吳雯雯，程志龍

（1.安徽財經(jīng)大學財政與公共管理學院，安徽 蚌埠233030；2.蚌埠學院文學與教育系，安徽 蚌埠233030）

學前教育是基礎教育的奠基階段，也是國民教育體系的重要組成部分［1］。改革開放以來，我國學前教育取得了長足發(fā)展，但總體上來看，學前教育仍是各級各類教育中的薄弱環(huán)節(jié)［2］?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》明確指出，要基本普及學前教育。作為一項重要的社會公益事業(yè)，堅持學前教育的普惠性是普及學前教育的必然要求。安徽是人口大省，學齡前兒童有510多萬［3］，學前教育發(fā)展任務艱巨。在推進學前教育發(fā)展的歷史進程中，安徽實現(xiàn)普惠性學前教育還存在哪些制約因素？怎樣更好地推動安徽學前教育的普惠性實現(xiàn)？探討這些問題，對于進一步促進安徽學前教育的發(fā)展與實現(xiàn)學前教育普惠性具有重要意義。

一、學前教育普惠性目標的提出

安徽作為人口大省和教育大省，學前教育面臨著“入園難”“入園貴”的問題。由于公辦幼兒園資源的相對匱乏和私立幼兒園的高收費，學前教育公平得不到實現(xiàn)。為了解決幼兒“入園難”“入園貴”的問題，就需要發(fā)展普惠性的學前教育。安徽省政府頒布了《安徽省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》《安徽省學前教育三年行動計劃（2011～2013年）》《安徽省基本公共服務體系三年行動計劃（2013～2015年）》等一系列政策，對學前教育工作作出了具體安排，并提出要大力發(fā)展學前教育，堅持學前教育的公益性與普惠性，到2015年學前一年入園率要達到85%。

《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（國發(fā)［2010］41號）指出：“發(fā)展學前教育，必須堅持公益性和普惠性。”學前教育普惠性自此成為我國學前教育的發(fā)展目標和努力方向。普惠性，顧名思義，即讓學前教育普及、惠及所有幼兒，使適齡兒童擁有均等的入園機會，保證幼兒教育公平［4］。學前教育普惠性目標的提出，既是經(jīng)濟社會發(fā)展和人們對學前教育認識進一步深化的必然結果，也是實現(xiàn)教育公平的本質要求和實施基本公共服務均等化的主要內(nèi)容之一，具有充分的理論根據(jù)。

教育公平指的是全體社會成員都能平等地擁有接受教育的權利和機會，即權利平等和機會平等［5］。教育權利平等要求在法律層面上保證每個公民都擁有同等的受教育權利?！吨腥A人民共和國教育法》規(guī)定，公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。教育機會平等則表明能力相當?shù)娜硕紤薪邮芡冉逃臋C會。教育公平的本質要求是起點的公平，對于學前教育更是如此。然而，由于種種原因，現(xiàn)實中學前教育公平問題還大量存在。普惠性是解決學前教育公平失衡問題的根本舉措，是堅持學前教育公益性的必要措施之一，保證了每個幼兒平等的接受學前教育的權利和機會。

而所謂基本公共服務，是指與民生密切相關的純公共服務，主要由政府提供［6］。學前教育作為基礎教育的奠基階段，能夠提高公民的整體素質，有利于促進社會的良性發(fā)展，具有明顯的正外部性和高回報性。據(jù)美國一項長達30多年的研究表明，對學前教育的投資會得到10多倍的收益，不但體現(xiàn)在個人成長上，還會帶來巨大的社會收益，節(jié)約大量的社會成本［7］。因此，學前教育應屬于基本公共服務的范疇，國家為其提供充足的財政支持。

此外，根據(jù)邊際效用遞減規(guī)律，學前教育作為個人終身教育的初始和奠基階段，其實際收益遠遠大于其投入成本，應將其歸于純公共產(chǎn)品范疇。學前教育普惠性的提出，就是要讓政府承擔起普及學前教育的職責，這也是符合邊際效用遞減規(guī)律的政策選擇。

二、安徽省實施普惠性學前教育的約束因素

（一）安徽省學前教育的財政性投入比例較低

在我國，教育投入主要依靠財政性教育經(jīng)費。然而，一直以來，安徽財政性教育經(jīng)費投入不足且比例失調，嚴重制約著安徽學前教育的發(fā)展。2005～2012年，安徽對學前教育、義務教育、高中教育和高等教育等4級教育的財政性教育經(jīng)費投入如表1所示。表1表明這期間安徽對外部性較大的學前教育投入比例一直較低，而對外部性較小的高等教育卻投入過多。

