著重要的作用，帶有“準(zhǔn)行政單位”的印記。在城鎮(zhèn)居民自治中，也存在依賴政府問題，貼有政府和行政的標(biāo)簽。

社會治理能力現(xiàn)代化的完善措施

馬克思認(rèn)為，社會“是人們交互活動的產(chǎn)物”⑤，是一個由各種社會要素組成的“能夠變化并且經(jīng)常處于變化過程中的有機(jī)體”⑥。良好的社會治理能夠有效維護(hù)社會秩序、促進(jìn)社會和諧、保持人民安居樂業(yè)，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)I造有利的社會環(huán)境。按照馬克思主義社會建設(shè)思想加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，必須更新社會治理理念，改進(jìn)社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，推動社會更文明、更完善、更有序，進(jìn)一步提高社會治理的科學(xué)化水平。

轉(zhuǎn)變社會治理理念。要進(jìn)一步“樹立與社會主義初級階段基本國情相適應(yīng)、與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和中國政治制度相適應(yīng)、與開放動態(tài)信息化社會環(huán)境相適應(yīng)的社會管理理念”⑦，以理念的轉(zhuǎn)變推進(jìn)社會治理方式的改進(jìn)，進(jìn)一步提高社會治理能力。一是堅持國家本位向社會本位轉(zhuǎn)變。俞可平指出：“善治實(shí)際上是國家的權(quán)力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程?！雹嚅L期以來，政府作為合法的唯一權(quán)力源泉為人們所接受，但隨著政府的權(quán)力越來越大，權(quán)力濫用的問題讓人們越來越對政府在社會管理中的唯一性甚至合法性產(chǎn)生懷疑，并由此產(chǎn)生出一系列的社會問題。社會力量或者自組織的興起加大了民眾對政府的信任和依賴危機(jī)。由國家政府一元化管理向社會組織多元論治理轉(zhuǎn)化，是提高社會治理科學(xué)化水平的必然選擇。二是堅持維穩(wěn)向維權(quán)轉(zhuǎn)變。當(dāng)前發(fā)生的很多群體性事件和民眾矛盾，一個直接原因就是政府把維穩(wěn)作為社會治理的目標(biāo)，保穩(wěn)定、保政績、保烏紗，治標(biāo)不治本，導(dǎo)致大量遺留問題產(chǎn)生?，F(xiàn)代社會治理必須由維穩(wěn)向維權(quán)轉(zhuǎn)變，以法律為依據(jù)，與各個主體積極協(xié)商，尊重每一主體的權(quán)益，對不同主體一視同仁，變權(quán)威壓人為以法理服人。三是堅持利益導(dǎo)向向價值導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，很多人將交換原則融入社會管理的方方面面，一切以金錢來衡量。甚至在精神層面上，也把金錢奉為唯一標(biāo)準(zhǔn)。人民思想價值觀念越來越功利化和金錢化，必須強(qiáng)化價值觀念的導(dǎo)向作用，政府端正為民辦事理念，社會弘揚(yáng)價值追求風(fēng)氣，積極引導(dǎo)社會治理的正確價值觀念。

改進(jìn)社會治理方式。推進(jìn)社會治理方法的改進(jìn)，必須以轉(zhuǎn)變社會治理理念為前提和基礎(chǔ)。一是堅持系統(tǒng)治理。治理理論堅持多中心主體。要在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用，在此基礎(chǔ)上大力鼓勵和支持社會自組織的積極參與，最終達(dá)到政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治、個人參與的高度統(tǒng)一和良性互動，最終達(dá)到“善治”的最高境界。二是堅持依法治理。治理理論是民主法治社會催生的產(chǎn)物。要加強(qiáng)法治建設(shè)，提高法治保障能力，運(yùn)用法治思維考慮問題，運(yùn)用法治方式化解矛盾，使一切社會管理活動均在法治環(huán)境內(nèi)運(yùn)行。三是堅持綜合治理。治理是一個動態(tài)過程，也是一個系統(tǒng)工程，涉及到思想道德、社會行為、具體實(shí)際等方面。一方面要提高政府提供服務(wù)的能力，另一方面要增強(qiáng)社會自我管理的能力，發(fā)揮好社會各類組織的相互協(xié)同、互監(jiān)互管、自律他律的作用，調(diào)動各種社會力量的主動性和創(chuàng)造性，形成推進(jìn)社會管理和建設(shè)的整體合力。

