摘 要：舉證責(zé)任制度作為證據(jù)規(guī)則的核心，在三大訴訟中都起到了至關(guān)重要的作用，其功能在于法官事實難辨的情況下能夠確定當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，并承擔(dān)舉證不能的法律后果。行政訴訟、民事訴訟和刑事訴訟既存在共同點又存在不同點。本文在簡要分析我國行政訴訟舉證責(zé)任基本理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國行政訴訟舉證責(zé)任在司法實踐中存在的問題，就如何完善我國行政訴訟舉證責(zé)任提出幾點建議。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；舉證責(zé)任；舉證時限；完善

一、舉證責(zé)任含義

舉證責(zé)任一詞最早出現(xiàn)在羅馬法中，并且在古羅馬法典中也出現(xiàn)了類似舉證責(zé)任的概念。早在公元前450年的時候，《十二銅表法》規(guī)定“凡主張曾締結(jié)現(xiàn)金借貸或要式買賣的，負舉證之責(zé)”。我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第三十二條規(guī)定以及最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第一條的規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性法律文件。”“被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)，提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和作出該具體行政行為的法律依據(jù)?！北桓娌惶峁┗驘o正當(dāng)理由逾期不提供的，視為被告作出具體行政行為時無相關(guān)證據(jù)和法律依據(jù)。由此可見我國的行政訴訟關(guān)于舉證責(zé)任實行的是有限制的“誰主張、誰舉證”的規(guī)則。

其實，舉證責(zé)任這個術(shù)語并非中國本土法上的固有概念，在對我國行政訴訟中舉證責(zé)任含義進行界定時，學(xué)界已形成行為責(zé)任說、結(jié)果責(zé)任說與雙重含義說等。目前，大多數(shù)學(xué)者們多傾向于舉證責(zé)任“雙重含義說”，其認(rèn)為舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)區(qū)分“提供證據(jù)責(zé)任”和“說服責(zé)任”或“主觀的舉證責(zé)任”和“客觀的舉證責(zé)任”，而這些區(qū)分是英美法系和大陸法系證據(jù)法中提出的概念。因為前一種區(qū)分是以陪審制為制度基礎(chǔ)的，后一種區(qū)分是以辯論主義為制度基礎(chǔ)的，這兩種區(qū)分與我國的司法實踐并不完全相符，所以筆者認(rèn)為我們不能完全照搬外國的舉證責(zé)任“雙重含義說”。但通過對比，發(fā)現(xiàn)各國在司法實踐中多存在共有的現(xiàn)象，即訴訟中案件處于真?zhèn)尾幻鞯臓顟B(tài)，法官在不得拒絕作出裁判規(guī)則的約束下，必然要對特定的事實作出特定的裁判結(jié)果。因此，引入“客觀的舉證責(zé)任”的概念是十分必要的。同時，主張者為了避免不利后果的出現(xiàn)，也要承擔(dān)一定的舉證責(zé)任。綜上所述，筆者認(rèn)為舉證責(zé)任不僅應(yīng)包括行為意義上的舉證責(zé)任，而且應(yīng)包括結(jié)果意義上的舉證責(zé)任。應(yīng)該從實質(zhì)意義上分析舉證責(zé)任，指在行政訴訟過程中，由法律預(yù)先設(shè)定的，在案件的真實情況難以確定的情況下，由一方當(dāng)事人提供證據(jù)予以證明，如提供不出證明相應(yīng)事實情況的證據(jù)則承擔(dān)敗訴風(fēng)險及不利后果的制度。這樣更能夠說明舉證責(zé)任意味著對舉證不能的訴訟后果的承擔(dān)。