表1 2005～2012年安徽四級教育的財政性教育經(jīng)費比較（單位：億元）

另外，從學前教育經(jīng)費占教育總經(jīng)費比例的角度來看，安徽省的比例也低于全國的平均水平（圖1）。2011年我國學前教育經(jīng)費占全國教育經(jīng)費的2.24%，占GDP的0.08%，而同期OECD國家學前教育經(jīng)費平均占GDP的0.5%［8］，相當于中國當年投入的6倍。和前幾年相比，根據(jù)《安徽統(tǒng)計年鑒（2013）》，2012年安徽的學前教育經(jīng)費占總教育經(jīng)費的比例最高，然而也只占了全省教育經(jīng)費的3.01%，占安徽GDP的0.14%。雖然安徽加大了對學前教育的投入，但力度不大，這種學前教育投入較低的狀況使得安徽省學前教育的發(fā)展一直面臨資金不足的困境，生均教育經(jīng)費較少使許多幼兒存在入園難、入園貴的難題。

圖1 2001～2011年安徽學前教育經(jīng)費占教育總經(jīng)費比例與全國平均水平比較

（二）安徽學前教育資源分布不均

長期以來，安徽一直都面臨著學前教育資源分布不均的困境，不僅城鄉(xiāng)學前教育資源差異明顯，而且各地市之間也存在著相當大的差異。根據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒（2011）》，2011年全國農(nóng)村學前教育收入占教育總收入的33.6%，而安徽只占30.5%。由此可見，安徽農(nóng)村學前教育經(jīng)費還比較有限。然而，農(nóng)村幼兒園入園難的問題更為嚴峻，對農(nóng)村學前教育投入的不足影響面更廣，會有更多的農(nóng)村適齡兒童得不到入園的機會。此外，幼師比也是衡量一個地區(qū)學前教育資源分布狀況的重要標志。表2反映的是2005～2012年安徽各地市幼師比的情況。從中可看出，雖然這期間幼師比一直呈下降趨勢，但各地市的差異還較明顯。幼師比超過40∶1的有亳州、宿州等7個城市，低于30∶1的有合肥、蕪湖等5個城市。安徽省內(nèi)學前教育資源差異較大，造成各地市學前教育發(fā)展的不平衡性，不利于薄弱地區(qū)幼兒的長遠發(fā)展。

（三）安徽幼師隊伍力量薄弱

幼師隊伍是學前教育發(fā)展的重要前提。幼師隊伍整體狀況不佳是制約安徽學前教育發(fā)展的一個重要因素。當前，安徽幼師隊伍主要面臨著數(shù)量不足和質量不高兩大問題。圖2是2003～2012年全國與安徽幼師比的比較。

表2 2005～2012年安徽各地市幼師比的比較

圖2 2003～2012年全國與安徽幼師比的比較

按照2013年教育部頒發(fā)的《幼兒園教職工配備標準（暫行）》，全日制幼兒園保教人員與幼兒之比應為1∶7～1∶9。2012年全國的平均幼師比是25∶1，而安徽的平均幼師比是37∶1，遠遠高于全國平均水平。這種幼師比過高的狀況造成幼師自身不堪重負，從而影響學前教育質量。其次，安徽幼師隊伍還面臨質量不高的困境。根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒（2010）》，2010年全國有本科以上學歷的幼兒教師占總幼兒教師數(shù)的13.0%，而安徽有本科以上學歷的幼師僅占總幼師數(shù)量的10.5%。高質量的幼師隊伍是學前教育可持續(xù)發(fā)展的核心與保障，安徽幼師質量不高的狀況無法提供有質量的學前教育，更不利于學前教育質量的提高，這嚴重影響了幼兒以后的發(fā)展。

（四）公辦幼兒園保障機制不完善

公辦園是實現(xiàn)學前教育普惠性的主要載體，它不僅能起學前教育質量的示范作用，還能平衡市場價格。當前安徽省公辦園的發(fā)展機制還不完善，其引導示范作用還未充分發(fā)揮。公辦園普遍存在設施設備老舊、教師待遇偏低等問題，并且，安徽省公辦園的數(shù)量較少，2010年，公辦園數(shù)占幼兒園總數(shù)的比例是25.9%。這導致了安徽省公辦學前教育資源缺乏，幼兒入公辦園的比率較低，限制了學前教育普惠性的實現(xiàn)。

三、安徽省學前教育普惠性的實現(xiàn)路徑

安徽省普惠性學前教育發(fā)展的困境主要是由于各級政府對學前教育的重視程度還不夠高造成的，雖然安徽省頒布了一系列政策促進學前教育普惠性的實現(xiàn)，但各級政府在落實過程中不夠積極，敷衍了事，造成目前普惠性學前教育較難實現(xiàn)的狀況。本文擬從以下幾個方面提出相關建議，從而促進普惠性學前教育的實現(xiàn)。

