周曙光

【摘 要】 公共財政體制改革是優(yōu)化高校預(yù)算管理的外部因素，管理環(huán)境的變化是優(yōu)化高校預(yù)算管理的內(nèi)在動力。從實踐效果來看，高校預(yù)算管理存在諸多問題，制約預(yù)算管理水平的提高。文章結(jié)合新《高等學校財務(wù)制度》的要求，從預(yù)算環(huán)境、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與控制、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算績效評價、決算管理等環(huán)節(jié)，提出探討性的優(yōu)化策略。

【關(guān)鍵詞】 預(yù)算管理； 財務(wù)制度； 績效評價

中圖分類號：G647.5 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）13-0124-03

一、優(yōu)化高校預(yù)算管理的必要性

（一）外部因素：公共財政體制改革

從2000年開始，公共財政體制進行了改革與創(chuàng)新，以部門預(yù)算、政府采購制度、國庫集中收付制度、非稅收入管理等為主要內(nèi)容的改革陸續(xù)實施。高校預(yù)算管理作為公共財政預(yù)算體系的重要組成部分，需要同步改革與優(yōu)化，重視財政改革的導向作用，使高校預(yù)算管理與公共財政體制改革相銜接。改進與創(chuàng)新預(yù)算管理模式，有利于提升高校預(yù)算管理水平，為財政管理、政策制定提供可靠的數(shù)據(jù)參數(shù)。

（二）內(nèi)部因素：高校內(nèi)部管理環(huán)境的變化

隨著高等教育體制改革的深化，高校經(jīng)費來源多元化、經(jīng)濟活動多樣化的局面逐步形成，預(yù)算管理的內(nèi)容和方式越來越復(fù)雜。高校管理環(huán)境的變化，對預(yù)算管理提出了更高的要求，優(yōu)化高校預(yù)算管理模式勢在必行。

1.經(jīng)費來源多元化

政府是高等教育的辦學主體，由于財政資金的稀缺性，高等教育確立了政府和學生共同承擔教育成本的原則，即以政府財政撥款為主，以學生繳納費用為輔，接受社會捐贈、助學基金為補償?shù)亩嗑鄣澜?jīng)費投入機制。由此，高校經(jīng)費來源多元化格局逐步形成，其中：財政撥款是高等教育經(jīng)費的主要來源，學費、住宿費等事業(yè)收入是高校教育經(jīng)費的重要組成部分，企事業(yè)單位提供的科研經(jīng)費、社會捐贈、助學基金以及其他資金收入是高等教育經(jīng)費的有益補充。加強高校預(yù)算管理，可以合理配置教育資源，促進資源利用效益最大化。

2.經(jīng)濟活動多樣化

高等教育承擔著培養(yǎng)人才、科學研究、服務(wù)社會的重大任務(wù)。然而，隨著高等教育規(guī)模迅速擴張，逐步實現(xiàn)了從精英教育到大眾化教育的過渡，高校不再僅僅局限于從事于教學、科研活動，經(jīng)濟活動日益多樣化。例如：設(shè)立校辦企業(yè)、對外投資和資產(chǎn)出租出借活動頻繁；擴展學校規(guī)模，加大新校區(qū)建設(shè)；向銀行舉債籌措資金，且金額較大等。高校經(jīng)濟活動的多樣化，要求預(yù)算管理更加科學化、精細化。

二、高校預(yù)算管理存在的問題

自1994年《預(yù)算法》頒布以來，經(jīng)過一系列的改革與發(fā)展，預(yù)算管理的重要性已得到普遍認可。隨著高等教育體制改革的不斷深化，預(yù)算管理越來越受到重視，高校預(yù)算管理工作取得了一定的成效，對加快高等教育事業(yè)發(fā)展起到了促進作用。然而，受當前高等教育體制和高校管理制度的制約，高校預(yù)算管理存在諸多問題，影響預(yù)算管理作用的發(fā)揮。

