孫 銘

創(chuàng)新有效管理方式 降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本

孫 銘

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家各項工作的最終匯聚點、落腳點，在領(lǐng)導和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展過程中起著至關(guān)重要的作用。如何采取切合鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層實際的對策與措施，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理效能、降低行政成本，值得認真研究。

一、創(chuàng)新有效管理方式提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理效能

提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理效能有多種途徑，本文僅從借助市場機制和力量、借助社會組織和力量來進行管理、把政府的管理和服務做深做細這三方面來探討。

1.借助市場機制和力量進行管理

政府的職責和功能應定位在有所為、有所不為的合理邊界，而不必過多干預微觀經(jīng)濟事務，更不必管自己管不了、管不好的事情。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當及時轉(zhuǎn)變治理理念，牢固樹立現(xiàn)代市場經(jīng)濟理念，逐步將政府一些經(jīng)濟社會管理和服務職能轉(zhuǎn)移給市場來承擔，發(fā)揮與利用好市場組織、社會組織特有的自律維權(quán)、自我管理及自我協(xié)調(diào)等功能，彌補自身職能的不足，使政府的管理和服務盡可能獲得市場的配合與支持，形成一種政府與市場共同發(fā)揮作用的良性互動模式，進而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理效能。具體途徑為：通過實行政企、政事、政社分開，逐步將以往政府承擔的產(chǎn)業(yè)引導（農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整）、產(chǎn)業(yè)管理、產(chǎn)業(yè)技術(shù)推廣及服務、勞動力轉(zhuǎn)移等一些管理和服務職能轉(zhuǎn)移、讓渡給市場，讓它們逐步擔當起相當一部分發(fā)展、帶動和服務經(jīng)濟的職能。將市場機制引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給領(lǐng)域，改變以往單純依靠政府提供公共產(chǎn)品及公共服務的狀況。政府通過行政方式組織提供公共產(chǎn)品的效率大大低于通過市場競爭方式提供公共產(chǎn)品的效率，利用市場機能來調(diào)節(jié)或部分替代政府提供公共產(chǎn)品的職能是提高公共服務供給能力、質(zhì)量和效率的一個新途徑、新趨勢。為此，可采用招投標制、合同制、出租制、公共服務外包、民營化、聯(lián)營聯(lián)辦及由政府通過社會和市場“購買”部分公共服務等靈活多樣的方式，來調(diào)動有實力、有信譽的市場主體的積極性，鼓勵和支持他們創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務類經(jīng)濟實體、參與和提供公共管理和服務，以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)出效率，這樣自然也可減少政府在這方面的財政支出。

2.借助社會組織和力量進行管理

政府公共管理職能社會化是個新趨勢，要搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理和公共服務，必須順應政府公共管理職能社會化的新趨勢，鼓勵、支持和培育相關(guān)社會組織和力量來參與。

鼓勵和支持社會相關(guān)組織和力量參與農(nóng)村公益事業(yè)建設與管理。應當創(chuàng)新農(nóng)村公益事業(yè)建設與管理的形式和內(nèi)容，采取多管齊下的解決對策，如采取“公辦、民辦公買、民辦公助、民辦”及“委托管理”等形式，鼓勵和支持社會相關(guān)營利、非營利性組織及公眾參與農(nóng)村公益事業(yè)建設、管理及服務，政府主要負責資金、制度和政策支撐等方面的保障。

把政府一些微觀管理和服務職能轉(zhuǎn)移給社會或民間相關(guān)組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應結(jié)合本地實際，積極培育和發(fā)展農(nóng)村各類社會組織，尤其是專業(yè)合作經(jīng)濟組織，發(fā)揮其自我管理、相互監(jiān)督及維護市場秩序、促進有序競爭等獨有功能，讓政府從大量管不了、管不好的事務中解脫出來，最終提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會管理水平及效能。

