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        現(xiàn)代化導(dǎo)向下城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化改革的深化——以蘇南為例

        2014-09-12 05:20:06呂永剛
        唯實 2014年2期
        關(guān)鍵詞:蘇南均等化公共服務(wù)

        呂永剛

        (作者系江蘇省社會科學(xué)院經(jīng)濟學(xué)研究所助理研究員,博士)

        一、蘇南城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的雙重性及改革難點

        1.蘇南城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的雙重性:既是全國先行區(qū),也是現(xiàn)代化短板所在

        蘇南地區(qū)作為我國經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū)之一,城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平整體上處于全國領(lǐng)先水平。近年來,蘇南五市以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo),積極調(diào)整、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),將更多的財政資金投向公共教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化體系、社會保障、公共就業(yè)、保障性住房等公共服務(wù)領(lǐng)域,同時引導(dǎo)和調(diào)控社會資源向欠發(fā)達地區(qū)特別是農(nóng)村地區(qū)傾斜,推動各項社會事業(yè)快速發(fā)展,基本公共服務(wù)均等化水平不斷提高,取得了豐碩成果。但以基本現(xiàn)代化指標(biāo)衡量,相對于其他指標(biāo),其公共服務(wù)在投入數(shù)量、公平程度等還處于比較靠后的位置,與現(xiàn)代化的要求存在不少差距。主要表現(xiàn)在:城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)水平差距明顯,基本公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、社會保障水平、醫(yī)療衛(wèi)生資源配置在城鄉(xiāng)之間存在較大差距;不同群體之間享受的基本公共服務(wù)不均衡,外來務(wù)工人員難以充分享受基本公共服務(wù),等等??梢哉f,蘇南建設(shè)匹配現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)的、覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務(wù)體系依然任重道遠。

        2.蘇南建設(shè)匹配現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化面臨的改革難點

        城鄉(xiāng)空間集聚發(fā)展存在制約因素,城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化供給難度增加。蘇南作為經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū),區(qū)域城市化進展具有特殊性,突出表現(xiàn)在:一是戶籍非農(nóng)人口增長對城市化貢獻度有限,二是鄉(xiāng)村大量從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人口并未向城鎮(zhèn)集聚。從經(jīng)濟動因來看,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)村相對富裕,大量外來人口給本地居民帶來可觀的房租收入,農(nóng)民向城市遷移的意愿較弱;從公共服務(wù)水平來看,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)交通發(fā)達,鄉(xiāng)村與城市聯(lián)系方便,接受城市公共服務(wù)也較為便利,城市生活吸引力較弱。同時,農(nóng)村土地改革賦予了農(nóng)民對土地的永久使用權(quán),土地成為農(nóng)民獲益的資產(chǎn),在當(dāng)前土地資源緊張、土地經(jīng)濟效益越來越高的背景下,農(nóng)民不愿放棄土地資產(chǎn)。這種在特殊情況下產(chǎn)生的“逆城市化”現(xiàn)象如不加以有效引導(dǎo),將制約城鄉(xiāng)空間的集聚發(fā)展,有礙城市現(xiàn)代化水平的全面提升,也將增加進一步提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化供給的難度。

        基本公共服務(wù)“供給不足”與“享受不均”并存。從實踐來看,蘇南城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不僅存在“供給不足”的問題,也存在“享受不均”的問題,非均衡或非均等性問題突出。具體分析,隨著城市化進程的深化,特別是城鄉(xiāng)一體化深度推進,公共服務(wù)需求的主體不斷擴大,其中城鎮(zhèn)中低收入群體、外來人口、農(nóng)村居民成為基本公共需求的主體,他們對醫(yī)療、義務(wù)教育、就業(yè)和社會保障的公共需求日益強烈,對公共服務(wù)的質(zhì)量要求也越來越高。同時,由于公共需求差異性的存在,在現(xiàn)有的政府供給導(dǎo)向型基本公共服務(wù)供給模式下,政府供給結(jié)構(gòu)與公眾需求結(jié)構(gòu)存在明顯的偏離。例如,公共服務(wù)資源分布不均衡,城鄉(xiāng)及區(qū)域發(fā)展差距仍相對較大,即使在農(nóng)村的不同地區(qū)也呈現(xiàn)出顯著的差異與不平衡性。