（一）預(yù)算管理意識淡薄

由于缺少有效的宣傳，部分高校對預(yù)算管理的缺乏足夠的重視，許多預(yù)算只是在走形式。廣大教職工甚至領(lǐng)導干部預(yù)算管理意識淡薄，參與預(yù)算管理的積極性不高，錯誤地認為預(yù)算管理只是簡單地“分錢”，導致財權(quán)與事權(quán)沒有形成有機結(jié)合。此外，教學部門、科研單位、管理部門也缺乏主動參與意識，被動地接受財務(wù)部門下達的預(yù)算指標，不利于調(diào)動理財?shù)姆e極性。

（二）預(yù)算編制準確性不高

預(yù)算編制涉及到學校管理的各個方面，覆蓋面廣，需要校內(nèi)各部門之間緊密配合。目前，大部分高校的預(yù)算管理工作由財務(wù)部門負責，并沒有設(shè)置專門的預(yù)算管理機構(gòu)。由于財務(wù)人員只是臨時參與預(yù)算編制，對各部門的實際情況了解有限，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準確性較差，預(yù)算項目缺乏量化分析和科學論證，往往造成項目規(guī)劃與資金供求相脫節(jié)，導致預(yù)算缺乏全局性、持續(xù)性和長期性，使得預(yù)算管理的資源配置作用不能充分發(fā)揮。

（三）預(yù)算編制方法不科學

高校預(yù)算編制普遍采用增量預(yù)算法，這種方法主要以上年度的實際支出為基數(shù)，采取“基數(shù)+增長”的方法編制。雖然增量預(yù)算法操作起來簡單方便，但由于基數(shù)本身可能存在一些不合理的因素，容易形成剛性支出，“滾雪球”式的預(yù)算項目金額逐年增大，固化了資金的分配格局，不利于調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，導致各部門缺乏增收節(jié)支的積極性，造成資金使用效益下降。

（四）預(yù)算編制與執(zhí)行脫節(jié)

預(yù)算方案一經(jīng)批準，就具有權(quán)威性。然而，由于高校缺乏完善的預(yù)算控制系統(tǒng)，預(yù)算執(zhí)行隨意性大，預(yù)算項目追加和調(diào)整頻繁，經(jīng)費執(zhí)行偏離預(yù)定軌道，存在“預(yù)算歸預(yù)算、執(zhí)行歸執(zhí)行”現(xiàn)象，加劇資金供給矛盾，嚴重影響預(yù)算管理的權(quán)威性。例如，在預(yù)算執(zhí)行中頻繁調(diào)整預(yù)算，甚至有些項目先支出、后立項，然后再追加預(yù)算，使得資金流向與預(yù)算控制脫節(jié)，削弱預(yù)算管理的嚴肅性。

（五）缺乏預(yù)算績效評價機制

預(yù)算績效評價是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，它強調(diào)的是責任和效率。在實際工作中，許多高校只注重預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，忽視了對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行績效評價。理論上講，預(yù)算項目在實施之后，應(yīng)當評價是否達到了預(yù)先設(shè)定的目標。然而，由于缺乏相應(yīng)的考核與評價機制，也沒有實施應(yīng)有的獎懲措施，使得預(yù)算管理流于形式，資金使用效益低下。

三、《高等學校財務(wù)制度》中關(guān)于預(yù)算管理的規(guī)定

2012年12月，財政部、教育部印發(fā)新修訂的《高等學校財務(wù)制度》（財教〔2012〕488號，以下簡稱《制度》），《制度》中關(guān)于預(yù)算管理的規(guī)定，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）明確預(yù)算管理辦法

預(yù)算管理辦法是開展預(yù)算管理工作的基礎(chǔ)，具有指導性?！吨贫取芬?guī)定：“國家對高等學校實行核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按規(guī)定使用的預(yù)算管理辦法?！痹撧k法遵循了《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》的基本要求，并結(jié)合高校預(yù)算管理的特點，不僅適應(yīng)了預(yù)算管理體制改革和事業(yè)單位改革的需要，還滿足了高校預(yù)算管理的要求。endprint

