摘 要：撤回起訴制度以一種刑事訴訟過濾機(jī)制和訴訟程序補(bǔ)救機(jī)制，保障無罪的人不受刑事追究，彰顯訴訟的程序價(jià)值和人權(quán)保障功能，回起訴的適用還存在一些問題，影響到刑事訴訟程序公平正義的實(shí)現(xiàn)。從完善刑事公訴案件撤訴制度以及適應(yīng)刑事訴訟法改革需要的角度出發(fā)，有必要在立法層面確立先進(jìn)的現(xiàn)代訴訟理念和在司法層面制定規(guī)范化的指導(dǎo)原則。

關(guān)鍵詞：撤回公訴；存在問題；建議

撤回起訴制度以一種刑事訴訟過濾機(jī)制和訴訟程序補(bǔ)救機(jī)制，保障無罪的人不受刑事追究，彰顯訴訟的程序價(jià)值和人權(quán)保障功能，在檢察工作中，如何正確運(yùn)用撤訴權(quán)，防止因不當(dāng)撤訴帶來的負(fù)面效應(yīng)，無疑是體現(xiàn)公正執(zhí)法、有錯(cuò)必糾，實(shí)現(xiàn)法律效果、社會(huì)效果的兼容，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵之舉。

刑事案件由檢察機(jī)關(guān)向法院提起公訴后，未經(jīng)宣判，因案件事實(shí)、證據(jù)發(fā)生變化，發(fā)現(xiàn)存在不宜或不能將被告人定罪或交付審判的情形，檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)將提起公訴的案件從法院撤回。司法實(shí)踐中撤回公訴案件在檢察機(jī)關(guān)已起訴的案件中已經(jīng)客觀存在且占有一定比例。但實(shí)踐中，撤回起訴的適用還存在一些問題，影響到刑事訴訟程序公平正義的實(shí)現(xiàn)。

一、檢察機(jī)關(guān)撤回起訴的基本情況

有些檢察機(jī)關(guān)撤回起訴的案件涉及的罪名比較分散，常見性、多發(fā)性犯罪比較多；法定的“發(fā)現(xiàn)不存在犯罪事實(shí)，犯罪事實(shí)并非被告人所為，或者不應(yīng)當(dāng)追究被告人刑事責(zé)任的”撤訴情形比較少，而證據(jù)原因占得比重相對較大，公安補(bǔ)充證據(jù)后重新起訴和與公安在沒有新證據(jù)時(shí)協(xié)調(diào)撤案的情形比較普遍。

二、檢察機(jī)關(guān)在撤回起訴實(shí)踐中存在的問題

基于上述數(shù)據(jù)及分析，可以看出檢察機(jī)關(guān)在撤回起訴實(shí)踐中存在一些問題，具體表現(xiàn)在以下方面：

（1）我國現(xiàn)行刑事訴訟法對撤回起訴尚無明確規(guī)定。僅以“兩高”的司法解釋來規(guī)定刑事公訴案件的撤訴制度，不但法律位階低，也不符合現(xiàn)代刑事訴訟“程序法定”原則的基本要求。除了刑事訴訟法外，在現(xiàn)行的《人民檢察院組織法》和《人民法院組織法》中，也沒有規(guī)定檢察院有權(quán)提請撤訴，人民法院有權(quán)裁定準(zhǔn)許撤訴。根據(jù)《立法法》第8條、第9條的規(guī)定，涉及到人民法院和人民檢察院的職權(quán)、犯罪和刑罰、限制人身自由的強(qiáng)制措施和政治權(quán)利的剝奪、司法制度等，都必須制定法律，不得授權(quán)。因此，我們可以說，現(xiàn)行的有關(guān)公訴案件撤訴制度的“兩高”規(guī)定，不但位階低，而且在合法性上存在問題。這在司法理論和實(shí)踐中暴露出的問題是顯而易見?，F(xiàn)行刑事公訴撤訴制度涉及作為國家控訴機(jī)關(guān)的檢察權(quán)的配置，也涉及到人民法院審判權(quán)的配置，根據(jù)程序法定原則，應(yīng)當(dāng)由作為基本法律的刑事訴訟法來加以規(guī)定。因規(guī)定不清，導(dǎo)致檢、法兩家對犯罪構(gòu)成的理解或罪名的認(rèn)定存在偏差，司法實(shí)踐對撤回起訴的法律適用掌握不統(tǒng)一，以及認(rèn)識(shí)水平和責(zé)任心等意識(shí)層面上存在著偏差，法院認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)對被告人提出的指控，因構(gòu)成要件欠缺、要件不相符、起訴罪名認(rèn)定有錯(cuò)誤而撤回起訴。

