摘 要：廣佛肇一體化取得了一定的成果，但在發(fā)展的過(guò)程中仍然存在困局。通過(guò)完善立法，嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)監(jiān)督，樹(shù)立法治觀念等，以法治統(tǒng)領(lǐng)一體化發(fā)展，是廣佛肇一體化發(fā)展的必由之路。

關(guān)鍵詞：廣佛肇；一體化；法治

“廣佛肇一體化”是廣東省委、省政府賦予廣州、佛山、肇慶三市的歷史使命。作為珠三角一體化的重要組成部分，三市力圖把廣佛肇一體化打造為珠三角一體化的示范區(qū)。但是，隨著廣佛肇一體化的發(fā)展，出現(xiàn)了不少亟待解決的問(wèn)題。

一、廣佛肇一體化中的困局

經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，廣、佛、肇三市的一體化取得了一定的成果，但是，很多方面的合作并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的目的。從硬件方面看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與對(duì)接需要進(jìn)一步完善；經(jīng)濟(jì)合作需要進(jìn)一步加強(qiáng)；醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)協(xié)作水平需要進(jìn)一步提升?！敖鹕持蘩Ь帧本褪怯布f(xié)作不足的典型代表。從軟件方面看，雖然三市政府對(duì)包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)合作區(qū)規(guī)劃等在內(nèi)的一體化發(fā)展已經(jīng)取得共識(shí)，并簽署了相關(guān)協(xié)議，也發(fā)布了規(guī)劃綱要，但是要在思想上真正樹(shù)立一體化意識(shí)，仍需要時(shí)間。今年廣州實(shí)施的車(chē)輛“限外”，其范圍包括佛山就說(shuō)明了這一點(diǎn)。針對(duì)上述種種，民間出現(xiàn)了對(duì)廣佛肇一體化消極的評(píng)價(jià)，甚至出現(xiàn)了“一體化還是偽一體化”的討論。

縱觀這幾年，一體化的進(jìn)程較為緩慢，分析其原因，主要有二：一是，不好做——制度建設(shè)不夠完善。整個(gè)一體化的進(jìn)程實(shí)際上是靠行政命令在推動(dòng)，缺乏法制保障，增加了一體化的不確定性；二是，不想做——思想上缺乏一體化認(rèn)同感。少數(shù)地區(qū)、部門(mén)基于地方利益考慮，有些問(wèn)題無(wú)法統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和協(xié)調(diào)行動(dòng)，降低了一體化的質(zhì)量。深入分析發(fā)現(xiàn)，一體化過(guò)程中的種種問(wèn)題，歸根結(jié)底就是一體化的進(jìn)程沒(méi)有很好的沿著法治軌道運(yùn)行。

二、廣佛肇一體化的法治護(hù)航

綜合法治理論和廣佛肇一體化發(fā)展的實(shí)際，推動(dòng)廣佛肇一體化進(jìn)程中的法治護(hù)航，最終實(shí)行廣佛肇一體化，需要從以下幾個(gè)方面著手：

第一，完善立法。區(qū)域法制建設(shè)是與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相融合的法制建設(shè)，是一體化過(guò)程中法治護(hù)航的基礎(chǔ)，對(duì)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生直接影響。廣佛肇一體化發(fā)展過(guò)程中最大的問(wèn)題就在于缺乏必要的法制建設(shè)，究其原因，主要在于一體化主體地位差異。廣州屬于法律規(guī)定的較大的市，具有地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定權(quán)，而佛山、肇慶兩市只是普通的地級(jí)市，不具有這些權(quán)力。因此，廣佛肇一體化的過(guò)程中僅憑三市之力推動(dòng)一體化中的法制建設(shè)與保障，從法律上講沒(méi)有可能性。

要破解廣佛肇一體化發(fā)展沒(méi)有法制領(lǐng)航的尷尬局面，需要由廣東省人大及常委會(huì)或廣東省人民政府制定相關(guān)的法律，從大方向上規(guī)范一體化。由法律來(lái)明確規(guī)定廣、佛、肇三市在廣佛肇一體化發(fā)展過(guò)程中的權(quán)力、職責(zé)及違法的后果，并通過(guò)國(guó)家的強(qiáng)制力來(lái)保障實(shí)施，同時(shí)配合相關(guān)的合作協(xié)議、規(guī)劃綱要及其他的具體合作文件，在完善的法律制度保障下，廣佛肇一體化才能健康、快速發(fā)展。

