【摘要】土地儲(chǔ)備融資（土儲(chǔ)融資）對(duì)城市發(fā)展及經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有重要價(jià)值。文章將針對(duì)土儲(chǔ)融資展開(kāi)論述，詳細(xì)分析中小型城市土儲(chǔ)融資管理的意義和價(jià)值，并以此為切入點(diǎn)，對(duì)土儲(chǔ)融資的風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)防范的措施和對(duì)策進(jìn)行探析，旨在進(jìn)一步加強(qiáng)土儲(chǔ)融資的管理，為地方政府債務(wù)融資尤其是土儲(chǔ)融資管理者提供實(shí)例參考和理論基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】土地儲(chǔ)備；土地儲(chǔ)備融資；研究分析；中小城市

一、土儲(chǔ)融資的形成背景及實(shí)例分析

根據(jù)國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行在2007年頒布的《土地儲(chǔ)備管理辦法》，土地儲(chǔ)備，是指市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為，土地儲(chǔ)備工作的具體實(shí)施，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國(guó)土資源管理部門(mén)、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位。

建立現(xiàn)代化的城市土地儲(chǔ)備，是針對(duì)一個(gè)城市的規(guī)劃和建設(shè)、土地制度改革的創(chuàng)新發(fā)展模式，其基本的工作思路，是由相應(yīng)的地方政府作為項(xiàng)目委托機(jī)構(gòu)，由專門(mén)的建設(shè)部門(mén)，如土地儲(chǔ)備中心，通過(guò)收購(gòu)、征地或是置換等方式，將土地進(jìn)行集中式的開(kāi)發(fā)管理，政府部門(mén)根據(jù)城市的發(fā)展規(guī)劃以及年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，通過(guò)拍賣或者是招標(biāo)等方式，有計(jì)劃地將土地投入至市場(chǎng)，以滿足城市各類建設(shè)項(xiàng)目的開(kāi)展。土儲(chǔ)融資是一項(xiàng)新型的土地管理模式，對(duì)我國(guó)當(dāng)前城市建設(shè)與發(fā)展具有重要意義。

這樣土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)的職能被明確，隨著土地市場(chǎng)的不斷發(fā)展，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)納入儲(chǔ)備的土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、保護(hù)、管理、臨時(shí)利用及為儲(chǔ)備土地、實(shí)施前期開(kāi)發(fā)進(jìn)行融資等活動(dòng)，土儲(chǔ)融資由此形成。

2007年以來(lái)，土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)正式成立，各級(jí)地方政府的土儲(chǔ)融資逐漸形成規(guī)模。近5年來(lái)，土儲(chǔ)融資迅速發(fā)展成為地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)的最主要的融資方式之一。筆者對(duì)某一中小城市2008年-2012年度市本級(jí)招拍掛出讓土地合同價(jià)款及土儲(chǔ)融資額度進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，詳見(jiàn)下表：

從上表可以看出，近五年土地出讓合同總價(jià)款呈逐年上升的趨勢(shì)，土儲(chǔ)融資額也隨土地出讓金收入同比例增長(zhǎng)。尤其是2012年度，在宏觀調(diào)控和市場(chǎng)環(huán)境整體影響下，土地出讓收入略有回落，而土儲(chǔ)融資額度卻呈4倍以上增長(zhǎng)，土儲(chǔ)融資規(guī)模已經(jīng)脫離城市發(fā)展的步伐。原因是近幾年城市化進(jìn)程加快、有些地方政府急功近利及地方土地財(cái)政吃緊等原因，土儲(chǔ)融資規(guī)模呈逐年大幅增長(zhǎng)趨勢(shì)。由于土儲(chǔ)融資償還資金來(lái)源主要依靠未來(lái)土地出讓收入償還，一旦出現(xiàn)土地市場(chǎng)調(diào)控，地方政府將面臨資金斷鏈的巨大風(fēng)險(xiǎn)。地方政府儲(chǔ)備融資實(shí)質(zhì)是在透支未來(lái)政府財(cái)政收入。土儲(chǔ)融資應(yīng)與地方土地出讓收入及經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，使土儲(chǔ)融資風(fēng)險(xiǎn)可控，經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)發(fā)展。

