徐家貴

(南京大學(xué) 民國史研究中心，江蘇 南京210093)

中政會全稱中央執(zhí)行委員會政治委員會，亦稱中央執(zhí)行委員會政治會議，簡稱中政會，初為孫中山的顧問機(jī)構(gòu)。孫中山溘然長逝后，中政會成為聯(lián)系黨與政府的紐帶機(jī)關(guān)。作為國民黨政治的重要組成部分，中政會在權(quán)力斗爭頻仍的情況下，行政效率頗受影響。

一、委員人數(shù)與行政效率

中政會作為政治指導(dǎo)機(jī)關(guān)，人數(shù)愈少，討論機(jī)密愈方便，出席者亦愈有恒，“額數(shù)乃會議辦事之必需人數(shù)”［1］256－257。但中政會地位崇隆，人人皆以擠入為榮，蔣介石為緩和斗爭，肆意增減人數(shù)。各項(xiàng)條例也從未明確中政會的法定人數(shù)，如《中央執(zhí)行委員會政治會議暫行條例》“全文十二條共四百零十字，始終未發(fā)現(xiàn)規(guī)定政治會議開會時(shí)法定人數(shù)之字句”［2］。人員沒限制、人數(shù)不固定使中政會幾無安定運(yùn)轉(zhuǎn)之機(jī)會。

表1 中政會委員數(shù)額表① 資料來源:(1)中國第二歷史檔案館:國民黨政府政治制度檔案史料選編:上，安徽教育出版社，1994年，第37－66 頁;(2)王奇生:黨員、黨權(quán)與黨爭1924－1949年，上海書店出版社，2003年，第158－159 頁;(3)田湘波:國民黨黨政體制剖析1927－1937，湖南人民出版社，2006年，第246 頁;(4)陳之邁:中國政府:第1 冊，上海書店出版社，1991年，第100 頁。

成立之初，中政會委員僅20 人左右，寧漢合流后，擴(kuò)至46 人，成為較其產(chǎn)生機(jī)關(guān)中央執(zhí)行委員會人數(shù)更多的會議。“政治會議向中央執(zhí)行委員會負(fù)其責(zé)任，成了全體向局部負(fù)責(zé)的笑話!”［3］180二屆五中全會指出:“人數(shù)過多，殊非設(shè)立政治會議之本意，并宜由本屆全會議定名額，重行推選”。［4］

1929年《中央執(zhí)行委員會政治會議條例》取消中執(zhí)、監(jiān)委員為中政會當(dāng)然委員的規(guī)定，委員有所減少。但為緩和約法之爭以來的激烈斗爭，蔣介石號召精誠團(tuán)結(jié)，遂又恢復(fù)“中央政治會議以中央執(zhí)行委員、中央監(jiān)察委員組織之”［5］，加上候補(bǔ)中執(zhí)、監(jiān)委員的列席，人數(shù)近200 人?！耙匀绱她嫶蟛回?fù)責(zé)任之機(jī)關(guān)，而令之負(fù)決定國家一切大計(jì)，審議國家一切大政之權(quán)，其危險(xiǎn)自可立見?！保?］大而無當(dāng)降低了中政會行政效率，形成“‘重要的事情不經(jīng)由政治會議討論，而討論者轉(zhuǎn)多為例行事件’的格局?！保?］158因此，嚴(yán)密中政會制度已刻不容緩。

中政會達(dá)何種大小始能增進(jìn)行政效率，時(shí)任中政會副秘書長的陳布雷認(rèn)為:“中央執(zhí)監(jiān)委員不必皆為政治會議之委員?！保?］160眾多批評也指向中政會:“大抵關(guān)于黨內(nèi)組織者，多數(shù)認(rèn)為現(xiàn)行制度過繁復(fù)而誤事，如中政會之機(jī)關(guān)，此次中委增額后，更難運(yùn)用，以意度之，將來當(dāng)有某程度之改造?！保?］直至1935年底，蔣介石的反對者悉數(shù)敗北后，中政會才改由主席、副主席各1 人及委員19～25 人組織之，此時(shí)縮小規(guī)模是因?yàn)椤耙褵o需容納各派，縮減人數(shù)并非是著眼于中政會的組織建設(shè)，而是蔣介石獨(dú)霸后結(jié)果”［10］23。人數(shù)雖減，但會議頻率卻變低。

