郭亞軍　薛寬亮

【摘要】治理理論是現(xiàn)代社會(huì)建設(shè)和管理的最新科學(xué)理論。按照馬克思主義社會(huì)建設(shè)思想，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理必須深入理解治理理論本質(zhì)內(nèi)涵，準(zhǔn)確把握當(dāng)前我國社會(huì)管理現(xiàn)狀，不斷更新社會(huì)管理理念，改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力，完善社會(huì)治理體系，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】治理理論 社會(huì)管理創(chuàng)新 治理能力現(xiàn)代化

治理的概念和基本理論

“治理”一詞，最早來源于古典拉丁文和古希臘語，表示“掌舵”之意，主要是指控制、引導(dǎo)和操縱的行為或方式，大多用于與國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)。20世紀(jì)90年代，西方學(xué)者開始研究并將其引入政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)眾多領(lǐng)域，并逐漸發(fā)展成為一個(gè)具有豐富內(nèi)涵的包括治理、善治與全球治理等內(nèi)容的治理理論。21世紀(jì)初，中國著名學(xué)者俞可平將治理概念引入我國社會(huì)管理過程。

概念界定。長期以來，英語中的“治理”governance一詞與government交叉使用，隨著“治理”釋義的不斷演變和應(yīng)用領(lǐng)域的不斷拓展，二者之間有了截然區(qū)別，這種區(qū)分“有可能引發(fā)一場政治學(xué)和行政學(xué)理論范式的革命”。①

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全球研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者提出的治理概念不下200個(gè)。②全球治理委員會(huì)的概念具有較大代表性和權(quán)威性，他們認(rèn)為，治理是各種公共的或者私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。同時(shí)指出，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程，這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們統(tǒng)一或者以為符合其利益的非正式制度和規(guī)則，也包括各種人們統(tǒng)一或者以為符合其利益的非正式的制度安排。③一言以概之，它是涉及到多個(gè)主體的相互協(xié)調(diào)的過程。

理論源起。治理理論就是總結(jié)治理行為規(guī)律的理論，主要觀點(diǎn)有：一是強(qiáng)調(diào)多主體的公共管理合法權(quán)力。政府的合法性危機(jī)，是治理理論及其實(shí)踐興起的直接原因。政府、非政府組織、公民個(gè)人等都可以成為公共服務(wù)管理的主體；二是強(qiáng)調(diào)自組織的積極作用。自組織是治理理論在政府與市場之間提出的第三種社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制?！胺此嫉睦硇浴笔沁@種自組織具備的重要屬性，這種屬性正好可以彌補(bǔ)存在于政府機(jī)制“實(shí)質(zhì)理性”和市場機(jī)制“形式理性”的不足；三是強(qiáng)調(diào)治理的目標(biāo)是政府與公民社會(huì)的合作。在整個(gè)治理過程中，政府與公民等多個(gè)利益主體都會(huì)積極參與到公共政策的各個(gè)過程，合作協(xié)商，達(dá)成共識(shí)，以此來對公共政策產(chǎn)生有利于自己的正面影響。