二、我國行政訴訟中舉證責(zé)任存在的問題

1.原、被告的舉證責(zé)任范圍不明確

在我國行政訴訟實踐中存在的一個很大的問題就是原告被告的舉證責(zé)任范圍不明確。首先，原告是行政訴訟程序的發(fā)動者，其目的在于借助于國家審判權(quán)來實現(xiàn)自己的行政實體權(quán)利免受侵害，原告應(yīng)就訴訟請求所依據(jù)的事實承擔(dān)一定的舉證責(zé)任?！缎姓V訟法司法解釋》第二十七條第四款規(guī)定：“其他應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任的事項?！痹擁椧?guī)定并未明確規(guī)定原告應(yīng)該承擔(dān)的舉證責(zé)任范圍，并且內(nèi)容抽象，不具有可操作性。另外，在某些情況下讓被告承擔(dān)舉證責(zé)任是不合理。比如，有實務(wù)部門的人提出原告應(yīng)當(dāng)對其提出的被告在作出被訴具體行政行為時沒有認(rèn)定而與該行為的合法性有關(guān)聯(lián)的事實承擔(dān)舉證責(zé)任。理由主要有：①原告承擔(dān)此項舉證責(zé)任，符合“誰主張、誰舉證”的原則。②原告提出此類主張應(yīng)推定其了解情況并掌握相關(guān)證據(jù)材料，具備提供此類證據(jù)的能力。③原告沒有通過舉證證明自己的主張成立之前，法院無法判斷被告是否沒有認(rèn)定應(yīng)當(dāng)認(rèn)定的事實。在訴訟中，原告往往可以提出很多免除行政責(zé)任的主張，這些主張與被訴具體行政行為的合法性有關(guān)，讓被告為原告的主張承擔(dān)舉證責(zé)任，不符合舉證責(zé)任的一般原理。其次，《證據(jù)規(guī)定》第一條規(guī)定：“提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?！痹摋l雖然規(guī)定了被告的舉證責(zé)任范圍，但在司法實踐中難以操作。關(guān)于“規(guī)范性文件”的規(guī)定沒有區(qū)分效力等級?！蹲C據(jù)規(guī)定》第1條中的“規(guī)范性文件”是否應(yīng)該納入行政機關(guān)應(yīng)提交的證據(jù)范圍曾存在著爭議。此外，起草司法解釋的最高法院對其作出解釋，明確說明立法意圖并未將規(guī)范性文件納入證據(jù)的范圍。但是問題在于，將所有規(guī)范性文件全部排除出證據(jù)的范圍合理。我國行政機關(guān)實踐中大量依據(jù)地方“紅頭文件”作為執(zhí)法依據(jù)，對于各執(zhí)法部門各自領(lǐng)域中的此種規(guī)范性文件是否也可以作為“司法認(rèn)知”的范圍而排除出證據(jù)范圍。這對法院的審判人員來說既不合理也不符合現(xiàn)實。

2.缺少第三人負舉證責(zé)任的規(guī)定

我國《行政訴訟法》及其司法解釋對行政訴訟第三人的舉證責(zé)任沒有做出相應(yīng)的規(guī)定。因此，有些學(xué)者認(rèn)為行政訴訟第三人應(yīng)當(dāng)不承擔(dān)舉證責(zé)任，理由是第三人提供證據(jù)或者是支持原告的訴訟請求，或者是支持被告的請求，可以免除原告或被告的舉證責(zé)任。筆者認(rèn)為這種理解是不正確的，這種觀點并未考慮到當(dāng)事人訴訟請求的復(fù)雜性。在許多行政訴訟中，有的行政訴訟第三人不一定是支持原告和被告的，也有可能是具有獨立訴訟請求的。比如在原告起訴被告違法頒發(fā)行政許可時，法院應(yīng)當(dāng)讓第三人承擔(dān)證明其符合行政許可的條件負舉證責(zé)任，這與在行政行為侵害公平競爭權(quán)的案件中是一樣的。從保護訴訟參加人合法權(quán)益以及保障訴訟順利進行的角度也應(yīng)適當(dāng)規(guī)定第三人的舉證責(zé)任，所以法律也應(yīng)當(dāng)重視對第三人適當(dāng)分配舉證責(zé)任。

3.原、被告的舉證時限不明確

（1）對于被告的舉證時限。我國行政訴訟法及其司法解釋對于被告的舉證時限主要規(guī)定了以下幾個方面：①被告的舉證時限為收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)；②被告在十日內(nèi)不提供或無正當(dāng)理由不提供的，視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的法律依據(jù)；③被告在不可抗力或者客觀上不能舉證的情況下可以申請延期舉證。這些規(guī)定從表面上來看是對被告的舉證時限的嚴(yán)格要求，有利于保障原告的合法權(quán)益，但是從更深層次方面來看，這些規(guī)定存在明顯的漏洞。在司法實踐中，對于不可抗力或客觀上不能舉證的情況是由法院通過自由裁量權(quán)進行判斷的，行政機關(guān)往往利用行政機關(guān)和法院之間微妙的關(guān)系無限制的拖延舉證時限。另外，這項規(guī)定忽視了原告的知情權(quán)，故有必要對延期舉證時限的規(guī)定進一步細化。