表2 中政會會議次數(shù)統(tǒng)計(jì)表(1933.1－1936.12)［10］22－23

據(jù)1936年1月29日《中央日報(bào)》載，中政會“因要案不多，決定本周不開會議”;11月12日又報(bào)道，在“蔣副主席不在京”情況下“例由五院長代理主席”，但恰好由于“五院長均因公離京”，本周會議停開。［10］32即使如期舉行，也會出現(xiàn)諸如“上午赴中政會政治會議，因議案甚少，半小時(shí)即散會”［11］1101之類情況，會次減少，議案隨之減少。于是，人數(shù)增減只是蔣介石調(diào)節(jié)權(quán)力斗爭的手段，并非著眼于中政會行政效率。

二、委員兼職與行政效率

胡漢民指出，中央委員兼職是黨政前途的重大危機(jī)，“兼職的結(jié)果，一定注重了空間，忽略了時(shí)間。換言之，要做的事太多，而所需要的時(shí)間不夠”［12］896－897。中央委員多是中政會的出席、列席者，委員忙于兼職使其難以專于本務(wù)。

(一)兼任政府職務(wù)

為提高效能，確保黨政貫通，國民黨準(zhǔn)許黨務(wù)人員兼任政府職務(wù)。但事與愿違，黨務(wù)人員待遇差，兼職只是為多領(lǐng)薪水，至于能否增進(jìn)效能，不予顧及。“中央政治會議之委員，有不能常在首都者，有分負(fù)地方之責(zé)任者，集思廣益之效罕睹，而分工集事之意漸失?！保?3］委員兼職賺錢，弛怠而不負(fù)責(zé)，傷及行政效率。

表3 國民政府修正文官俸給表(1928)［14］43－44單位:國幣元

表4 中央黨部各級職員生活費(fèi)等級表(1929)［15］3單位:國幣元

俸給存在顯著差距，由于通貨膨脹，公務(wù)員還有實(shí)物或薪俸補(bǔ)貼，黨務(wù)人員更是望塵莫及。待遇狀況長期未有改觀，中央委員只得另尋謀生之道。陳立夫聲稱:“大部分黨的中央委員同時(shí)也在中央政府中兼任他職?！薄靶剿畣栴}，我相信是大家要兼其他職務(wù)的原因，中央執(zhí)行委員與中央常務(wù)委員只能從中央黨部支領(lǐng)三百元的月薪，政府部長可以支領(lǐng)月薪六百元至八百元?！保?6］150中政會委員選自中央委員，委員為兼薪而兼職，偏離了兼任政府職務(wù)以促進(jìn)效能的初衷。

(二)黨內(nèi)互兼

中央監(jiān)察委員會是國民黨最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，具有“稽核中央執(zhí)行委員會財(cái)政之出入;稽核在黨中央、政府任職之黨員其施政之方針及政績是否根據(jù)本黨政綱及本黨制定之政策”［17］610等職權(quán)。

中央監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督，其職能與中政會有別。中政會是中央執(zhí)行委員會的特設(shè)機(jī)關(guān)，而中央監(jiān)察委員會則不同，“中央黨部之執(zhí)行機(jī)關(guān)為中央執(zhí)行委員會，其檢察機(jī)關(guān)為中央監(jiān)察委員會”［18］166。但是，二者的人事卻高度重合，大多數(shù)中央監(jiān)察委員即中政會委員。“任命者與被任命者，罷免者與被罷免者，呈請者與決定者同坐一堂。有時(shí)任命者即被任命者，罷免者即被罷免者，呈請者即為決定者。換言之，治權(quán)之行使者，即政權(quán)集團(tuán)中之一分子，要審判一案件，由被告原告檢察官合組一個(gè)審判廳，自然難以判別其是非曲直了?！保?9］中央監(jiān)察委員參加中政會即等于自己加入受自己監(jiān)督的機(jī)關(guān)，未免太過滑稽。