激發(fā)社會組織活力。十八大報告指出：加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，必須“引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用?！雹嶙越M織是社會治理的重要主體。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，必須擺正政府與組織的關(guān)系，轉(zhuǎn)變管理職責(zé)，進(jìn)一步激發(fā)社會組織的活力。一是正確處理政府和社會組織的關(guān)系。2013年初通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，明確提出到2017年基本形成“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。激發(fā)社會組織活力，就是要按照這一要求，加快實(shí)施政府和社會職責(zé)分開，進(jìn)一步明確社會組織的權(quán)責(zé)，依法保障社會組織自治，切實(shí)發(fā)揮他們的作用。有些適合由社會組織提供，而政府不能解決或者解決起來較困難的公共服務(wù)和需要解決的事項(xiàng)，就可以慢慢嘗試交由社會組織來完成。美國學(xué)者白瑞琪（Marc Blecher）教授就指出，美國在勞資關(guān)系方面做得很成功，得益于相對健全的法律機(jī)構(gòu)和勞動關(guān)系，這些都有利于維護(hù)其政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長。而我國長期依靠政府就沒能很好解決這一問題。二是支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織。當(dāng)前我國志愿服務(wù)組織數(shù)量不少，有近3億志愿者為社會提供服務(wù)，但組織質(zhì)量不高、短期行為明顯、官辦行政化性質(zhì)較濃。因此，要“堅持把志愿服務(wù)與創(chuàng)新社會治理結(jié)合起來……，大力推進(jìn)志愿服務(wù)制度化”，“完善志愿服務(wù)長效工作機(jī)制和活動運(yùn)行機(jī)制，健全志愿者招募培訓(xùn)和注冊管理制度，建立志愿者星級認(rèn)定、嘉許制度和志愿服務(wù)回饋制度，推動志愿服務(wù)事業(yè)繁榮發(fā)展”。⑩要健全政府促進(jìn)、內(nèi)部治理和民間協(xié)同“三方合力”發(fā)展機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)志愿組織與政府行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展各類行業(yè)協(xié)會商會類、公益慈善類、科技類、城鄉(xiāng)社會服務(wù)類社會組織，政府要積極鼓勵成立這些組織，不設(shè)框框條款，直接依法登記，讓他們真正達(dá)到“志愿”。政府要負(fù)起引導(dǎo)職責(zé)，幫助他們籌集社會資本，還要為他們提供發(fā)展平臺。要向志愿組織放權(quán)，依靠行會、協(xié)會、商會的志愿組織依法自發(fā)解決社會中存在的矛盾和問題。三是加強(qiáng)對社會組織和在華境外非政府組織的管理。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)一步深化，在華境外非政府組織數(shù)量逐步擴(kuò)大，雖然他們主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但同時與國際政治、經(jīng)濟(jì)、文衛(wèi)、技術(shù)以及生態(tài)組織發(fā)生著緊密聯(lián)系，在國際交流和社會管理中起著越來越重要的作用。要盡快制定適合我國國情的社會組織管理法，運(yùn)用思想教育、環(huán)境熏陶、價值引導(dǎo)、行業(yè)自律、加強(qiáng)合作等方式，引導(dǎo)它們依法開展各項(xiàng)活動，發(fā)揮他們在社會治理中的正效應(yīng)。

（作者單位分別為四川省廣安軍分區(qū)、南京政治學(xué)院，南京政治學(xué)院）

【注釋】

①戴長征：“中國政府的治理理論與實(shí)踐”，《中國行政管理》，2002年第2期。

②孫柏英：《當(dāng)代地方治理—面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年，第19頁。

③石路：《政府公共決策與公民參與》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年，第41頁。

④⑧俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年，第9頁，第11頁。

⑤《馬克思恩格斯文集》（第10卷），北京：人民出版社，2009年，第42頁。

⑥《馬克思恩格斯文集》（第5卷），北京：人民出版社，2009年，第10～13頁。

⑦《中國馬克思主義與當(dāng)代》，北京：高等教育出版社，2012年，第77頁。

⑨“深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神軍隊領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)文件選編”，《十八大報告》，總政編印，2013年，第42頁。

⑩劉奇葆：“大力推進(jìn)志愿服務(wù)制度化”，志愿服務(wù)工作座談會，2013年12月19日。

責(zé)編/王坤娜