（二）完善預(yù)算編制、審批和調(diào)整程序

開展預(yù)算管理工作，首先要明確預(yù)算編制的原則、程序和方法，規(guī)范調(diào)整程序，使各個預(yù)算管理的環(huán)節(jié)都有章可循。《制度》完善了預(yù)算編制、審批和調(diào)整程序，例如：預(yù)算方案由學校財務(wù)部門提出，經(jīng)學校領(lǐng)導班子集體審議通過后，才能上報教育主管部門，經(jīng)主管部門審核匯總，最后報財政部門審批；如果預(yù)算方案有較大調(diào)整，應(yīng)由主管部門審核后報財政部門調(diào)整預(yù)算。

（三）增加決算管理的內(nèi)容

決算是預(yù)算結(jié)果的反映，為促進預(yù)算管理績效化，需要加強決算管理工作，形成預(yù)算與決算的互動機制?！吨贫取穼Q算管理進行了規(guī)范，要求高等學校編制年度決算，并及時上報教育主管部門，由教育主管部門審核匯總后報財政部門審批；加強對決算數(shù)據(jù)的審核與分析，保證數(shù)據(jù)的真實性、準確性。此外，為便于決算分析，《制度》完善了四個方面財務(wù)分析指標體系，其中預(yù)算管理指標包括預(yù)算執(zhí)行率、財政專項撥款執(zhí)行率。

四、高校預(yù)算管理的優(yōu)化路徑探索

如何優(yōu)化高校預(yù)算管理模式，提高預(yù)算管理水平，亟待加以研究和解決。筆者根據(jù)實踐中的體會，結(jié)合新《制度》的要求，從預(yù)算環(huán)境、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與控制、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算績效評價、決算管理等環(huán)節(jié)，提出探討性的優(yōu)化策略。

（一）優(yōu)化預(yù)算環(huán)境

1.健全預(yù)算管理的組織體系

要做好預(yù)算管理工作，必須有健全的組織體系。高校預(yù)算管理組織體系應(yīng)當由三部分組成，即決策機構(gòu)、組織機構(gòu)、執(zhí)行單位。預(yù)算的最高決策機構(gòu)是預(yù)算管理委員會，由其全面負責預(yù)算管理工作；在預(yù)算管理委員會之下，設(shè)有預(yù)算管理辦公室，具體負責預(yù)算的編制、執(zhí)行與監(jiān)控、考核與評價、報告等相關(guān)工作；執(zhí)行單位具體負責制定本部門的預(yù)算草案，執(zhí)行經(jīng)預(yù)算委員會批準的預(yù)算方案。

2.健全預(yù)算管理制度

制度建設(shè)是根本性建設(shè)，是高?，F(xiàn)代化建設(shè)不可忽視的重要內(nèi)容。健全高校預(yù)算管理制度，首先要制定相關(guān)標準和要求，確立預(yù)算管理的原則、程序和方法，使預(yù)算管理工作程序化、制度化，各個環(huán)節(jié)都有法可依、有章可循。預(yù)算一經(jīng)通過后，就必須嚴格執(zhí)行，不得隨意追加或調(diào)整，對于確需追加或調(diào)整的，由預(yù)算管理委員會審批通過后，在經(jīng)費允許的情況下，方可調(diào)整預(yù)算方案。

3.增強預(yù)算管理意識

預(yù)算管理涉及面廣，要使預(yù)算管理工作落到實處，各部門需要增強預(yù)算管理意識，相互協(xié)作、緊密配合。第一，學校領(lǐng)導要明確預(yù)算管理的重要性，大力支持預(yù)算管理工作；第二，預(yù)算管理委員會要做好牽頭作用；第三，預(yù)算管理辦公室要通過宣傳、培訓、會議通報等形式，增加預(yù)算透明度，調(diào)動廣大教職工參與預(yù)算管理的積極性；第四，各執(zhí)行單位負責人和經(jīng)辦人員，要明確職責分工，加強業(yè)務(wù)學習，提升預(yù)算管理技能。