中央監(jiān)察委員的職責(zé)與中政會毫無關(guān)聯(lián)，卻又時(shí)時(shí)得以兼任，其奧秘何在?一方面中央監(jiān)察委員大權(quán)旁落，事實(shí)上并無實(shí)際監(jiān)察之能力，促使他們都想擠入崇隆的中政會。另一方面蔣介石為調(diào)節(jié)紛爭而以中政會容納各派。黨內(nèi)互相兼職，中政會缺乏有效監(jiān)督。

(三)兼職與行政效率

應(yīng)否兼職?國民黨模棱兩可，迭經(jīng)明令限制，而后又陽奉陰違予以規(guī)范。為修明政治，應(yīng)官有專責(zé)、職有專司，“黨務(wù)工作人員，除經(jīng)該管機(jī)關(guān)特準(zhǔn)兼職者外，不得兼任他職”［20］。但又認(rèn)為限制過嚴(yán)，無法增進(jìn)政治效能。為促進(jìn)事功起見，更要使中央委員“兼任地方重要職務(wù)時(shí)，則與不負(fù)責(zé)任而游離于外者不同，中央須統(tǒng)籌內(nèi)外，為事?lián)袢耍蚀藭r(shí)不能有限制也”［21］402。

表5 中政會委員兼國府委員占國府委員比例統(tǒng)計(jì)表［22］733

表6 14 名中政會委員兼職統(tǒng)計(jì)表(1936年)［23］97－103

決策者不了解執(zhí)行實(shí)際，執(zhí)行者又無法參與決策，通過兼職加強(qiáng)二者聯(lián)系，利于提高決策的可執(zhí)行性。然而，重要委員兼職過多，缺席會議成為常態(tài)，“各中委員多身兼重要職務(wù)，往往并不在首都”［24］105。閑職委員遂成?？停倏v中政會而立于指導(dǎo)其上司的地位，“有的人批評中政會實(shí)際運(yùn)用，以為‘出席者不能代表黨的力量:蔣先生以及許多封疆大吏的委員大都均不出席’，正是從質(zhì)的觀點(diǎn)而著眼的看法”［24］105。重要委員兼職過多，以有限之精力應(yīng)無限之事務(wù)，本兼職務(wù)兩不討好，討論議案時(shí)，“其了解程度遠(yuǎn)不如行政院人員，他們的經(jīng)驗(yàn)一般來說都很差”［25］187－188，準(zhǔn)許兼職以期密切黨政、增進(jìn)行政效率的原意盡失。

黨政兼職令委員難以專于本務(wù)，而黨內(nèi)互兼則使中央監(jiān)察委員會的職能無法落實(shí)，監(jiān)督形同虛設(shè)，“稽核中央政府施政方針及政績是否根據(jù)本黨政綱及政策之權(quán)，但此種權(quán)力，中央監(jiān)察委員會似向未執(zhí)行”［12］44。同時(shí)，中央監(jiān)察委員準(zhǔn)許出席、列席中政會造成人數(shù)過多，“因此往往不是把權(quán)力轉(zhuǎn)移到它的常務(wù)委員會，就是轉(zhuǎn)移到它的國防委員會”［26］514，嚴(yán)重影響中政會行政效率。

三、會議體制與行政效率

中政會的會議體制隨國民黨權(quán)力斗爭變化而變動，蔣介石得勢時(shí)，實(shí)行主席制，合議形式淡化;失勢時(shí)，反蔣派則行主席團(tuán)制或常委制，討論、動議、或表決的合議形式尚存。

(一)會議領(lǐng)導(dǎo)體制

中政會領(lǐng)導(dǎo)體制屢次變更，“從1927年到1937年，中政會的領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了主席制—主席團(tuán)制—主席制—常委制—主席制的戲劇性演化”［27］148。中政會一經(jīng)成立，即采行主席制。孫中山逝世后，面對蔣介石迅速膨脹的實(shí)力，《統(tǒng)一黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)決議案》規(guī)定:“政治委員會委員中，由中央執(zhí)行委員會全體會議指定七人為主席團(tuán)?！保?2］317蔣介石支配中政會的能力被削弱。