（2）關(guān)于原告的舉證時限。我國《行政訴訟法》及其司法解釋對于原告的舉證時限未作出明確的規(guī)定，《證據(jù)規(guī)定》第七條也只對原告的舉證時限做了選擇性規(guī)定。原告和第三人的舉證時限是開庭審理前或者人民法院指定的證據(jù)交換之日，原告或第三人申請延期提交證據(jù)需要正當(dāng)事由，逾期提供證據(jù)的，視為放棄舉證權(quán)利。該規(guī)定對被告的舉證時限嚴(yán)格予以限定，而對原告的舉證時限作出選擇性規(guī)定。

三、我國行政訴訟中舉證責(zé)任的完善

1.明確原、被告的舉證責(zé)任范圍

舉證責(zé)任的范圍必須得到明確，舉證責(zé)任才能發(fā)揮作用。在司法實踐中，行政機關(guān)往往通過事后補正或事后補充材料來證明其作出行政行為的合法性。筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下兩個方面進行完善：①明確把規(guī)章以下的規(guī)范性文件納入證據(jù)范圍。對于政府規(guī)章、部門規(guī)章以上的規(guī)范性文件在生活中影響較大，屬于司法認(rèn)知的范圍。然而，在實踐中大量存在的其他規(guī)范性法律文件，可謂體系龐大復(fù)雜。如果要法院在審理行政案件時去調(diào)查收集作出行政行為依據(jù)的法律規(guī)范，勢必增加法院的負擔(dān)，也會造成法院為證明被訴行政行為合法提供證據(jù)的錯覺，這不符合權(quán)力制約和監(jiān)督的要求。②建立“案卷排他”制度。筆者認(rèn)為考慮到在司法實踐中行政機關(guān)往往憑借行政職權(quán)事后補充材料的情況，應(yīng)當(dāng)建立行政訴訟案卷排他制度。這既是對被告舉證責(zé)任范圍的明確，也可以促使行政機關(guān)依法行使職權(quán)，保護行政相對人的合法權(quán)益。在行政訴訟中，僅僅由被告承擔(dān)舉證責(zé)任是不切實際的，因為行政機關(guān)也并非在任何時候都擁有舉證優(yōu)勢，而且一律要求行政機關(guān)舉證不利于減少不必要的訴訟。對于原告，首先要證明起訴符合法定條件，在民事訴訟和刑事訴訟中，原告在起訴時都要提交證據(jù)以符合法院的起訴條件，這同樣也適用于行政訴訟法。其次，在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請的事實。對行政賠償案件，原告需要對被訴具體行政行為造成損害的事實提供證據(jù)，

2.建立完善的第三人舉證責(zé)任制度

由于行政訴訟中第三人與民事訴訟中的第三人的不同，因此在建立第三人舉證責(zé)任制度時我們應(yīng)該充分考慮其特殊性。筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下兩個方面進行考慮：①對于行政訴訟中的實體性事實而言，應(yīng)根據(jù)不用的訴訟客體具體分配舉證責(zé)任。如果實體請求是由第三人最先提出的，原則上應(yīng)該由該第三人承擔(dān)舉證責(zé)任。例如基于行政合同和行政賠償?shù)仁马椂崞鸬脑V訟，原則上實行“誰主張，誰舉證”。②對于程序性事項而言，筆者認(rèn)為應(yīng)該實行“誰主張，誰舉證”原則。比如訴訟成立的事實、當(dāng)事人適格的事實、有關(guān)主管和管轄的事實、有關(guān)回避的事實等。這樣設(shè)置既有利于當(dāng)事人及時提交證據(jù)，又有利于提高訴訟效率。