（二）預(yù)算編制環(huán)節(jié)

1.做好基礎(chǔ)工作

高校預(yù)算管理工作涉及領(lǐng)域廣泛，做好基礎(chǔ)工作是預(yù)算編制的重中之重。首先，核實各項基礎(chǔ)信息，基礎(chǔ)信息既是編制預(yù)算支出的主要指標，又是財政部門核定財政撥款的依據(jù)，為使預(yù)算建立在真實可靠的基礎(chǔ)上，必須對各項基礎(chǔ)數(shù)據(jù)逐一核實，確保準確性；其次，預(yù)算編制人員應(yīng)當深入學習財政部門、教育主管部門下達的預(yù)算指導性文件，準確把握預(yù)算口徑；再次，分析前三個年度的預(yù)算執(zhí)行情況和變動趨勢，為編制預(yù)算提供參考；最后，結(jié)合學校年度工作要點以及中長期發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)先考慮急需項目，做到保證重點、兼顧一般。

2.采用科學的預(yù)算編制方法

按照公共財政預(yù)算口徑，高等教育經(jīng)費支出包括基本支出、項目支出、上繳上級支出、經(jīng)營支出以及對附屬單位的補助支出。其中，基本支出和項目支出是主要組成部分。不同類別的經(jīng)費支出，應(yīng)當采用不同的預(yù)算編制方法。針對基本支出和一年內(nèi)的項目支出，可以采用零基預(yù)算法，首先研究、分析和判斷預(yù)算項目的必要性，再根據(jù)項目的輕重緩急程度，結(jié)合學校財力狀況，確定預(yù)算數(shù)額，從而避免基數(shù)預(yù)算法造成分配不均的弊端。對于跨年度的預(yù)算項目（如新校區(qū)建設(shè)），可以采用滾動預(yù)算法。滾動預(yù)算法從動態(tài)的角度，把握學校近期發(fā)展目標和中長期戰(zhàn)略布局，實現(xiàn)對預(yù)算項目的全過程管理，并能根據(jù)實際執(zhí)行情況加以調(diào)整，充分發(fā)揮預(yù)算管理的指導性、控制性。

（三）預(yù)算執(zhí)行與控制環(huán)節(jié)

1.利用校園網(wǎng)絡(luò)實施動態(tài)監(jiān)控

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，校園網(wǎng)絡(luò)在高校得到普及。高?？梢越柚谛@網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，建立預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控體系，實現(xiàn)預(yù)算信息的實時監(jiān)控、統(tǒng)計分析和網(wǎng)上查詢。預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控體系是以財務(wù)部門為中心的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，具有以下幾個方面的功能：（1）實時跟蹤預(yù)算執(zhí)行進度，掌握和控制預(yù)算執(zhí)行情況。一旦出現(xiàn)超預(yù)算或無預(yù)算開支項目，就會立刻顯示預(yù)警信息。（2）統(tǒng)計分析預(yù)算執(zhí)行情況，通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)將分析結(jié)果及時傳遞給相關(guān)部門。（3）針對不同級別的人員設(shè)置一定的訪問權(quán)限，在其權(quán)限范圍內(nèi)可以網(wǎng)上查詢預(yù)算執(zhí)行情況，為領(lǐng)導決策提供有力的數(shù)據(jù)支持。

2.建立預(yù)算執(zhí)行分析機制

預(yù)算管理辦公室應(yīng)設(shè)置專門人員，負責分析預(yù)算執(zhí)行情況，重點分析預(yù)算差異的性質(zhì)和原因，及時發(fā)現(xiàn)和解決出現(xiàn)的問題和存在的風險，并提出相應(yīng)的改進措施，為預(yù)算控制提供目標、方向和重點。根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況和分析結(jié)果，定期撰寫分析報告，并上報給相關(guān)校領(lǐng)導。