1928年初，蔣介石重新主政，恢復(fù)主席制，任中政會主席。1931年12月，蔣介石第二次下野，主席制改為常務(wù)委員制，蔣介石獨(dú)尊變?yōu)槭Y介石、汪精衛(wèi)、胡漢民三常務(wù)委員輪流主席。由于蔣介石忙于軍事，汪精衛(wèi)赴德就醫(yī)，胡漢民從湯山獲釋后即離南京，常委天各一方，中政會無法進(jìn)行。

1932年12月，四屆三中全會遂決議，中央執(zhí)行委員會常務(wù)委員兼任中政會常委，即汪精衛(wèi)、蔣介石、胡漢民等九人輪流主席。但九常委制下，委員也時(shí)常缺席，如1935年7月，“蔣氏遠(yuǎn)在成都主持剿匪軍事;胡氏方作海外養(yǎng)疴之游，且更不聞中央之事;孫氏身兼立法院長，因該院適放暑期例假，故赴青島避暑，于顧兩氏則幾乎常在上海養(yǎng)病，陳氏則兼為江蘇省政府主席，常在鎮(zhèn)江，不能時(shí)時(shí)入京出席會議;支撐門面者只有居葉二氏”［28］623。九常委制造成中政會只得由次要人物敷衍維持以勉強(qiáng)支撐殘局。

故為加強(qiáng)集權(quán)，1935年12月，五全大會及五屆一中全會改常務(wù)委員制為主席制，由汪精衛(wèi)、蔣介石分別擔(dān)任，正、副主席享有特殊權(quán)力，“遇有非常事項(xiàng)，主席副主席得先行決定處置，于處置后，報(bào)告于委員會會議追認(rèn)”［18］206。汪精衛(wèi)當(dāng)選主席卻因養(yǎng)傷于海外而無法主持會議，蔣介石遂以副主席代理之，上述職權(quán)為其獨(dú)享。

中政會領(lǐng)導(dǎo)體制變更頻繁，為防范蔣介石獨(dú)霸而實(shí)行主席團(tuán)制或常委制，卻釀成群龍無首的局面。于是，改行主席制，卻又使中政會淪為蔣介石獨(dú)裁的工具。

(二)會議決策機(jī)制

孫中山逝世后，國民黨不設(shè)領(lǐng)袖，全面采行合議制，“議場每行一事，其手續(xù)有三:其一、動議，其二、討論，其三、表決”［1］261。但是，無論何種領(lǐng)導(dǎo)體制，合議形式都是徒具其表。列席者與議題關(guān)系最緊密，但依法無權(quán)動議、表決。出席者雖有動議、表決之權(quán)，但為尊重權(quán)威委員，也不會主動行使，“一切決議，……從未取表決的形式”，“關(guān)于提案的提出及臨時(shí)提案的付議，……從未設(shè)有嚴(yán)格的規(guī)定，即或一時(shí)設(shè)為限制，亦從未嚴(yán)格遵守”。［24］105

中政會上呈現(xiàn)議論紛紛的狀態(tài)，但并非合議之實(shí)體。1935年，時(shí)任行政院政務(wù)處長的蔣廷黻奉命列席中政會，他提到“當(dāng)討論到綏遠(yuǎn)、察哈爾等省問題時(shí)，費(fèi)時(shí)很久。有些人言及康熙、乾隆處理內(nèi)蒙的成功事跡，也有些人談到日本在內(nèi)蒙地區(qū)煽動叛變情形，另有一批人依據(jù)國父遺教講述有關(guān)少數(shù)民族的權(quán)利，討論過程很雜亂?！保?5］187與會者泛泛而談，與秉持公心的合議相去甚遠(yuǎn)?！捌r(shí)，委員長宣布:‘本案交行政院斟辦較合適?！保?5］187蔣介石一聲令下，議案亦即有結(jié)果。