3.完善原、被告舉證時限的程序性規(guī)則

舉證時限在很大程度上關(guān)系到行政相對人的訴訟請求能否得到支持，因此完善原、被告舉證時限的程序性規(guī)則具有十分重要的意義。首先，對被告延期提交證據(jù)的申請進行程序性限制。筆者認(rèn)為為了防止行政機關(guān)暗箱操作和保障訴訟當(dāng)事人的知情權(quán)，法院應(yīng)當(dāng)把被告行政機關(guān)逾期提交證據(jù)的申請送達原告，原告對此有異議的可以向法院提出書面的意見，最后由法院決定是否同意被告的申請。其次，對正當(dāng)事由已經(jīng)消除進行程序上限制。筆者以為可以從以下兩個方面對此進行完善：①要求在被告提交的延期申請中對正當(dāng)事由消除的日期作出規(guī)定，如果在規(guī)定的日期內(nèi)正當(dāng)事由仍不能消除的，需要再向法院提出延長日期，由法院審查；②可以允許原告向法院提交被告所謂的正當(dāng)事由已經(jīng)解除，并由法院審查。最后，對于原告的舉證時限也應(yīng)當(dāng)進行程序性限制。筆者認(rèn)為，適當(dāng)限制原告的舉證時限，具有一定的正當(dāng)性。從當(dāng)事人訴訟地位平等原則來看，被告舉證時間受到限制，原告也應(yīng)當(dāng)受到限制。否則，不利于平衡當(dāng)事人之間的關(guān)系，也不利于發(fā)現(xiàn)客觀事實。從提高行政效率的角度來看，原告應(yīng)有舉證時間的限制。如果允許原告無休止的提供證據(jù)，會延長開庭的時間，使案件久拖不結(jié)。限制原告提供證據(jù)的時間必須以在行政程序中被告給予了原告提供證據(jù)的機會為前提。所以人民法院在交換證據(jù)時，要求原告提供全部證據(jù)，這就對原告的舉證時間作了一定的限制。但是，限制原告舉證時間應(yīng)當(dāng)注意以下幾點：①要考慮被告在行政程序中是否賦予原告提供證據(jù)的機會；②要考慮原告提供證據(jù)的難易程度和舉證能力；③法院指定的舉證期間應(yīng)當(dāng)合理適當(dāng)。

四、結(jié)語

舉證責(zé)任制度是證據(jù)規(guī)則的核心，也是“訴訟之脊梁”。對于行政訴訟來說，舉證責(zé)任制度是否完善關(guān)系到雙方當(dāng)事人在訴訟地位上是否平等，舉證責(zé)任如何分配關(guān)系到行政訴訟程序公正和效率價值的實現(xiàn)。我國現(xiàn)行的行政訴訟舉證責(zé)任制度從方向上來說符合行政訴訟建立的目的，在具體制度細節(jié)規(guī)定上還有待善。筆者通過對我國行政訴訟中存在的問題進行思考，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)立足證據(jù)規(guī)則的基本規(guī)律，結(jié)合我國行政審判的特點及法治發(fā)展程度，在加強與借鑒域外先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)建適應(yīng)新時期行政審判要求的舉證責(zé)任規(guī)則。

參考文獻：

[1]江必新著：《行政訴訟法——疑難問題探討》，北京師范學(xué)院出版社，1991年版

[2]羅豪才、應(yīng)松年主編：《行政訴訟法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社，1990年版

[3]潘牧天：《論我國行政訴訟舉證責(zé)任規(guī)則的配置與適用》，載《河北法學(xué)》2010年1月第1期

[4]應(yīng)松年主編：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，法律出版社，2009 年9月第2版

[5]蔡小雪：《行政訴訟原告承擔(dān)舉證責(zé)任的范圍》，載《人民司法》2005年版

[6]林莉紅著：《行政訴訟法學(xué)》，2009年8月第3版

[7]呂立秋著：《行政訴訟舉證責(zé)任》，中國政法大學(xué)出版社，2001年10月第1版

[8]馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社，2009 年8月第1版

[9]姜明安著：《行政訴訟法》，法律出版社，2007年3月第2版

[10]高家偉著：《行政訴訟證據(jù)的理論與實踐》，工商出版社，1998 年版

[11]沈福?。骸缎姓V訟被告舉證程序之分析》，載《當(dāng)代法學(xué)》第18卷第5期

[12]何海波：《行政訴訟舉證責(zé)任分配：一個價值衡量的方法》，載《中外法學(xué)》，2003年第2期

[13]張紅柳.論行政訴訟舉證責(zé)任制度及其完善[J].安徽大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文

[14]馬懷德.司法改革與行政訴訟制度的完善[M].中國政法大學(xué)出版社，2004年

作者簡介：

劉慧竹（1987～），女，漢族，湖北襄陽人，貴州大學(xué)法學(xué)院2012級訴訟法學(xué)碩士研究生，研究方向：訴訟法學(xué)。