治理理論在西方興起，既有實(shí)踐基礎(chǔ)，也有理論淵源：一是治理理論的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)：福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的市場失效論與公共選擇理論的政府失效論。長期以來，西方資本主義對于市場和政府的作用，一直存在“偏重其一”的思維，要么信賴市場，要么依賴政府。遇到“市場失靈”問題，就依賴政府來糾錯(cuò)。但政府無限度地向社會(huì)領(lǐng)域滲透，導(dǎo)致腐敗和效率等問題開始出現(xiàn)。這樣，就使人們產(chǎn)生這樣的思考：市場的失靈，人們可以依靠政府來糾正。那么，政府存在的缺陷又由誰來彌補(bǔ)呢？于是，學(xué)者們開始思考由政府和公民社會(huì)一起來解決問題，依靠政府和社會(huì)力量的良性互動(dòng)來解決；二是治理理論產(chǎn)生的社會(huì)和道德基礎(chǔ)：契約觀念。契約觀念的基本特征是自愿、合意、責(zé)任、公開。在當(dāng)今中國，誠信問題遇到了最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，人與人之間變得越來越冷漠。當(dāng)前遇到的很多問題，亟需社會(huì)培育契約觀念，靠政府、組織和個(gè)人的誠信來加強(qiáng)社會(huì)治理；三是治理理論的哲學(xué)和政治學(xué)理論基礎(chǔ)：國家與社會(huì)的關(guān)系理論。洛克提出的自由主義理論架構(gòu)認(rèn)為，即社會(huì)先于國家產(chǎn)生論，他認(rèn)為社會(huì)先于國家產(chǎn)生，國家應(yīng)該服務(wù)于社會(huì)，不應(yīng)該高于社會(huì)。相反，黑格爾在《法哲學(xué)原理》中提出“國家高于市民社會(huì)”的理論架構(gòu)，他認(rèn)為國家是為了協(xié)調(diào)社會(huì)而產(chǎn)生的，所以國家應(yīng)該高于社會(huì)，社會(huì)應(yīng)該由國家來管理，于是產(chǎn)生了國家主義。治理理論排除了國家中心論和單一主體論，在國家、社會(huì)和公民之間建立一種相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督、相互協(xié)作的良性合作關(guān)系，治理理論應(yīng)運(yùn)而生。

治理理論的價(jià)值意義。治理強(qiáng)調(diào)政府與公民社會(huì)的合作，包含著區(qū)別于統(tǒng)治的民主性因素，深刻反映了全球時(shí)代的民主要求。西方深厚的政治民主文化孕育了現(xiàn)代治理理論，使其在西方得以蓬勃發(fā)展。經(jīng)過長期的民主建設(shè)，我國人民民主意識(shí)逐步提高，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)逐步完善，基本具備了社會(huì)治理的政治生態(tài)。特別是十八屆三中全會(huì)的召開，拉開了新一輪全面深化改革序幕，使中國社會(huì)治理成為可能。我國學(xué)者俞可平把治理理論引入中國政治生活后，主要從政府部門與公民社會(huì)互動(dòng)的角度來關(guān)注治理理論，并將進(jìn)一步發(fā)展，提出了“善治”理論，即“良好的治理”。他指出“善治的本質(zhì)就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新型關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”④

治理理論的主旨在于尊重和保護(hù)個(gè)人權(quán)利，在社會(huì)整體層面上更加重視民眾和社會(huì)力量。在治理模式下，不同集團(tuán)之間通過協(xié)調(diào)達(dá)到利益和其它方面平衡，因而沒有一個(gè)絕對主導(dǎo)的特權(quán)集團(tuán)可以剝削和壓迫其它集團(tuán)，使各種社會(huì)主體都獲得了存在權(quán)利，這些社會(huì)主體在互相競爭中又不斷發(fā)展和完善，從而彼此能達(dá)成一種妥協(xié)，建立一種新的關(guān)系。這種既無主體也無客體的關(guān)系，西方社會(huì)叫“主體間性”。它是存在于各相關(guān)主體之間互動(dòng)的一種特質(zhì)，這與我國提出的建設(shè)和諧社會(huì)是一致的，是解決當(dāng)前國際國內(nèi)各種復(fù)雜矛盾的根本途徑，也是發(fā)展中國特色社會(huì)主義民主道路的必然之路。

當(dāng)前我國社會(huì)治理的現(xiàn)狀及問題成因

俞可平以善治（good governance）為框架，對我國政府在治理過程中取得的成就進(jìn)行過評估。隨著國家政治體制改革的深入，不斷轉(zhuǎn)變政府職能，法治建設(shè)和民主建設(shè)取得明顯進(jìn)步，治理方式和過程發(fā)生了重大變化。但同時(shí)，中國的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域正發(fā)生著全面而深刻的變革，利益分化導(dǎo)致多種矛盾相互交織，各種社會(huì)矛盾和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)高發(fā)，社會(huì)管理方面也出現(xiàn)許多問題。主要表現(xiàn)為：一是已經(jīng)或者有可能構(gòu)成現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)問題。