第二，嚴(yán)格執(zhí)法。法的生命在于它在社會(huì)生活中的具體實(shí)施。國(guó)家制定法律，就是要在社會(huì)生活中得到遵守和執(zhí)行，否則將變成一紙空文，失去其應(yīng)有的效力和權(quán)威，因此，高度重視執(zhí)法，是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家的必然要求。

（1）在廣佛肇一體化過(guò)程中，如何執(zhí)行法律，可以從以下兩方面著手：

一是，三市在推進(jìn)一體化進(jìn)程中要堅(jiān)持合法行政的原則。具體而言，當(dāng)前的廣、佛、肇三市政府要依據(jù)現(xiàn)有的《廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)合作框架協(xié)議》和《廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃（2010-2020年）》的要求行政，相關(guān)協(xié)議和規(guī)劃中沒(méi)有涉及的不能只憑一方意志而草率決策、實(shí)施，更不能作出明顯違反《廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)合作根據(jù)協(xié)議》、《廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃（2010-2020年）》條文和精神的行政行為.

二是，三市在推進(jìn)一體化進(jìn)程中要堅(jiān)持公平合理的原則。公平合理原則要求行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)應(yīng)當(dāng)權(quán)衡多方面的利益因素和情況因素，在嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)則的前提下，做到公平、公正、合理、適度，避免由于濫用自由裁量權(quán)而形成執(zhí)法輕重不一、標(biāo)準(zhǔn)失范的結(jié)果。廣佛肇一體化是一項(xiàng)范圍廣泛、內(nèi)容復(fù)雜的工程。相關(guān)的協(xié)議、規(guī)劃，甚至將來(lái)可能出臺(tái)的更高層次的規(guī)范性法律文件不可能面面俱到，在許多的領(lǐng)域只能規(guī)定基本規(guī)則或原則。法律賦予的自由裁量權(quán)，給三市在一體化的發(fā)展過(guò)程中留下了較大的自由空間。避免自由裁量權(quán)的濫用，這要求三市今后在一體化工作中堅(jiān)守合理性原則，做到執(zhí)法不偏私，行政合法律目的、合法治精神。

（2）加強(qiáng)監(jiān)督。法治的意義就在于，既能充分地利用國(guó)家權(quán)力促進(jìn)和保障公民權(quán)利，又能防止國(guó)家權(quán)力的濫用和腐敗，保證國(guó)家機(jī)關(guān)和公職人員正確行使權(quán)力，把人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益。

三、保障廣佛肇一體化過(guò)程中的權(quán)力正確行使，監(jiān)督是關(guān)鍵

一方面，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效、監(jiān)督有力的運(yùn)行機(jī)制，把決策、執(zhí)行等環(huán)節(jié)全部納入監(jiān)督制約機(jī)制之中，保證一體化沿著制度化、法律化的軌道運(yùn)行。具體而言，三市需要建立長(zhǎng)期、有效的監(jiān)督機(jī)制來(lái)監(jiān)督三市在一體化過(guò)程中的各種行政行為，通過(guò)引導(dǎo)、規(guī)范、評(píng)價(jià)三市行政行為來(lái)達(dá)到一定的法律監(jiān)督?？紤]到三市并無(wú)隸屬關(guān)系，不存在強(qiáng)制或制裁一說(shuō)，如果在一體化過(guò)程中三市遇到不能協(xié)調(diào)一致時(shí)，省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)出面協(xié)調(diào)，甚至做出決斷。

另一方面，要拓寬監(jiān)督的渠道，把各種監(jiān)督渠道建立和完善起來(lái)，尤其注意人民群眾和新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督，形成體系完備，科學(xué)合理的法律監(jiān)督體系。具體而言，在廣佛肇一體化的過(guò)程中，三市政府要自覺(jué)接受監(jiān)督，多傾聽(tīng)人民群眾、新聞?shì)浾摰缺O(jiān)督渠道的聲音，對(duì)人民群眾、新聞?shì)浾摲磻?yīng)大的問(wèn)題，要多調(diào)查研究，充分論證，杜絕各自為陣、自以為是、脫離群眾，確保不違背一體化精神的前提下作出決策，真正做到一體化依靠人民，一體化的發(fā)展為了人民，一體化的成果是為了造福人民。

作者簡(jiǎn)介：

劉軍（1986～），男，江西萍鄉(xiāng)人，中共佛山市委黨校教師，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)樾淌路▽W(xué)