摘要：目的 探討國外對(duì)流動(dòng)人口實(shí)施的公共衛(wèi)生管理模式，為完善與改進(jìn)我國的流動(dòng)人口公共衛(wèi)生管理提供經(jīng)驗(yàn)與啟示。方法 采用了綜述和對(duì)比分析法。主要從人口流動(dòng)概況、政策變化和政策主體與資源三個(gè)方面對(duì)國外流動(dòng)人口公共衛(wèi)生政策進(jìn)行分析總結(jié)。結(jié)果 政府要按需配置資源，建立完備的城市流動(dòng)人口管理和服務(wù)計(jì)劃并健全醫(yī)療保障及公共衛(wèi)生服務(wù)體系，提高社會(huì)力量對(duì)公共衛(wèi)生事業(yè)的參與度，建立流動(dòng)人口信息系統(tǒng)。結(jié)論 明確政府的責(zé)任和主導(dǎo)，完善流動(dòng)人口的公共管理服務(wù)制度，健全流動(dòng)人口的信息管理系統(tǒng)，調(diào)動(dòng)社會(huì)保障資源和社區(qū)的參與。

關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生；管理模式；流動(dòng)人口；經(jīng)驗(yàn)與啟示

各個(gè)國家都有流動(dòng)人口，在不同的歷史階段中， 大范圍的勞動(dòng)力跨地區(qū)或國家進(jìn)行流動(dòng)，會(huì)造成政府服務(wù)和管理等多方面的問題[1]。不同國家在政治經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)背景、醫(yī)療衛(wèi)生體系以及衛(wèi)生醫(yī)療體系、保障制度等方面存在很大的差異[2]，但在對(duì)流動(dòng)人口實(shí)施的公共衛(wèi)生服務(wù)的管理措施上存在一定的共性，我們可以借鑒其中一些有益的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，用于我國公共衛(wèi)生管理。

1 國外流動(dòng)人口的公共衛(wèi)生政策和管理特征

1.1美國

1.1.1人口流動(dòng)概況 美國人口的流動(dòng)率一直都很高，從1990年至今的年均流動(dòng)率可達(dá)16%。在1965年之前，國內(nèi)的人口流動(dòng)主要是從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)。此后人口流動(dòng)主要是城市間的流動(dòng)。

1.1.2流動(dòng)人口政策的變化 美國針對(duì)人口的遷移流動(dòng)出臺(tái)了一系列的公共衛(wèi)生管理方面的政策法規(guī)。其流動(dòng)人口政策的變化經(jīng)歷了4個(gè)階段[3]。①開始階段（1800～1870）：美國對(duì)于公共衛(wèi)生的管理思想始于外國大量的旅游者和移民，對(duì)于人群傳染病的管理起初也屬于地方事務(wù)，由社區(qū)進(jìn)行管理。②發(fā)展階段（1871～1910）： 大量歐洲移民在美國內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后涌入美國，這給輸入性傳染病的傳播創(chuàng)造了可能性。因此，美國通過了《國家隔離檢疫法案》來控制傳染病的傳播，同時(shí)成立各個(gè)州與地方衛(wèi)生局。③注重預(yù)防階段（1911～1935）：第一次世界大戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)大蕭條，此階段主要為加強(qiáng)疾病預(yù)防的工作。④成熟階段（1936至今）：美國國會(huì)通過《社會(huì)安全法案》，將不同人群的公共衛(wèi)生管理不從局限的疾病預(yù)防，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槟笅胄l(wèi)生服務(wù)、社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)、職業(yè)安全、傳染病治療和衛(wèi)生等不同層面。1944年制定《公共衛(wèi)生服務(wù)法案》，對(duì)移民可接受公共衛(wèi)生與傳染病檢疫服務(wù)，與之相關(guān)的治療費(fèi)用籌措方法、支付方式和途徑都做了詳細(xì)的規(guī)定。自2001年來，美國的國會(huì)和政府基金給予了醫(yī)院與醫(yī)學(xué)中心更多更完善的財(cái)政資助。