3.規(guī)范預(yù)算調(diào)整程序

預(yù)算方案一經(jīng)通過后，就必須嚴格執(zhí)行，原則上不予調(diào)整。對于確需追加或調(diào)整的項目，必須嚴格遵循預(yù)算調(diào)整程序，經(jīng)預(yù)算管理委員會審批后，在經(jīng)費允許的情況下，方可調(diào)整預(yù)算方案。預(yù)算調(diào)整程序包括分析、申請、審議、批準等環(huán)節(jié)，必須嚴格遵循。

（四）預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)

1.加強內(nèi)部審計監(jiān)督

內(nèi)部審計是內(nèi)部監(jiān)督的主體，能夠獨立監(jiān)督和評價高校預(yù)算管理情況，是實現(xiàn)預(yù)算目標的保障。審計部門應(yīng)監(jiān)督預(yù)算編制和執(zhí)行的全過程，及時發(fā)現(xiàn)缺陷和漏洞，并提出改進建議，確保預(yù)算管理合法、合規(guī)。endprint

2.加大外部監(jiān)督力度

政府是高等教育經(jīng)費的主要投入者，由于監(jiān)督“缺位”，政府與高校之間存在信息不對稱。加強對高校的預(yù)算監(jiān)控，是解決兩者信息不對稱的重要手段。因此，政府既是高等教育辦學的主體，也是重要的外部監(jiān)督力量。教育、財政、審計等部門應(yīng)當聯(lián)合行動、相互協(xié)調(diào)，建立和完善信息共享機制，形成監(jiān)管合力，定期對高校預(yù)算管理工作進行專項檢查，以便及時、準確把握財政資金動向，合理配置財政資金。

（五）預(yù)算績效考核與評價環(huán)節(jié)

預(yù)算績效考核與評價是指運用一定的評價方法、評價指標及評價標準，對預(yù)算執(zhí)行情況進行綜合性評價。為了體現(xiàn)預(yù)算管理的權(quán)威性，提高資金使用效益，必須構(gòu)建責權(quán)利相一致的績效考評體系。根據(jù)高校內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置情況，參照《制度》和教育部本科教學評估的有關(guān)指標，可以設(shè)置以下評價指標：預(yù)算收入執(zhí)行率、預(yù)算支出執(zhí)行率、財政專項撥款執(zhí)行率、資產(chǎn)創(chuàng)收率、三公經(jīng)費比率、科研經(jīng)費產(chǎn)出率、儀器設(shè)備利用率等，并根據(jù)各項指標的性質(zhì)，確定所選評價指標的權(quán)重。

預(yù)算績效考核與評價工作由預(yù)算管理委員會負責，具體可實行“月度預(yù)考核、季度兌現(xiàn)、年終清算”的辦法，評價各部門預(yù)算執(zhí)行效果。同時，績效考核結(jié)果要與經(jīng)濟利益掛鉤，對預(yù)算執(zhí)行情況好的部門，要給予一定的精神和物質(zhì)獎勵；對預(yù)算執(zhí)行情況差的部門，要給予一定的處罰，如警告批評、取消評優(yōu)資格、扣減下一年度預(yù)算指標等，情節(jié)嚴重的，還應(yīng)當追究相關(guān)人員的責任。

（六）決算管理環(huán)節(jié)

決算是對年度預(yù)算執(zhí)行情況的綜合反映。做好決算分析的重要性在于總結(jié)經(jīng)驗，把握高?？傮w收支情況和資金使用情況，找出存在的問題，重點分析預(yù)算超支原因，并提出改進意見和措施。由于決算數(shù)據(jù)主要來源于財務(wù)報表，因此決算工作由預(yù)算管理委員會和財務(wù)部門共同參與。高校應(yīng)當完善決算分析指標，強化對決算分析結(jié)果的反饋與運用，為編制后續(xù)年度預(yù)算提供參考，形成預(yù)算與決算相互反映、相互促進的機制。

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