3.政府的管理和服務要做深做細

管理實踐表明，把政府的管理和服務工作做深做細，是提高管理和服務效能的一種有效途徑。這種深入細致的管理和服務，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級至關(guān)重要。農(nóng)民群體對各種市場規(guī)則及市場行情還不熟悉，在生產(chǎn)、生活過程中遇到許多自身難以克服的問題和困難，迫切期望當?shù)卣芗皶r提供必要的幫助和服務，同時新形勢下農(nóng)民群眾對政府的期望值較以往也更高。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應從農(nóng)民及各種市場主體的利益訴求、從當前農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需求出發(fā)，努力以市場經(jīng)濟服務者、引導者、規(guī)范者的姿態(tài)出現(xiàn)，為農(nóng)民等市場主體及時提供各種深入細致的管理和服務。如為農(nóng)民等市場主體提供法制健全、秩序井然、政策氛圍良好的生存發(fā)展環(huán)境，維護好當?shù)氐氖袌鲋刃?，監(jiān)督和規(guī)范所轄區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營活動嚴格按市場經(jīng)濟的基本規(guī)則來進行，同時處理和化解好經(jīng)濟交往中的各種矛盾糾紛，保護農(nóng)民等市場主體的合法權(quán)益等。又如，在調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)過程中，政府充分發(fā)揮自身獨有的主導作用，積極施行引導型管理和服務，使典型的示范、引領(lǐng)及輻射作用發(fā)揮出最大效應；還要想方設法搞好道路、農(nóng)田水利等農(nóng)村基礎設施建設，及時向農(nóng)民等市場主體提供相應的政策、法規(guī)、技術(shù)咨詢及各種準確的市場預測信息等。

二、以職能轉(zhuǎn)變降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本

目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)普遍存在機構(gòu)臃腫、人浮于事、干部隊伍老化等問題，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能定位、機構(gòu)設置、服務體系等方面也存在比形勢發(fā)展滯后的問題，這些都導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本過高。改變這種狀況的主要辦法是精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、改革不適應當前農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制及相關(guān)領(lǐng)導制度。

1.在“轉(zhuǎn)變職能”的基礎上精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)

以往歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革及精簡跳不出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，原因就在于機構(gòu)的精簡不是建立在職能的轉(zhuǎn)變上，而是就精簡機構(gòu)論精簡機構(gòu)，就精簡人員談精簡人員，只是在機構(gòu)的裁減和隸屬關(guān)系的調(diào)整上摳人頭、想點子。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的關(guān)鍵在于“轉(zhuǎn)變職能”。應當首先根據(jù)發(fā)展和服務的需要，明確政府（或機構(gòu)）職能、管理方式的轉(zhuǎn)變和定位，分清哪些職能需要加強，哪些必須削弱或消除，然后再在此基礎上來科學合理地設置機構(gòu)、崗位及重新核定人員編制，削臃腫、減人員、精兵簡政，使機構(gòu)由“臃腫型”向“效能型”轉(zhuǎn)變。一般來說，行政機構(gòu)改革的方向及重點是減事減人減支，事業(yè)機構(gòu)改革的方向及重點則是在強化服務職能、改進服務機制的基礎上減人減支等，這樣來進行改革，才能有效降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本。

2.構(gòu)建以服務為主的管理運行機制

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理運行機制還不科學合理，機構(gòu)設置偏陳舊，不僅影響管理效能，還導致行政成本高居不下。解決的辦法是按照“減少機構(gòu)、整合資源、綜合設置、降低運行成本、提高工作效率和增強服務能力”的要求，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展狀況，積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)職能統(tǒng)一的“大辦制”改革，建立起“機構(gòu)設置綜合、管理扁平高效、運行機制靈活”的新型基層政府管理架構(gòu)，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起運作規(guī)范、責權(quán)一致、服務高效、充滿活力的管理體制和運作機制。具體來說，適應農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展要求，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作大體合并成兩大類：黨政事務類和產(chǎn)業(yè)服務類（包括公益服務），在此基礎上根據(jù)工作需要科學設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政職能機構(gòu)和服務機構(gòu)。對黨政事務類工作，按工作職能及“大辦制”歸口設置若干個精簡效能的綜合性辦公室或相關(guān)工作機構(gòu)（一般為行政性質(zhì)），職位及崗位設置也從緊，實行“一室多牌、一人多崗、一崗多職”，細化內(nèi)部職責，保證各項工作的上下有效對接。對產(chǎn)業(yè)服務、公益服務類工作，即對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重大項目建設和公益事業(yè)建設等，也按工作職能及“大辦制”歸口設置若干個服務中心、站、所、工作服務隊或相關(guān)辦公室等（一般為事業(yè)性質(zhì)），以能對各項工作實行集中處理、提高服務的針對性和有效性。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)進行綜合化、扁平化設置，不僅可以有效提高管理效能，也有利于降低行政成本。

