摘 要：在粵港澳一體化發(fā)展進程中，三地之間的區(qū)際行政協(xié)議具有十分重要的作用。這一客觀存在的區(qū)際法律關系、行政紐帶在我國學術界尚未得到充分的了解和認識。區(qū)際行政協(xié)議是區(qū)域經濟一體化和區(qū)域合作治理的內在要求，是區(qū)際政府間所達成的行政協(xié)議。區(qū)際行政協(xié)議的特征是從現存的粵港澳三地之間簽署的行政協(xié)議文本分析而來，包括了區(qū)際行政協(xié)議的主體、內容和性質等方面。對區(qū)際行政協(xié)議的法律研究有利于促進區(qū)域政府合作，推動區(qū)域經濟一體化的發(fā)展，并且有助于解決兩岸三地間政府合作的法制困境。

關鍵詞：區(qū)際行政協(xié)議；行政協(xié)議；法域

一、背景

自香港、澳門回歸、中國加入WTO以來，內地與港澳形成了一個主權國家內三個不同法域的特別行政區(qū)關系。隨著2003年CEPA協(xié)議的簽訂，三地經濟往來不斷深入，港澳地區(qū)與內地部分地區(qū)逐步形成了穩(wěn)定的經濟區(qū)域（如粵港澳），為了協(xié)調社會事務和發(fā)展區(qū)域經濟，三地政府間通過自愿協(xié)商達成了一系列的行政協(xié)議，如近年來簽訂的《粵港合作框架協(xié)議》和《粵澳合作框架協(xié)議》的先后簽訂，標志著以區(qū)域經濟發(fā)展為目標的三地政府間的全方位合作正式拉開了序幕。這一系列的新型的行政協(xié)議屬于區(qū)際行政協(xié)議的范疇，區(qū)際行政協(xié)議是在國家允許下珠三角地區(qū)的先行先試的合作機制，所以與其相配套的法律制度還不完善，不利于區(qū)際行政協(xié)議的長遠發(fā)展和協(xié)議的順利履行。因此，本文接下來將要探討區(qū)際行政協(xié)議的概念、特征及其作用，希望能為完善區(qū)際行政協(xié)議的法律制度做出一些貢獻。

二、區(qū)際行政協(xié)議的概念

區(qū)際行政協(xié)議是指，“在區(qū)域經濟一體化的客觀趨勢和區(qū)域合作治理的目標指引下，一定經濟區(qū)域內不同法域的行政機關之間為協(xié)調區(qū)際公共事務而訂立的行政協(xié)議?！逼鋬群缦拢?/p>

第一，是區(qū)域（際）經濟一體化和區(qū)域（際）合作治理的內在要求。區(qū)域經濟一體化指稱的是自然地域經濟內在聯(lián)系、商品流向、民族文化傳統(tǒng)以及社會發(fā)展需要而形成的區(qū)域經濟的聯(lián)合體。實現經濟一體化，就要求政府間通過合作治理的方式來彌補區(qū)域經濟一體化發(fā)展進程中的各種不足。區(qū)際行政協(xié)議作為政府間合作的方式之一被廣泛運用，它從締結到履行是一個自愿協(xié)商的過程，不僅有利于區(qū)域（際）政府間保持順暢的溝通，同時也有利于合作事項的順利實施。符合區(qū)域（際）合作治理和區(qū)域（際）經濟一體化的發(fā)展內在需求。

第二，區(qū)際行政協(xié)議是區(qū)際政府間所達成的行政協(xié)議。行政協(xié)議，是指“兩個或兩個以上的行政主體或行政機關為了提高行使國家行政權力的效率，也為了實現行政管理的效果，而互相意思表示一致達成協(xié)議的雙方行政行為?！毙姓f(xié)議可分為一個行政區(qū)內各個行政機關之間所簽訂的行政協(xié)議和跨行政區(qū)域的行政機關之間所簽訂的行政協(xié)議。這里的跨區(qū)域的行政協(xié)議又稱為區(qū)域行政協(xié)議，是指區(qū)域政府間為了區(qū)域經濟一體化的發(fā)展，在相互意思表示一致的基礎上達成的行政協(xié)議，“區(qū)域”是指已經形成較穩(wěn)定的，有相鄰的若干行政區(qū)組成的區(qū)域，特指“跨行政區(qū)劃的區(qū)域范圍”，必須跨越兩個或兩個以上的行政區(qū)域，而且在這一區(qū)域范圍之上不存在獨立的“政府實體”?？鐓^(qū)域的行政協(xié)議又分為相同法域的地方政府間協(xié)議和不同法域的地方政府間協(xié)議。相同法域的政府間協(xié)議屬于一般的區(qū)域協(xié)議，而不同法域政府間所簽訂的行政協(xié)議就是我們所說的區(qū)際行政協(xié)議。

三、區(qū)際行政協(xié)議的特征

從現存的粵港澳三地之間簽署的行政協(xié)議來看，它們具有以下共同特征：

第一，主體是兩個或兩個以上不同法域的行政機關，區(qū)際行政協(xié)議是在“一國兩制”的方針下，由內地地方政府與港、澳特別行政區(qū)政府，內地地方政府職能部門與澳特別行政區(qū)政府職能部門間訂立的，具有屬于同一經濟區(qū)域內但分屬不同法域的特點。