（2）撤回起訴的原由及司法救濟(jì)欠缺。最高人民檢察院于2007年下發(fā)的《關(guān)于公訴案件撤回起訴若干問題的指導(dǎo)意見》，限定了適用撤訴的三類法定情形，包括因無犯罪事實(shí)或犯罪事實(shí)并非被告人所為的而不認(rèn)定為犯罪的情形，因被告人無刑事責(zé)任能力的或法律或司法解釋發(fā)生變化而不追究刑事責(zé)任的情形，因證據(jù)不足或證據(jù)發(fā)生變化而不符合起訴條件的情形。其他情況并不是法定的撤訴原由，從某種意義上說，這是檢察機(jī)關(guān)對撤訴適用范圍的擴(kuò)大，是一種權(quán)力的濫用，并且沒有司法救濟(jì)程序相配套。在實(shí)踐中，存在法院在對材料實(shí)質(zhì)審查過程中，認(rèn)為被告人可能不構(gòu)成犯罪，經(jīng)合議可作無罪判決，提前與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，建議撤回起訴。這種做法其實(shí)已損害了被害人的合法權(quán)益，因被害人沒有相應(yīng)的司法救濟(jì)程序，只有向作出撤訴的檢察機(jī)關(guān)申訴，但這時(shí)的檢察機(jī)關(guān)是決定機(jī)關(guān)，并非中立機(jī)關(guān)，其救濟(jì)是很難實(shí)現(xiàn)的。

（3）撤回起訴后的處理混亂。依據(jù)現(xiàn)行司法解釋撤回起訴后，沒有新的事實(shí)或者新的證據(jù)，檢察院不得重新起訴，如起訴，法院不予受理。問題在于，沒有新證據(jù)對案件如何進(jìn)行處理，法律未作任何規(guī)定。在司法實(shí)踐中，對此比較混亂，從調(diào)查的情況可以看出，很多是對犯罪嫌疑人繼續(xù)羈押，或撤訴后變更或解除強(qiáng)制措施不及時(shí)導(dǎo)致變相超期羈押，以等待補(bǔ)充新證據(jù)；有的基于撤回起訴的效力不同，進(jìn)行撤案和作出不起訴的決定。由于認(rèn)識(shí)不同或差異，在操作層面比較混亂。

三、刑事撤回起訴制度完善與改革

現(xiàn)行刑事訴訟法對撤回起訴雖無明確規(guī)定，但“兩高”的司法解釋卻規(guī)定了刑事公訴案件的撤訴制度，在司法實(shí)踐中也常運(yùn)用，這給學(xué)界造成了困惑，也給司法實(shí)踐帶來的不少問題。從完善刑事公訴案件撤訴制度以及適應(yīng)刑事訴訟法改革需要的角度出發(fā)，有必要在立法層面確立先進(jìn)的現(xiàn)代訴訟理念和在司法層面制定規(guī)范化的指導(dǎo)原則。