        供給渠道單一,公共資源配置還存在缺陷。在公共服務(wù)供給渠道中,政府是主導(dǎo)力量,社會力量尚未得到有效利用,市場機制還有發(fā)展空間。公共服務(wù)走向社會化是其滿足城鄉(xiāng)居民不斷擴張的公共服務(wù)需求的必由之路,盡管現(xiàn)階段可以依靠政府強勢推動,但長期而論,必須依靠發(fā)達的社會組織與志愿服務(wù),以及對市場機制的充分利用。但目前,蘇南大多數(shù)社會組織規(guī)模有限,自我發(fā)展能力薄弱,在公共服務(wù)供給方面很難承擔(dān)起主要責(zé)任。此外,在市場機制方面還有廣闊發(fā)展的空間,如私人醫(yī)療機構(gòu)、私立教育機構(gòu)并不發(fā)達,豐厚的社會資源尚未得到充分利用。另一方面,政府主導(dǎo)下的公共資源配置存在不合理之處,例如,在公共福利資源方面,政府的福利撥款往往只投向公立福利機構(gòu)等,對民辦福利機構(gòu)缺乏具體的公共資源配置,從而影響了社會力量興辦福利事業(yè)的積極性。在教育資源配置方面,流動人口規(guī)模龐大,農(nóng)民工子女雖然明確了就近入學(xué)并享受公平教育機會的政策,但因農(nóng)民工集中居住地需要入學(xué)的適齡兒童多,造成當(dāng)?shù)刂行W(xué)校的負(fù)擔(dān)加重,而一些知名中小學(xué)校也對農(nóng)民工子女更具吸引力,大量農(nóng)民工子女涌入,亦打破了原有的平衡,造成現(xiàn)有教育資源設(shè)施負(fù)荷加重。

        破解城鄉(xiāng)二元體制的成效顯著,但深層次矛盾依然存在。城鄉(xiāng)二元體制是造成公共服務(wù)非均等化的制度性根源。盡管蘇南已全面推進戶籍制度改革,農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動相對自由,但與之相配套的社會保障、醫(yī)療、教育、就業(yè)以及城市基礎(chǔ)設(shè)施等方面的改革并沒有完全到位,城鄉(xiāng)分割的體制并沒有徹底打破,致使進城農(nóng)民難以及時轉(zhuǎn)為城市居民。造成的結(jié)果,一方面是沒有實現(xiàn)通過城市化轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力,減少了人口集聚因素對蘇南城市化可能的積極意義,同時也削弱了城市化對蘇南整個經(jīng)濟社會發(fā)展的進一步推動;另一方面,導(dǎo)致了城市中新的二元結(jié)構(gòu),加劇了城市各群體的對立和沖突,增加了城市社會不穩(wěn)定因素,進一步扭曲了城鄉(xiāng)公共服務(wù)的供需格局。

        二、蘇南城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的模式選擇

        1.現(xiàn)代化國家推進基本公共服務(wù)均等化的主要模式

        發(fā)達國家在實現(xiàn)現(xiàn)代化的進程中,形成了兩種基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展思路:一是重在保障政府“供給能力”的思路,主要包括財政收入均等模式、收支均衡模式;二是重在保障居民在事實上獲取大致均等的公共服務(wù),主要包括公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化模式和基本公共服務(wù)最低公平模式。

        財政收入均等模式。該模式強調(diào)中央政府要根據(jù)各地人均稅收水平進行均衡撥款,并酌情對財力薄弱地區(qū)進行一定的轉(zhuǎn)向補助,以確保各地方政府在提供公共服務(wù)特別是基本公共服務(wù)上的供給水平大致相當(dāng),代表性的國家為加拿大和德國。

        收支均衡模式。該模式主要適合地區(qū)發(fā)展差異較大的國家,中央政府以地方財政收不抵支的缺口作為向地方政府進行轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)。相對于財政收入均等模式,該模式綜合考慮了地方財政收支平衡狀況,可使財政轉(zhuǎn)移支付更具針對性,但計算過程也更復(fù)雜,代表性國家為日本和澳大利亞。

        公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化模式。該模式強調(diào)中央和上級政府承擔(dān)兩個方面的職責(zé):一是頒布公共服務(wù)的設(shè)備、設(shè)施和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn);二是針對各地方財力進行專項轉(zhuǎn)移支付。該模式主要適合國土面積較小、區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平差異不大的國家,代表性國家為保加利亞。