上述問題產(chǎn)生于當(dāng)前社會(huì)運(yùn)行過程中。比如，由勞資、人口流動(dòng)、強(qiáng)征強(qiáng)拆等引發(fā)的矛盾；二是國家前進(jìn)發(fā)展中的潛在問題。這些問題是社會(huì)發(fā)展和建設(shè)的基本層面的問題。按照俞可平的善治評估理論，從深層次來說，我國還沒有真正具備善治的基本條件。具體原因主要有：一是長期形成的政府管理主導(dǎo)機(jī)制阻礙社會(huì)治理建設(shè)發(fā)展。幾千年來，我國社會(huì)就處于君主或者專制政府的統(tǒng)治之下，或者一開始就融入國家體制中，國家組織依靠強(qiáng)有力的行政聯(lián)系。這種嚴(yán)密的行政聯(lián)系使得其他聯(lián)系方式或者組織形態(tài)難以存在，也給其整合機(jī)制套上了無形桎梏。因此在我國歷史上，總體上并不存在真正意義上成熟的多元管理主體，社會(huì)以及民間組織只是一種服從于政府的組織。二是中國傳統(tǒng)文化制約社會(huì)治理建設(shè)發(fā)展。在中國古代傳統(tǒng)文化中，孔孟的“民本思想”影響著人們的思想，貫穿于國家和社會(huì)的關(guān)系發(fā)展中。但這種傳統(tǒng)的民本思想不同于現(xiàn)代的民主思想，它雖然有“民有”、“民享”等觀念因子，但并不具備現(xiàn)代民主思想的“民治”因子。無法否認(rèn)，中國古代兩千多年的專制政治文化，使民眾養(yǎng)成順從與臣服的心態(tài)。他們認(rèn)為政治應(yīng)由賢德的“君”來做，自己只能“俯首稱臣”。由于長期專制統(tǒng)治，國家政治功能無限膨脹，而社會(huì)自主空間越來越狹窄。人民養(yǎng)成了閉固性與權(quán)威性雙重人格特征。在這種心理特征的支配下，人們具備很強(qiáng)的服從意識(shí)，但獨(dú)立思考、自治、反思的能力逐漸弱化，對政治冷淡，對管理事務(wù)不太關(guān)心，對政府和黨依然存在著極大的依賴性。三是治理實(shí)踐在基層沒有得到切實(shí)落實(shí)。村民自治是我國最基層的治理方式。村委會(huì)是公民社會(huì)中最基礎(chǔ)的自治組織。但在大面積推廣和制度化發(fā)展進(jìn)程中，政府起到了重要作用，在很大程度上抵消了自治屬性。在村民自治實(shí)踐中，黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用起著重要的作用，帶有“準(zhǔn)行政單位”的印記。在城鎮(zhèn)居民自治中，也存在依賴政府問題，貼有政府和行政的標(biāo)簽。

社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的完善措施

馬克思認(rèn)為，社會(huì)“是人們交互活動(dòng)的產(chǎn)物”⑤，是一個(gè)由各種社會(huì)要素組成的“能夠變化并且經(jīng)常處于變化過程中的有機(jī)體”⑥。良好的社會(huì)治理能夠有效維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)和諧、保持人民安居樂業(yè)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)I造有利的社會(huì)環(huán)境。按照馬克思主義社會(huì)建設(shè)思想加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，必須更新社會(huì)治理理念，改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力，推動(dòng)社會(huì)更文明、更完善、更有序，進(jìn)一步提高社會(huì)治理的科學(xué)化水平。