1.1.3政策主體與資源 傳染病防控管理體系在美國是分為三個(gè)層次進(jìn)行層次管理的，第一層為中央機(jī)構(gòu)，主要是衛(wèi)生與人類服務(wù)部及疾病預(yù)防控制中心；第二層次是州政府機(jī)構(gòu)，也就是州公共衛(wèi)生局，主要進(jìn)行管理統(tǒng)籌；第三層為地方衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，即市、縣、鎮(zhèn)的公共衛(wèi)生局。

資源主要來自兩個(gè)方面[4]：①社會(huì)保障資源：憑借身份證和社會(huì)保障號(hào)進(jìn)行流動(dòng)人口的管理與信息追蹤。社會(huì)保障號(hào)信息系統(tǒng)在美國目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全境聯(lián)網(wǎng)，可通過社會(huì)保障號(hào)查詢到個(gè)人，使個(gè)人享受到公共援助、醫(yī)療救助和管理等服務(wù)。國內(nèi)移民在國內(nèi)享受同等醫(yī)療保險(xiǎn)；②信息資源：美國國家疾病預(yù)防控制中心建立國家疾病監(jiān)督電子系統(tǒng)， 監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)疾病的發(fā)病趨勢(shì)與爆發(fā)的資料。以上兩種信息資源在三級(jí)衛(wèi)生管理部門之間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

1.2日本、韓國與臺(tái)灣地區(qū)

1.2.1人口流動(dòng)概況 日、韓和臺(tái)灣地區(qū)與我國同處東亞地區(qū)，在地理人文環(huán)境等方面與我國大陸相似。上世紀(jì)60 ～70年代，此三地的農(nóng)村勞動(dòng)力大量集中向城市遷移，其中在日本，農(nóng)村的流動(dòng)人口主要是到城市以“通勤兼業(yè)”和“異地轉(zhuǎn)移”為主，而外出打工的流動(dòng)人員則較少，在戰(zhàn)后臺(tái)灣和韓國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，農(nóng)村的流動(dòng)人口大量涌入城市。

1.2.3政策主體與資源 日本傳染病防控系統(tǒng)是由政府健康課、保健所、保健中心和社區(qū)志愿者所組成的保健體系[5]。韓國的公共衛(wèi)生管理系統(tǒng)主要由保健福祉部負(fù)責(zé)，并通過中央、省、市縣三級(jí)管理體制貫徹落實(shí)。中國臺(tái)灣地區(qū)流動(dòng)人口的公共衛(wèi)生服務(wù)的主管機(jī)關(guān)是“行政院”衛(wèi)生署。

日本的流動(dòng)人口管理實(shí)行“戶籍隨人走”，人口可自由流動(dòng)，并可享受當(dāng)?shù)氐乃懈＠?。無論人們?cè)谀睦锞幼。紩?huì)擁有合法的身份，這樣可以增加人們的歸屬感，并且能夠享有居住地的各種政策和服務(wù)。臺(tái)灣地區(qū)實(shí)行戶籍登記制度， “三級(jí)管理、戶警分立”。戶籍不區(qū)分戶別，即為城鎮(zhèn)戶口、農(nóng)村戶等，所有的流動(dòng)人口處于有序狀態(tài)。

1.3其他國家地區(qū) 德國農(nóng)村的流動(dòng)人口開始流動(dòng)始于 1930年， 在流動(dòng)人口的流動(dòng)中，近距離的人口流動(dòng)占很大一部分[6]。德國對(duì)流動(dòng)人口的管理是衛(wèi)生部對(duì)州衛(wèi)生局、縣市衛(wèi)生所實(shí)施垂直化管理， 是合作伙伴關(guān)系。德國具有健全完備的醫(yī)療保障系統(tǒng)，所以并不存在因遷移異地或無錢而導(dǎo)致的醫(yī)療無保障和看不起病的情況。

墨西哥和美國在上世紀(jì)90年代建立起墨西哥移民流行病學(xué)檢測(cè)的公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)，可方便交換墨美兩國的流行傳染病的資料；澳大利亞對(duì)流動(dòng)人口的管理和衛(wèi)生服務(wù)的利用程度和主流國家相比仍有不小差距，可能是因?yàn)槠湄?cái)政資源、社會(huì)需求和政治愿望等造成；歐盟非常關(guān)注移民的健康，在建立項(xiàng)目和制訂政策時(shí)注重考慮移民的需要。