        公共服務(wù)最低公平模式。該模式強調(diào)中央政府的職責(zé)是制定各項公共服務(wù)的最低提供標(biāo)準(zhǔn),并通過多級政府分擔(dān)經(jīng)費保障地方政府有提供最低標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)的能力。同時,允許并鼓勵有條件的地區(qū),根據(jù)地方政府的財力狀況,為本地區(qū)居民提供品類更多、質(zhì)量更優(yōu)的公共服務(wù),但所需經(jīng)費需地方政府自己加以解決。該模式主要適用于中央財力有限、地區(qū)差異大的發(fā)展中國家。

        2.現(xiàn)代化導(dǎo)向下蘇南城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的模式選擇

        上述四種模式中,財政收入均等模式和收支均衡模式主要適用于解決區(qū)域差距問題,可有效保障全國居民享受大致均等的公共服務(wù),但需要全國多數(shù)地方財力較強,且中央財力也能彌補少數(shù)地區(qū)的財力不足。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化模式在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間采用同一標(biāo)準(zhǔn),最能體現(xiàn)公共服務(wù)的普惠性,但可能會超出財政承受能力。最低公平模式中所能達到的公共服務(wù)水平較低,但中央財力要求較低,且能保障必要的“底線公平”。蘇南地區(qū)在前期推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化中所遵循的基本是最低公平模式,這既顧及了現(xiàn)實財力的可能性,又為不斷提高最低標(biāo)準(zhǔn)留下空間。在建設(shè)現(xiàn)代化示范區(qū)的探索中,隨著整體經(jīng)濟實力和地方財力的增長,蘇南不能滿足于最低公平模式,而應(yīng)在此基礎(chǔ)上,提高均等化的覆蓋范圍和運作標(biāo)準(zhǔn),為率先實現(xiàn)區(qū)域現(xiàn)代化提供高水平的公共服務(wù)支撐。

        在現(xiàn)階段,蘇南要確立與基本現(xiàn)代化新內(nèi)涵新標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)的公共服務(wù)均等化改革指標(biāo):在發(fā)展階段上,從重點實現(xiàn)基本公共服務(wù)的廣覆蓋的初級階段,轉(zhuǎn)向重點實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的中級階段,再適時轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)全體居民基本公共服務(wù)均等化的高級階段,各階段工作重點分別是擴大關(guān)鍵項目覆蓋面、健全基本公共服務(wù)體系、實現(xiàn)基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域按需供給;在內(nèi)涵上,在國內(nèi)率先基本建成覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善、分布合理、管理有效、水平適度的基本公共服務(wù)體系,實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會群體間基本公共服務(wù)制度的統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的一致和水平的大體均衡,居民平等享有公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化體育、公共交通、生活保障、住房保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障等基本公共服務(wù);在標(biāo)準(zhǔn)上,在國內(nèi)率先實現(xiàn)基本公共服務(wù)普遍覆蓋,率先建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體制,率先實現(xiàn)省內(nèi)各地區(qū)基本公共服務(wù)財政能力均等化,率先建立基本公共服務(wù)多元化供給機制,基本公共服務(wù)水平在國內(nèi)位居前列,在國際上達到中上等發(fā)達國家水平。

        三、現(xiàn)代化導(dǎo)向下蘇南城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化改革的深化路徑

        共創(chuàng)現(xiàn)代化改革示范區(qū),在改革紅利釋放中推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。蘇南應(yīng)搶抓現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)的戰(zhàn)略機遇,共創(chuàng)現(xiàn)代化改革示范區(qū),大膽探索新路,銳意推進改革。研究制定城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化體制機制改革路線圖,對基本公共服務(wù)不均等所產(chǎn)生的各類問題進行重要性排序,區(qū)分存量問題和增量問題,對制度設(shè)計問題進行調(diào)整。按增量優(yōu)先、存量分步解決制定改革路線圖。如在制定基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)時統(tǒng)一城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn),解決制度設(shè)計問題和人口流動遭排斥難以融入當(dāng)?shù)厣鐣栴},而對存量的城鄉(xiāng)差異通過城鎮(zhèn)化、增強農(nóng)村基本公共服務(wù)能力等多種途徑解決。

