文/肖 磊

經(jīng)合組織（OECD）成員國(guó)績(jī)效預(yù)算改革實(shí)踐

文/肖 磊

2 014年10月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定，明確提出“全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作”，將于2015年1月1日起施行的新預(yù)算法也以法律形式明確了公共財(cái)政預(yù)算收支中的績(jī)效管理要求，為中國(guó)預(yù)算體制由傳統(tǒng)預(yù)算向績(jī)效預(yù)算轉(zhuǎn)型奠定了堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)?？?jī)效預(yù)算改革在國(guó)外已推行多年，尤其經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)成員國(guó)自上世紀(jì)九十年代起，陸續(xù)開(kāi)啟績(jī)效預(yù)算改革，歷經(jīng)二十多年來(lái)的實(shí)踐與探索，改革過(guò)程中形成的諸多經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

一、績(jī)效預(yù)算的定義

關(guān)于績(jī)效預(yù)算的定義眾說(shuō)紛紜，根據(jù)2005年出版的OECD官方研究報(bào)告，績(jī)效預(yù)算定義為將資金安排與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果相掛鉤的預(yù)算管理制度。根據(jù)績(jī)效信息在預(yù)算過(guò)程中發(fā)揮作用的程度，OECD國(guó)家出現(xiàn)了三種類(lèi)型的績(jī)效預(yù)算，具體為報(bào)告式績(jī)效預(yù)算、知曉式績(jī)效預(yù)算與直接式績(jī)效預(yù)算，其主要特點(diǎn)見(jiàn)下表。

由此表可看出，OECD國(guó)家的績(jī)效預(yù)算分為三個(gè)層次。第一種報(bào)告式的績(jī)效預(yù)算，僅是把績(jī)效信息作為預(yù)算文件或其他相關(guān)政府文件的一部分加以報(bào)告，這類(lèi)信息可以是績(jī)效目標(biāo)或績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。在實(shí)施報(bào)告式績(jī)效預(yù)算的國(guó)家里，績(jī)效信息僅用作對(duì)政府部門(mén)問(wèn)責(zé)，或者決策部門(mén)在制定公共政策時(shí)將其作為背景材料，它并不能直接或間接的決定預(yù)算資金安排。第二種知曉式的績(jī)效預(yù)算，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果就可能影響到預(yù)算資金安排，但并不直接決定預(yù)算分配的具體金額。即，績(jī)效信息在預(yù)算過(guò)程中十分重要，但并未起到?jīng)Q定性作用，預(yù)算安排最終還要在特定政策環(huán)境下作權(quán)衡。第三種也就是最高層次的績(jī)效預(yù)算，即直接式的績(jī)效預(yù)算，績(jī)效信息與預(yù)算資金安排有著直接、緊密的聯(lián)系，資金的投入與產(chǎn)出結(jié)果相掛鉤。但是必須指出的是，這種理論上的直接式績(jī)效預(yù)算，在實(shí)踐中，僅在OECD少數(shù)國(guó)家一些特定的部門(mén)推廣實(shí)施。例如，高校大學(xué)生畢業(yè)取得碩士學(xué)位的總?cè)藬?shù)與學(xué)校次年項(xiàng)目投入資金緊密相關(guān)。

二、推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革的途徑

根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，OECD國(guó)家在實(shí)施績(jī)效預(yù)算的起步階段，都遇到了下列類(lèi)似的問(wèn)題，如：績(jī)效預(yù)算改革是否應(yīng)通過(guò)立法的形式推進(jìn)，如何使績(jī)效預(yù)算改革的措施快速得以實(shí)施，績(jī)效預(yù)算改革的覆蓋面等問(wèn)題。具體分析，OECD國(guó)家在將績(jī)效信息引入預(yù)算管理過(guò)程中，采取了以下四種推進(jìn)路徑。