（一）將學前教育納入義務教育體系，明確各級政府責任

安徽省應將學前教育納入義務教育保障體系。有條件的地市實行3年免費學前教育，條件相對較差的地市可先推行1年免費學前教育。作為基本公共服務的重要組成部分，政府對學前教育的投入是學前教育普惠性得以實現(xiàn)的基本前提。當前安徽對學前教育投入的不足已經(jīng)限制了其學前教育普惠性的實現(xiàn)。各級政府應將推動學前教育的普及作為推動教育發(fā)展的重要任務加大對學前教育的財政性投入，尤其是增加對農(nóng)村學前教育的財政性投入，保障農(nóng)村適齡兒童有園可上。此外，還應建立有力的監(jiān)管機制對學前教育經(jīng)費加以監(jiān)管，使經(jīng)費能夠得以落實及有效利用。各級政府承擔不同的職責，省級與市級政府應共同承擔幼兒園的建設費用及一部分教職工工資與福利，區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)也應承擔一部分教職工工資福利。

（二）合理配置安徽學前教育資源，促進學前教育均衡發(fā)展

為保證學前教育的健康發(fā)展，應將學前教育入學率、學前教育機構辦學條件要求等列入各級政府教育發(fā)展的考核指標中。各地市應加強學前教育基礎設施建設，添置教學設備及圖書等，建立公辦幼師隊伍，加強民辦普惠幼兒園的建設，對其實行稅收優(yōu)惠等政策，逐漸消除省內(nèi)學前教育差距，提高各市的入園率，促進學前教育的均衡發(fā)展。

對于幼師比較高的亳州、宿州、阜陽等8個城市，地方政府應加大對學前教育的投入，做到學前教育經(jīng)費逐年按一定比例提高，提高教師待遇，并擴大學前教育專業(yè)招生人數(shù)，積極培養(yǎng)幼師，縮小與其他地區(qū)的學前教育差距。

（三）加強安徽幼師隊伍建設，實現(xiàn)數(shù)量與質量的統(tǒng)一

一支合格的幼師隊伍應是數(shù)量和質量的統(tǒng)一［10］。為了保證學前教育教師資源充足且質量較高，安徽應完善幼兒教師培養(yǎng)體系，擴大學前教育專業(yè)招生人數(shù)。對于進入公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園的教師，應參加統(tǒng)一招聘考試，并具備教師資格證及相關專業(yè)知識。政府還應監(jiān)督民辦幼兒園聘用合格的教師并保障民辦幼兒園教師的待遇，從而保障民辦幼兒園的師資水平與幼兒教師的穩(wěn)定性。相關部門還需合理安排公辦幼兒園教師編制，制定相關保障幼師待遇及職稱評選的政策，依法落實幼兒教師的待遇和地位，嚴格執(zhí)行幼兒教師的社會保障方面的政策。政府還應積極組織幼兒教師的培訓工作，不斷提高其業(yè)務水平，從而保障幼兒園有一支高質量的幼師隊伍。

（四）大力發(fā)展公辦園

政府應加大對公辦園的投入力度，積極加強其基礎設施建設，保障公辦園教師的職稱評定和培訓機會。通過新建、改建公辦園等措施，增加公辦園數(shù)量，提高其占幼兒園總數(shù)的比例，提高幼兒入公辦園的比率。其次，還應提高公辦園的保教質量，發(fā)揮其示范作用。

2013年，安徽省政府頒布了《安徽省基本公共服務體系三年行動計劃（2013～2015年）》，提出到2015年學前一年教育毛入學率達到85%。在園幼兒數(shù)達到150萬人，將學前一年教育納入了基本公共服務體系范圍。這一計劃的實施將會有力推動學前教育普惠性的實現(xiàn)。

［1］蔡迎旗.學前教育概論［M］.武漢：華中師范大學出版社，2006.

［2］國務院辦公廳.關于當前發(fā)展學前教育的若干意見［EB／OL］.［2010－11－24］.http：／／www.gov.cn／zwgk／2010－11／24／content＿1752377.htm.

［3］安徽省統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局安徽調查總隊.安徽統(tǒng)計年鑒（2013）［M］.北京：中國統(tǒng)計出版社，2013.

［4］王海英.從特權福利到公民權利——解讀《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》中的普惠性原則［J］.幼兒教育（教育科學），2011（1－2）：7－11.

［5］褚宏啟.關于教育公平的幾個基本理論問題［J］.中國教育學刊，2006（12）：1－4.

［6］安體富，任強.公共服務均等化：理論、問題與對策［J］.財貿(mào)經(jīng)濟，2007（8）：48－53.

［7］國家教育發(fā)展研究中心.2003年中國教育綠皮書：中國教育政策年度分析報告［M］.北京：教育科學出版社，2003.

［8］李天順.以公益普惠的學前教育奠基未來［J］.人民教育，2011（11）：25－27.

［9］索長清.普惠性學前教育政策的價值訴求［J］.教育導刊，2013（3）：20－24.