中政會只是例行通過中央執(zhí)行委員會或蔣介石等權(quán)威委員已決定的議案。若意圖否決，幾無可能，因?yàn)橹姓某鱿?、列席者主要從中央?zhí)、監(jiān)委員及中央候補(bǔ)執(zhí)、監(jiān)委員中推定，國府委員、軍委委員也時(shí)常參與其中，而國府委員、軍委委員也多由中央執(zhí)、監(jiān)委員兼任。可見，中政會只是例行通過已決定的議案，會而不議。

(三)制度變動與行政效率

中政會會議體制未臻完備，“中國國民黨之組織，以民主集權(quán)制為原則”［28］635，中政會采行主席團(tuán)制或常委制，被認(rèn)為是貫徹民主集權(quán)原則。在常委制下，尤其第四屆中央執(zhí)行委員會時(shí)期是討論政府施政最多、關(guān)切最深的階段，這與汪精衛(wèi)主持中政會有關(guān)，“他愿意向委員提出政治外交報(bào)告，使中央執(zhí)、監(jiān)委員對政府施政有參與討論、提供意見的機(jī)會”［29］94。但其作用不宜夸大，議案提交會議討論只是形式而已，當(dāng)重要委員缺席時(shí)更是如此?！吧w在這種情形下，留在首都的人遇有重要事情，使用電報(bào)向主要的人物——汪蔣二氏——商議決定，而不取決于中政會的會議席上。”［28］635議而不決，癥結(jié)于此。

然而，以主席制根除主席團(tuán)制或常委制弊病，恐難實(shí)現(xiàn)。改行主席制的中政會唯蔣是從，原有的些許民主色彩喪失，形式上熱烈討論的場面淡化?！爸姓叭蘸蟮膰雷罡邥h與國防最高委員會于決定‘立法原則’及法律草案的時(shí)候自然有所討論，但是對于一個(gè)問題向來不采用任何表決的方式，只有主席集合各方面的意見一簡短的決議?！保?0］586－587中政會只是例行通過議案，胡漢民抱怨自己“只不過是一架開會機(jī)器罷了”［31］44－48。當(dāng)獨(dú)裁受到抨擊時(shí)，蔣介石反稱:“若說中正在中央黨部及政治會議里面‘獨(dú)裁’，則黨部和政治會議關(guān)于一切的事情，都是大家公共決議的，中正不過是其中的一分子也，無所謂‘獨(dú)裁’!”［32］569－570中政會為蔣介石獨(dú)裁披上了合法外衣。

沒有正式的合議習(xí)慣，“政治委員會的重要決議，實(shí)際上必多為主席及少數(shù)有特殊權(quán)威的委員的主張”［29］91，致使決議不鮮明，“因?yàn)橐庖姸?，所以沒有具體的方案。我聽了一陣，簡直搞不清楚與會人員對行政院通過的政策究竟是同意還是不同意”［25］187。親臨現(xiàn)場者對于議案尚且含混不清，那么執(zhí)行者更是丈二的和尚摸不著頭腦。如此決議每難執(zhí)行，執(zhí)行過程中枝節(jié)問題層出不窮，最后只能勉強(qiáng)遵循，甚至不了了之，決而不行。

中政會的會議體制隨蔣介石以軍霸黨干政的程度而變動，行政效率取決于權(quán)威人物，延至國民黨政治，形成“會而不議，議而不決，決而不行，行而不動”［12］898的四不局面。

四、余 論

作為國民黨政治的重要組成部分，中政會時(shí)時(shí)更易、組織松懈，在一定程度上反映了國民黨政治的不穩(wěn)定、不成熟。處在內(nèi)外交困中的國民黨先軍政、訓(xùn)政，而后憲政，制度變動頻繁，加之權(quán)力斗爭此起彼伏，權(quán)從人移，中政會淪為獨(dú)裁的工具，溝通黨政的作用難以充分發(fā)揮，行政效率受損，“設(shè)非于二者之間，為之銜接貫通，則創(chuàng)制精意，浸浸喪失，乏身臂相使之妙，失指導(dǎo)運(yùn)用之靈”［13］。

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［15］中央財(cái)務(wù)委員會擬定中央黨部職員生活費(fèi)等級表［J］.中央黨務(wù)月刊，1929(11).

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