轉(zhuǎn)變社會(huì)治理理念。要進(jìn)一步“樹立與社會(huì)主義初級階段基本國情相適應(yīng)、與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和中國政治制度相適應(yīng)、與開放動(dòng)態(tài)信息化社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)的社會(huì)管理理念”⑦，以理念的轉(zhuǎn)變推進(jìn)社會(huì)治理方式的改進(jìn)，進(jìn)一步提高社會(huì)治理能力。一是堅(jiān)持國家本位向社會(huì)本位轉(zhuǎn)變。俞可平指出：“善治實(shí)際上是國家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程。”⑧長期以來，政府作為合法的唯一權(quán)力源泉為人們所接受，但隨著政府的權(quán)力越來越大，權(quán)力濫用的問題讓人們越來越對政府在社會(huì)管理中的唯一性甚至合法性產(chǎn)生懷疑，并由此產(chǎn)生出一系列的社會(huì)問題。社會(huì)力量或者自組織的興起加大了民眾對政府的信任和依賴危機(jī)。由國家政府一元化管理向社會(huì)組織多元論治理轉(zhuǎn)化，是提高社會(huì)治理科學(xué)化水平的必然選擇。二是堅(jiān)持維穩(wěn)向維權(quán)轉(zhuǎn)變。當(dāng)前發(fā)生的很多群體性事件和民眾矛盾，一個(gè)直接原因就是政府把維穩(wěn)作為社會(huì)治理的目標(biāo)，保穩(wěn)定、保政績、保烏紗，治標(biāo)不治本，導(dǎo)致大量遺留問題產(chǎn)生?，F(xiàn)代社會(huì)治理必須由維穩(wěn)向維權(quán)轉(zhuǎn)變，以法律為依據(jù)，與各個(gè)主體積極協(xié)商，尊重每一主體的權(quán)益，對不同主體一視同仁，變權(quán)威壓人為以法理服人。三是堅(jiān)持利益導(dǎo)向向價(jià)值導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，很多人將交換原則融入社會(huì)管理的方方面面，一切以金錢來衡量。甚至在精神層面上，也把金錢奉為唯一標(biāo)準(zhǔn)。人民思想價(jià)值觀念越來越功利化和金錢化，必須強(qiáng)化價(jià)值觀念的導(dǎo)向作用，政府端正為民辦事理念，社會(huì)弘揚(yáng)價(jià)值追求風(fēng)氣，積極引導(dǎo)社會(huì)治理的正確價(jià)值觀念。

改進(jìn)社會(huì)治理方式。推進(jìn)社會(huì)治理方法的改進(jìn)，必須以轉(zhuǎn)變社會(huì)治理理念為前提和基礎(chǔ)。一是堅(jiān)持系統(tǒng)治理。治理理論堅(jiān)持多中心主體。要在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用，在此基礎(chǔ)上大力鼓勵(lì)和支持社會(huì)自組織的積極參與，最終達(dá)到政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治、個(gè)人參與的高度統(tǒng)一和良性互動(dòng)，最終達(dá)到“善治”的最高境界。二是堅(jiān)持依法治理。治理理論是民主法治社會(huì)催生的產(chǎn)物。要加強(qiáng)法治建設(shè)，提高法治保障能力，運(yùn)用法治思維考慮問題，運(yùn)用法治方式化解矛盾，使一切社會(huì)管理活動(dòng)均在法治環(huán)境內(nèi)運(yùn)行。三是堅(jiān)持綜合治理。治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，也是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到思想道德、社會(huì)行為、具體實(shí)際等方面。一方面要提高政府提供服務(wù)的能力，另一方面要增強(qiáng)社會(huì)自我管理的能力，發(fā)揮好社會(huì)各類組織的相互協(xié)同、互監(jiān)互管、自律他律的作用，調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，形成推進(jìn)社會(huì)管理和建設(shè)的整體合力。