1、法律框架

在OECD國(guó)家中，有一些國(guó)家如美國(guó)是通過(guò)立法形式來(lái)實(shí)施其績(jī)效預(yù)算改革的，而有些國(guó)家如英國(guó)則是通過(guò)中央政府部門(mén)制定正式的指導(dǎo)方針和要求來(lái)進(jìn)行的，其他國(guó)家如加拿大則介于立法和政策指導(dǎo)方針之間。通過(guò)立法來(lái)實(shí)施績(jī)效預(yù)算改革，即使存在著政府更迭，也可以確?？?jī)效改革繼續(xù)進(jìn)行，而且有利于在全國(guó)范圍內(nèi)建立起一套統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，績(jī)效預(yù)算改革對(duì)立法的要求更大程度上依賴(lài)于一國(guó)的法律傳統(tǒng)和公共管理體制而不是改革者的主觀愿望。換言之，有些國(guó)家必須先有法律制度保障才能啟動(dòng)公共部門(mén)改革，而有的國(guó)家則不需要。

2、自上而下與自下而上兩種路徑選擇

自上而下是一種相對(duì)集中的改革推進(jìn)方式，采取這種改革路徑的國(guó)家，中央政府的主要部門(mén)(財(cái)政部、總理辦公室或國(guó)會(huì)辦公室)在整個(gè)改革過(guò)程中起主導(dǎo)作用，如實(shí)施、監(jiān)督、完善績(jī)效預(yù)算改革的各項(xiàng)措施。這種自上而下的方式比較強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)化，改革主導(dǎo)部門(mén)把各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定公布給各職能部門(mén)，并要求其嚴(yán)格執(zhí)行。與此相反，自下而上的改革方式，則更注重發(fā)揮各職能部門(mén)的主觀能動(dòng)性。對(duì)各部門(mén)來(lái)說(shuō)，參與實(shí)施績(jī)效預(yù)算是一個(gè)自愿的行為，他們有權(quán)利去建立各自的績(jī)效預(yù)算管理制度。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這兩種路徑均有各自的優(yōu)缺點(diǎn)，具體情況見(jiàn)下表。

3、全面推開(kāi)與部分實(shí)施兩種路徑選擇

在通過(guò)自上而下進(jìn)行績(jī)效預(yù)算改革的國(guó)家，或是用立法的形式推行績(jī)效預(yù)算的，通常會(huì)在全部政府部門(mén)實(shí)施績(jī)效預(yù)算。許多國(guó)家都采用了全面推開(kāi)的方式，要求所有的部門(mén)必須建立績(jī)效信息收集、運(yùn)用制度。而那些采取自下而上策略的國(guó)家則大多是分部門(mén)、分區(qū)域推行績(jī)效預(yù)算改革。

4、逐步推進(jìn)與“大爆炸”式兩種路徑選擇

OECD國(guó)家在實(shí)施績(jī)效預(yù)算時(shí)，采取了不同的改革時(shí)間表，有些國(guó)家是逐步推進(jìn)的，有些國(guó)家則如同“大爆炸”式，即同時(shí)實(shí)施一攬子改革措施而沒(méi)有任何過(guò)渡期。兩種方式的優(yōu)、缺點(diǎn)可通過(guò)下表具體反映。

三、績(jī)效預(yù)算改革中遇到的共性問(wèn)題

大多數(shù)OECD國(guó)家在推進(jìn)實(shí)施績(jī)效預(yù)算過(guò)程中，取得成效明顯，如降低開(kāi)支、提高資金使用效率等，但均遇到一些問(wèn)題與挑戰(zhàn)，其中以下三個(gè)問(wèn)題更具代表性。

1、如何評(píng)價(jià)的問(wèn)題

實(shí)施績(jī)效預(yù)算的國(guó)家面臨的第一個(gè)共性問(wèn)題，就是如何科學(xué)、合理地進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，且不說(shuō)如何評(píng)價(jià)資金投入產(chǎn)生的長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益，即使是短期結(jié)果在評(píng)價(jià)具體項(xiàng)目時(shí)也經(jīng)常遇到困難。政府的職能種類(lèi)繁多、各有特點(diǎn)，針對(duì)一類(lèi)公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、方法套用在另一類(lèi)公共服務(wù)上就未必可行。尤其是對(duì)政府提供的非物質(zhì)性工作，如政策咨詢(xún)等，評(píng)價(jià)其績(jī)效就很難。實(shí)踐中，OECD國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)方法建立較完善的領(lǐng)域主要集中在教育和醫(yī)療領(lǐng)域。