2 國外經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

2.1政府按需配置資源 世界各國對(duì)于流動(dòng)人口的公共衛(wèi)生管理主體都是中央或地方政府，采用三級(jí)式管理體系進(jìn)行流動(dòng)人口的公共衛(wèi)生管理。同時(shí)各國家地區(qū)公民的“戶籍”身份基本只承載信息登記功能，不承載其他社會(huì)功能，因此也不會(huì)產(chǎn)生差別待遇。

2.2完備的城市流動(dòng)人口管理和服務(wù)計(jì)劃 國外政府均制定了較為完備的公共衛(wèi)生服務(wù)法規(guī)與政策，并建立了完善的醫(yī)療保障制度，流動(dòng)人口在城市中生活就業(yè)等相關(guān)的管理服務(wù)計(jì)劃也已經(jīng)較為完善。

2.3健全的醫(yī)療保障及公共衛(wèi)生服務(wù)體系 中央公共財(cái)政對(duì)公共衛(wèi)生的管理經(jīng)費(fèi)進(jìn)行支出，醫(yī)療保障制度同時(shí)覆蓋一部分傳染病的防治項(xiàng)目。比如， 美國《公共衛(wèi)生服務(wù)法》、德國《傳染病防治法》中都對(duì)因接受隔離或流調(diào)而誤工的人員明確規(guī)定了補(bǔ)償費(fèi)用或措施。

2.4社會(huì)力量對(duì)公共衛(wèi)生事業(yè)的參與 公共衛(wèi)生管理事業(yè)僅僅依靠衛(wèi)生行政部門單獨(dú)完成是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。臺(tái)灣地區(qū)是以社區(qū)衛(wèi)生所或醫(yī)院為依托，建立并訓(xùn)練組織小區(qū)防疫團(tuán)，其可以提供推廣、咨詢傳染病的防疫知識(shí)工作。

2.5流動(dòng)人口信息系統(tǒng) 流動(dòng)人口的從業(yè)類別、健康狀況、人口底數(shù)等信息為開展傳染病的防控提供了重要資料。比如美國的社會(huì)保障號(hào)系統(tǒng)，根據(jù)公民的社會(huì)保障號(hào)即可查詢到居民個(gè)人的居住地的變更情況。

3 國外經(jīng)驗(yàn)的啟示

3.1明確政府責(zé)任和主導(dǎo) 公共衛(wèi)生管理是提供公共服務(wù)的社會(huì)公益， 政府在對(duì)公共衛(wèi)生的管理上具有顯著優(yōu)勢(shì)，尤其是對(duì)流動(dòng)人口傳染病的管理，在監(jiān)測(cè)、信息、大范圍調(diào)動(dòng)資源的能力可快速幫助政府實(shí)現(xiàn)管理工作。

3.2完善流動(dòng)人口的公共管理服務(wù)制度 流動(dòng)人口屬于社會(huì)的弱勢(shì)人群，盡快完善城市教育培訓(xùn)制度和用工制度，提高流動(dòng)人口的綜合素質(zhì)可大力促進(jìn)其健康水平。而對(duì)特困人群，更應(yīng)全部或部分免費(fèi)的對(duì)其提供醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務(wù)，避免其因經(jīng)濟(jì)問題延誤治療，致使傳染病擴(kuò)散。

3.3健全流動(dòng)人口的信息管理系統(tǒng) 應(yīng)以“人口居住登記制度”為核心，建立居住登記與戶籍準(zhǔn)入相結(jié)合的完善的人口管理制度。暫住證應(yīng)該轉(zhuǎn)化為為流動(dòng)人口提供公共衛(wèi)生服務(wù)的憑證，使其和社會(huì)生活權(quán)利聯(lián)系在一起，并按照人口的居住年限為其提供公共服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。

3.4調(diào)動(dòng)社會(huì)保障資源和社區(qū)的參與 以社區(qū)為基礎(chǔ)開展公共衛(wèi)生工作已逐步成為流動(dòng)人口的公共衛(wèi)生管理的主潮流，我國應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心以及社區(qū)居委會(huì)、街道辦事處的基層作用，從而更廣泛地覆蓋散居的流動(dòng)人口。與此同時(shí)，對(duì)醫(yī)療保障制度等各類社會(huì)保障制度的完善，可以使疾病的預(yù)防得到更好的貫徹和實(shí)施。

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編輯/蘇小梅