3.調(diào)整和改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種事業(yè)性站所

應根據(jù)責權(quán)一致、人權(quán)與事權(quán)對等的原則，對上級派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”及各種管理和服務資源進行因地制宜的優(yōu)化整合，盡可能將它們回歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)或轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)一級的職能部門外，還應對這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬的事業(yè)性站所進行社會化、市場化改革，以降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本。調(diào)整和改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，應依據(jù)事業(yè)單位改革“保證公益性、放開經(jīng)營性”的原則，注意分類處理，使政事、事企職能分開，經(jīng)營性職能與公益性職能分離。對以公益性為主的事業(yè)單位一類，應強化其服務功能，其經(jīng)費政府財政上要保證。對經(jīng)營性和服務性兼具的事業(yè)單位一類，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站、農(nóng)機站、畜牧獸醫(yī)站等應鼓勵發(fā)展，但要實行社會化和市場化改革，使之盡可能與行政脫鉤；政府可先予以幫扶，強化其自我發(fā)展能力，然后讓其逐步走上市場，使其既能承擔公益服務，也能承擔有償服務職能。一些地方調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，采取了一些可供借鑒的撤、并、靠、轉(zhuǎn)等辦法?！俺贰?，即撤銷不適應市場經(jīng)濟發(fā)展的站所，對過去重復設置、職能不清和工作越位錯位的機構(gòu)予以撤銷；“并”，對工作業(yè)務相近、工作職能相近、工作性質(zhì)相似的機構(gòu)進行合并；“靠”，對業(yè)務單一、工作量相對較小的機構(gòu)實行掛靠；“轉(zhuǎn)”，對不宜由政府承辦，且具有經(jīng)營性質(zhì)的單位轉(zhuǎn)為自收自支的經(jīng)濟實體，并根據(jù)實際情況推向市場，以減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政負擔。

4.用制度來克服和消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設置管理上的“人治”現(xiàn)象

這是降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本的一個重要保障。改革開放30多年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)曾進行過多次機構(gòu)改革，但效果均不理想，改革老是在撤并機構(gòu)、裁減人員上打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，結(jié)果是裁了又增，并了又分，或形式上撤裁，實際上原有人馬幾乎沒有精簡，一直在走“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的老路。原因除了前面所述的沒有在轉(zhuǎn)變職能的基礎上進行機構(gòu)改革外，還由于在機構(gòu)設置、人員增減上存在很大的隨意性和人治色彩，改革常常因主要領(lǐng)導人的更替或主要領(lǐng)導人思路的改變而改變，要么是因人設事、因人設崗，要么是擅自或者變相增設機構(gòu)、擴大編制。機構(gòu)編制管理部門也唯主要領(lǐng)導人馬首是瞻，隨意性很大。這種“人治”行為的直接后果，就是機構(gòu)和人員在改革后的短期內(nèi)迅速膨脹，行政成本不升反降。再者，目前的縣鄉(xiāng)體制仍然是一個對上負責重于對下負責的體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鎮(zhèn)長及股級以上干部的配置、去留仍然是由上級領(lǐng)導說了算，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制內(nèi)人員進口渠道也往往由上級領(lǐng)導拍板、把控，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的意見僅僅是參考，甚至連參考都不能。在這種體制中，往往最了解情況的人沒有人事決定權(quán)，而不太了解情況的人卻有人事決定權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的擴張沖動也強烈，編制的約束力對其作用有限，因為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有自己的財政，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導想進人就可以招進來，雖然沒有編制，但可以解決工資。事實說明，這種由少數(shù)人“人治”所操縱的人事管理及“改革”決定了機構(gòu)改革是不可能成功的，必須走制度建設的道路，唯有用制度來規(guī)范改革的過程、并用制度來鞏固和保證機構(gòu)改革的成果，特別是精簡人員的重要成果，才有可能真正實現(xiàn)合理設置機構(gòu)、精簡人員、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理效能及降低行政成本的改革目的。

（孫銘：中共江蘇省委黨校黨史黨建教研部教授）

責任編輯：浩 宇