2、工作人員的抵制：要求其改變行為方式與文化

從OECD國(guó)家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，幾乎所有績(jī)效預(yù)算改革在操作層面均遭到了抵制，讓一線(xiàn)工作人員改變他們傳統(tǒng)的、早已習(xí)慣的預(yù)算行為通常都遇到很大阻力。需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)績(jī)效預(yù)算改革的抵制來(lái)自各個(gè)層級(jí)。各預(yù)算單位的管理層抵制績(jī)效預(yù)算，特別是他們不清楚財(cái)政部和行政首長(zhǎng)將如何運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心財(cái)政部門(mén)會(huì)用績(jī)效信息來(lái)批評(píng)本部門(mén)實(shí)施的項(xiàng)目或以此作為削減部門(mén)預(yù)算的依據(jù)。如前所述，有些項(xiàng)目是否能達(dá)到預(yù)期效果受多種因素影響，很多情況非職能部門(mén)所能控制。還有一種情況是，各預(yù)算單位認(rèn)為實(shí)施績(jī)效預(yù)算增加了部門(mén)的工作量而抵制改革，如需收集大量數(shù)據(jù)，每年需提交更多的報(bào)告等。更加需要關(guān)注的是，財(cái)政部門(mén)也可能抵制績(jī)效預(yù)算，主要原因是他們必須放棄原先熟悉的安排預(yù)算支出為重心的工作方式，轉(zhuǎn)為關(guān)注績(jī)效情況。財(cái)政部門(mén)擔(dān)心這樣做會(huì)導(dǎo)致對(duì)部門(mén)預(yù)算支出總量失去控制。

3、財(cái)政部門(mén)與預(yù)算單位的業(yè)務(wù)能力問(wèn)題

實(shí)施績(jī)效預(yù)算的國(guó)家遇到的另一個(gè)共性問(wèn)題就是財(cái)政部門(mén)及職能部門(mén)的工作人員能力有待提高。績(jī)效信息不同于其他財(cái)務(wù)信息，要想準(zhǔn)確評(píng)價(jià)、判斷一個(gè)部門(mén)的績(jī)效情況，必須培養(yǎng)大量能夠分析、評(píng)價(jià)績(jī)效狀況的專(zhuān)家，但這正是大多數(shù)部門(mén)所缺失的。各預(yù)算單位需要其所屬部門(mén)提供績(jī)效信息，但他們也同時(shí)必須具備對(duì)收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分析、評(píng)價(jià)的能力。根據(jù)實(shí)際情況，多數(shù)國(guó)家缺少足夠的專(zhuān)家來(lái)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)或監(jiān)督績(jī)效預(yù)算實(shí)施情況。

四、經(jīng)驗(yàn)與啟示

OECD總結(jié)了多年來(lái)各成員國(guó)績(jī)效預(yù)算改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出下列10個(gè)績(jī)效預(yù)算改革指導(dǎo)性意見(jiàn)：

1、實(shí)踐中沒(méi)有統(tǒng)一的績(jī)效預(yù)算管理模式，各個(gè)國(guó)家必須根據(jù)自身特點(diǎn)調(diào)整、選擇本國(guó)的改革路徑；2、建立一個(gè)涵蓋政府各部門(mén)的計(jì)劃、報(bào)告體系至關(guān)重要；3、績(jī)效信息要運(yùn)用到預(yù)算過(guò)程中；4、不能簡(jiǎn)單地將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與部門(mén)的資金安排自動(dòng)鏈接；5、必須定期更新績(jī)效結(jié)果數(shù)據(jù)庫(kù)，這樣才能保證績(jī)效信息的真實(shí)、可靠；6、績(jī)效評(píng)價(jià)工作要在專(zhuān)家?guī)椭掠筛黝A(yù)算部門(mén)獨(dú)立進(jìn)行；7、行政首長(zhǎng)及部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的支持是績(jī)效預(yù)算能夠有效執(zhí)行的重要保障；8、要重視財(cái)政部門(mén)及各預(yù)算單位工作人員能力的培養(yǎng)；9、改革路徑要根據(jù)本國(guó)持續(xù)變動(dòng)的制度環(huán)境做相應(yīng)調(diào)整；10、要建立科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制，從而引導(dǎo)一線(xiàn)工作人員樂(lè)于改變傳統(tǒng)的工作模式，適應(yīng)新的預(yù)算管理制度。