第二，締結內容為協(xié)調區(qū)際政府間的社會經濟公共事務。通過政府間協(xié)商簽訂合作協(xié)議的方式，來處理區(qū)際間的公共事務和加強橫向聯(lián)系，建立協(xié)調機構來解決區(qū)際行政管理事務之間的矛盾，以達到共同發(fā)展之目的。

第三，區(qū)際行政協(xié)議的締結和履行是自愿的。協(xié)議的締結建立在協(xié)商一致的基礎之上。協(xié)議具有約束力，是締約各方履行相關義務的依據。并且，締約方通常據此制定出具體的實施方案或辦法。區(qū)際行政協(xié)議的約束力并非源于任何成文法規(guī)范，而是基于相互信任而產生的自我拘束力，因而具有非強制性。并且，目前也沒有法律專門規(guī)范該類行政協(xié)議，對區(qū)際行政協(xié)議的規(guī)范主要是適用法律保留原則和通過行政機關所制定的內部規(guī)則來實現，因而，協(xié)議的違約責任主要表現為內部責任形式，不具有可訴性。

第四，在實踐中，區(qū)際行政協(xié)議不僅約束締約各方，還可能對其轄區(qū)內的相對人產生外部效果，“通過約定締約機關之間的權利義務而使得相對人獲得某種利益或使其利益范圍受到某種限定?！眳f(xié)議具有事實上的拘束力，締結協(xié)議的行政主體乃至轄區(qū)內的相對人是受其約束的，當其違反協(xié)議時也有相應的不利后果?！皡f(xié)議的實現也不表現為協(xié)議一次性的適用于某一特定對象，而是表現為各成員方制訂相應的經濟政策，并將之反復適用于某一類對象?！庇纱丝梢?，區(qū)際行政協(xié)議雖然沒有明確的法律效力，但是具有事實上的拘束力。

四、區(qū)際行政協(xié)議的作用

首先，促進區(qū)域經濟一體化的發(fā)展。我國區(qū)域經濟一體化進程發(fā)展迅速?！耙惑w化是一個導向自由的概念，其首要的意義卻是消極的形式，它意味著消除源自成員國間邊界對生產要素的種種障礙，拆除各種影響自由流通的壁壘； 然后才是積極意義上一體化——推行共同政策，促進經濟與社會政策的接近。”實踐證明，單純依靠市場自身的調節(jié)機制是不夠的，區(qū)域市場的一體化要求政府之間主動消除各種妨礙區(qū)域間要素和產品流動的行政壁壘，實現經濟區(qū)域內行政制度的協(xié)調一致。區(qū)際行政協(xié)議就是這樣一種行政協(xié)調機制，在自愿、平等、互利的基礎上共同協(xié)商，以有效平衡經濟一體化與政府利益之間的矛盾。

其次，有助于區(qū)域合作治理的順利進行。傳統(tǒng)的政府行政模式是一種行政區(qū)行政，各級地方政府基于行政區(qū)劃的界限，只對本行政區(qū)內的社會公共事務進行管理，具有相當程度的封閉性和限制性。“近些年來，隨著全球化、信息化，特別是區(qū)域經濟一體化等復雜社會生態(tài)所引發(fā)的行政區(qū)劃內大量社會公共問題的日益‘外溢化’和‘區(qū)域化’，傳統(tǒng)行政區(qū)行政的治理模式已越來越陷入‘治理失靈’的困境，于是一種新的公共行政治理模式即區(qū)域公共管理治理模式便應運而生?！眳^(qū)域公共治理，要求區(qū)域政府之間要通過一定的機制和規(guī)則共同管理經濟和社會事務，維護和增進地區(qū)共同利益。區(qū)際行政協(xié)議以契約的形式實現行政合作，以合作主導政府內部（下轉122頁）（上接120頁）部門間關系以及政府之間的關系，從而在根本上改變傳統(tǒng)的 “部門主義”、“地方主義”等內部性問題對一體化進程以及有效治理的妨害。

最后，有助于解決兩岸三地間政府合作的法制困境。我國內地與港澳地區(qū)一體化的區(qū)域經濟發(fā)展，要求消除地方行政壁壘，離不開一體化的法制環(huán)境。崔卓蘭教授認為行政法制的協(xié)調可以有三種路徑：一是區(qū)域行政立法；二是建立區(qū)際行政沖突法規(guī)則；三是采用區(qū)際行政協(xié)議的方式。此種方式相比前兩種模式具有明顯的優(yōu)越性：首先，它既尊重港澳地區(qū)高度自治權，又切實體現了一國兩制下法域平等的基本原則。其次，這種模式程序簡單、靈活便利、易于操作。由兩地政府的行政首長通過聯(lián)席會議機制就合作事宜進行協(xié)商、溝通，能夠最大程度地平衡各方利益，做出科學的制度設計與程序安排。再次，采取這種方式不需要對現行法律制度作大的變動，易于為各方所接受，是一種較為務實的選擇。

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作者簡介：

陳曉萌，女，1990年1月生，湖北荊州人，深圳大學法學院2012級法律碩士研究生，研究方向：行政法。