（1）刑事訴訟法應(yīng)對撤回起訴重新作出明確規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)代刑事訴訟“程序法定”原則的基本要求，刑事公訴撤訴制度涉及作為國家控訴機(jī)關(guān)的檢察權(quán)的配置，也涉及到人民法院審判權(quán)的配置，根據(jù)程序法定原則，應(yīng)當(dāng)由作為基本法律的刑事訴訟法來加以規(guī)定。因此，在刑事訴訟法的修改過程中，不僅要明確規(guī)定我國刑事訴訟遵循程序法定原則，還必須明確制定公訴案件的相關(guān)撤訴制度。建議在刑事訴訟法修改時(shí)以立法的形式對刑事公訴撤回起訴制度加以明確，在“兩高”進(jìn)行解釋時(shí)嚴(yán)格界定刑事撤回起訴的定義、范圍、性質(zhì)及檢察機(jī)關(guān)撤回時(shí)的時(shí)間、效力、法律后果，救濟(jì)程序啟動(dòng)等。如規(guī)定撤回起訴的時(shí)間即限定在提起公訴后法院審理前的階段，撤訴后重新起訴一次為限，刑事案件的被害人不服不起訴決定的，可以在法定期限內(nèi)向上一級(jí)人民檢察院申訴，也可以直接向人民法院起訴等制度。

（2）檢察機(jī)關(guān)提前介入偵查、提高審查起訴水平。對于證據(jù)不足、偵查取證的程序、手段違法等原因造成的撤案，可以提高偵查取證、審查起訴水平是從源頭上解決這一問題的根本性出路。加大偵查介入力度，對偵查機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)給予引導(dǎo)，嚴(yán)把偵查監(jiān)督關(guān)，抓好逮捕工作；要強(qiáng)化偵查、審查起訴人員程序意識(shí)，嚴(yán)格依照法定程序辦案。提高公訴質(zhì)量，有效預(yù)防和減少撤回起訴。在全面查清事實(shí)、取證到位、保證公訴質(zhì)量的同時(shí)，依法適用不起訴；對于重大、疑難和意見分歧較大的案件，必要時(shí)可以進(jìn)行訴前審查，提交檢委會(huì)討論，促使檢察機(jī)關(guān)慎重起訴；對案件質(zhì)量不過關(guān)，并確已無法補(bǔ)救的案件，應(yīng)作存疑不起訴。

（3）加強(qiáng)對撤回起訴的監(jiān)督制約。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)建立健全撤回起訴的監(jiān)督程序，完善檢察一體化機(jī)制，建立下級(jí)檢察機(jī)關(guān)在撤回起訴前，報(bào)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)制度，嚴(yán)格控制不必要撤訴、不及時(shí)撤訴、不當(dāng)撤訴等情況的發(fā)生。對于承辦人擅自提出撤回起訴，或?yàn)E用撤回起訴權(quán)的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)人員的責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督由法院對撤回起訴后重新起訴案件的審查，通過法院把好撤訴案件重新起訴的立案關(guān)，在一定程度上制約撤回起訴權(quán)的濫用。檢察機(jī)關(guān)將案件撤回起訴后，充分行使監(jiān)督權(quán)，及時(shí)與檢察院交換意見，如果沒有新的事實(shí)或新的證據(jù)再行起訴的，把撤訴后不符合重新起訴條件的案件法院應(yīng)當(dāng)“拒之門外”。同時(shí)保障律師依法行使執(zhí)業(yè)權(quán)利。

（4）完善相關(guān)法律文書格式 。關(guān)于撤回起訴的法律文書問題，有人提出，1998年最高人民檢察院將其名稱定為“撤回起訴決定書”不妥，與撤回起訴權(quán)性質(zhì)不符，建議更名為“撤回起訴意見書”。筆者認(rèn)為，撤回起訴既然是檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的重要內(nèi)容和應(yīng)有之義，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)有權(quán)決定撤回起訴。因案件處于審判階段，需經(jīng)法院審查裁定是否準(zhǔn)許，但不能因此就認(rèn)為需要將“撤回起訴決定書”名稱改為“撤回起訴意見書”。此外，高檢院應(yīng)對檢察機(jī)關(guān)變更起訴、追加起訴的法律文書格式作出規(guī)定，避免因法律文書格式欠缺而濫用撤回起訴決定書。

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