        重視制度設(shè)計和法規(guī)建設(shè),推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)重心下移。由于改革面臨的情況更加復(fù)雜,涉及利益格局的深刻調(diào)整,為確保改革過程中有法可依和順利實施,統(tǒng)籌考慮蘇南現(xiàn)階段的現(xiàn)實基礎(chǔ)和發(fā)展趨勢,更加注重制度設(shè)計和總體規(guī)劃,更加注重法律法規(guī)的健全和完善,更加注重政策措施的配套和落實。推動公共服務(wù)重心向基層轉(zhuǎn)移,建立區(qū)(縣級市)政府為主、統(tǒng)一與分級相結(jié)合的公共服務(wù)管理體制。地級市政府制定公共服務(wù)體系的制度設(shè)計、總體規(guī)劃和政策體系,賦予基層政府更多的公共事務(wù)管理權(quán),健全與基本公共服務(wù)均等化相匹配的財政轉(zhuǎn)移支付制度;區(qū)(縣級市)政府按權(quán)責(zé)范圍組織公共服務(wù)的實施,結(jié)合地區(qū)實際和轄區(qū)居民需求,探索創(chuàng)新具有地方特色的公共服務(wù)體制,為公眾提供多層次、多樣化的公共服務(wù)。

        以戶籍制度改革為突破口,促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)高水平均衡。建立城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)制度,必然是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中消除制度障礙的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。重點要通過戶籍制度改革,徹底剝離附著在戶籍上的不平等的公民權(quán)和社會福利權(quán),改變城鄉(xiāng)二元制度和政策以及城鄉(xiāng)分治的管理模式,健全戶籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度,實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民依法自主選擇居住地,在實際居住地登記戶口,享受基本公共服務(wù)和其他基本權(quán)利。

        構(gòu)建多元化供給機制,提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)的供給效率。積極構(gòu)建城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的多元供給機制,按照“公益性服務(wù)政府承擔(dān)、福利性服務(wù)社會承擔(dān)適度補貼、經(jīng)營性服務(wù)探索市場化供給”的思路,合理區(qū)隔政府、市場、社會在基本公共服務(wù)供給中的責(zé)任,明確政府、村自治組織和市場主體在農(nóng)村基本公共服務(wù)中的供給責(zé)任,形成“政府主導(dǎo)、市場參與、社會協(xié)同”的基本公共服務(wù)多元供給機制。通過分類供給機制,明確城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的范圍與標(biāo)準(zhǔn),促使政府由基本公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接保障者,以便政府集中人財物增強城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給能力,提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的水平。

        以非戶籍常住人口與當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)戶籍人口享有同等待遇為目標(biāo),推進公共服務(wù)向常住人口全覆蓋。

        各地要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民公共服務(wù),逐步實現(xiàn)戶籍常住人口與非戶籍常住人口基本公共服務(wù)一體化。依據(jù)省內(nèi)城市化趨勢和人口遷移特點,規(guī)劃布局建設(shè)一批基本公共服務(wù)設(shè)施,提升區(qū)域新增人口公共服務(wù)水平,促進人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化水平。重點保障非戶籍常住人口最迫切的基本公共服務(wù),在義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、最低生活保障方面、衛(wèi)生醫(yī)療保障等領(lǐng)域優(yōu)先安排資金,確保非戶籍常住人口基本生活需求得到基本滿足,努力實現(xiàn)非戶籍常住人口與當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)戶籍人口享有同等待遇的基本公共服務(wù)。

        完善財政制度體系,優(yōu)化城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源配置。努力構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相對稱、財力水平與發(fā)展需要相適應(yīng)、調(diào)控能力與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)的財稅體制,縱向轉(zhuǎn)移支付以保障政權(quán)運作基本財力需要為主,橫向轉(zhuǎn)移支付以逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化為主。拓寬基本公共服務(wù)資金來源,放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域,推進公平準(zhǔn)入,鼓勵民間資金、社會力量依法進入基本公共服務(wù)領(lǐng)域。努力突破行業(yè)壁壘,著力解決各行業(yè)公共設(shè)施分散、使用效率不高的問題,發(fā)揮不同部門資源相互補充、相互促進的作用,加大跨部門、跨領(lǐng)域、跨系統(tǒng)交流合作,盤活各種公共資源,使公共服務(wù)更好地向城鄉(xiāng)基層末梢延伸。

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