激發(fā)社會(huì)組織活力。十八大報(bào)告指出：加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，必須“引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用?！雹嶙越M織是社會(huì)治理的重要主體。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，必須擺正政府與組織的關(guān)系，轉(zhuǎn)變管理職責(zé)，進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)組織的活力。一是正確處理政府和社會(huì)組織的關(guān)系。2013年初通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，明確提出到2017年基本形成“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”。激發(fā)社會(huì)組織活力，就是要按照這一要求，加快實(shí)施政府和社會(huì)職責(zé)分開，進(jìn)一步明確社會(huì)組織的權(quán)責(zé)，依法保障社會(huì)組織自治，切實(shí)發(fā)揮他們的作用。有些適合由社會(huì)組織提供，而政府不能解決或者解決起來較困難的公共服務(wù)和需要解決的事項(xiàng)，就可以慢慢嘗試交由社會(huì)組織來完成。美國學(xué)者白瑞琪（Marc Blecher）教授就指出，美國在勞資關(guān)系方面做得很成功，得益于相對健全的法律機(jī)構(gòu)和勞動(dòng)關(guān)系，這些都有利于維護(hù)其政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長。而我國長期依靠政府就沒能很好解決這一問題。二是支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織。當(dāng)前我國志愿服務(wù)組織數(shù)量不少，有近3億志愿者為社會(huì)提供服務(wù)，但組織質(zhì)量不高、短期行為明顯、官辦行政化性質(zhì)較濃。因此，要“堅(jiān)持把志愿服務(wù)與創(chuàng)新社會(huì)治理結(jié)合起來……，大力推進(jìn)志愿服務(wù)制度化”，“完善志愿服務(wù)長效工作機(jī)制和活動(dòng)運(yùn)行機(jī)制，健全志愿者招募培訓(xùn)和注冊管理制度，建立志愿者星級認(rèn)定、嘉許制度和志愿服務(wù)回饋制度，推動(dòng)志愿服務(wù)事業(yè)繁榮發(fā)展”。⑩要健全政府促進(jìn)、內(nèi)部治理和民間協(xié)同“三方合力”發(fā)展機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)志愿組織與政府行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展各類行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、公益慈善類、科技類、城鄉(xiāng)社會(huì)服務(wù)類社會(huì)組織，政府要積極鼓勵(lì)成立這些組織，不設(shè)框框條款，直接依法登記，讓他們真正達(dá)到“志愿”。政府要負(fù)起引導(dǎo)職責(zé)，幫助他們籌集社會(huì)資本，還要為他們提供發(fā)展平臺(tái)。要向志愿組織放權(quán)，依靠行會(huì)、協(xié)會(huì)、商會(huì)的志愿組織依法自發(fā)解決社會(huì)中存在的矛盾和問題。三是加強(qiáng)對社會(huì)組織和在華境外非政府組織的管理。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)一步深化，在華境外非政府組織數(shù)量逐步擴(kuò)大，雖然他們主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但同時(shí)與國際政治、經(jīng)濟(jì)、文衛(wèi)、技術(shù)以及生態(tài)組織發(fā)生著緊密聯(lián)系，在國際交流和社會(huì)管理中起著越來越重要的作用。要盡快制定適合我國國情的社會(huì)組織管理法，運(yùn)用思想教育、環(huán)境熏陶、價(jià)值引導(dǎo)、行業(yè)自律、加強(qiáng)合作等方式，引導(dǎo)它們依法開展各項(xiàng)活動(dòng)，發(fā)揮他們在社會(huì)治理中的正效應(yīng)。

（作者單位分別為四川省廣安軍分區(qū)、南京政治學(xué)院，南京政治學(xué)院）

【注釋】

①戴長征：“中國政府的治理理論與實(shí)踐”，《中國行政管理》，2002年第2期。

②孫柏英：《當(dāng)代地方治理—面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年，第19頁。

③石路：《政府公共決策與公民參與》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年，第41頁。

④⑧俞可平：《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年，第9頁，第11頁。

⑤《馬克思恩格斯文集》（第10卷），北京：人民出版社，2009年，第42頁。

⑥《馬克思恩格斯文集》（第5卷），北京：人民出版社，2009年，第10～13頁。

⑦《中國馬克思主義與當(dāng)代》，北京：高等教育出版社，2012年，第77頁。

⑨“深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)文件選編”，《十八大報(bào)告》，總政編印，2013年，第42頁。

⑩劉奇葆：“大力推進(jìn)志愿服務(wù)制度化”，志愿服務(wù)工作座談會(huì)，2013年12月19日。

責(zé)編/王坤娜