二、土儲(chǔ)融資現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)分析

根據(jù)上文針對(duì)中小型城市土儲(chǔ)融資的形成背景及實(shí)例分析，可以對(duì)土儲(chǔ)融資的基本情況有了全面了解，下文將針對(duì)土儲(chǔ)融資的風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)狀進(jìn)行分析。我國(guó)目前階段的土儲(chǔ)融資發(fā)展情況不容樂(lè)觀。

首先，融資的渠道較為單一，使得融資的風(fēng)險(xiǎn)較為集中。我國(guó)的中小型城市土儲(chǔ)融資的來(lái)源主要是銀行貸款以及財(cái)政撥款，銀行貸款在土儲(chǔ)融資中占較大比例。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，土地儲(chǔ)備資金需求逐漸加大，難以繼續(xù)依靠政府的財(cái)政單一撥款來(lái)維持。目前主要融資渠道是銀行貸款，這種信貸關(guān)系，是建立在土地為國(guó)家政府所持有的基礎(chǔ)上，同時(shí)以地方財(cái)政進(jìn)行擔(dān)保，所以不會(huì)出現(xiàn)壞賬或者是呆賬等情況，而從運(yùn)營(yíng)的機(jī)制來(lái)進(jìn)行分析，單一的融資渠道也使得融資的組合難以得到有效的分解，融資的風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度集中，一旦宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，土儲(chǔ)融資面臨償還和再融資風(fēng)險(xiǎn)。

其次，融資的主體和到期償還來(lái)源過(guò)于單一化，造成融資壓力和地方性政府償還風(fēng)險(xiǎn)不斷上升，隨著我國(guó)城市化建設(shè)的進(jìn)程加快，各個(gè)建設(shè)項(xiàng)目包括城市危舊房改造等項(xiàng)目規(guī)模不斷增加和擴(kuò)大，但目前階段的融資平臺(tái)主要以政府性融資為主，地方政府土儲(chǔ)融資壓力與日俱增。新的土地儲(chǔ)備管理辦法明確規(guī)定各種類型的土儲(chǔ)融資機(jī)構(gòu)不能以任何形式，為第三方提供擔(dān)保，這樣直接增加了土儲(chǔ)融資壓力，增加工作風(fēng)險(xiǎn)。

最后，土儲(chǔ)融資的能力較差。許多融資的項(xiàng)目是集中在城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這一環(huán)節(jié)，雖然投入大量的資金和財(cái)力，但是收益較差。所以地方政府融資平臺(tái)，需要承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)，為了維護(hù)土儲(chǔ)融資機(jī)構(gòu)的融資能力，地方政府必須做到到期還本付息，這一現(xiàn)狀在很大程度上直接約束土地融資的資金周轉(zhuǎn)及利用能力。

三、風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制

針對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)控制，筆者提出如下措施：首先需要拓寬融資渠道，地方政府需不斷拓寬融資渠道，發(fā)行地方債券；積極爭(zhēng)取國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的貸款政策，使地方的土儲(chǔ)融資有充足的資金投入。其次應(yīng)采取多種方式收購(gòu)和儲(chǔ)備土地，根據(jù)城市發(fā)展和建設(shè)需要，對(duì)土地調(diào)控的安排和規(guī)劃進(jìn)行功能性劃分，對(duì)于近期開(kāi)發(fā)的有關(guān)項(xiàng)目，需要保證可以產(chǎn)生快速的經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。針對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展項(xiàng)目，需加以有效控制和合理規(guī)劃，減少土儲(chǔ)融資風(fēng)險(xiǎn)，防止出現(xiàn)潛在的土地價(jià)值流失風(fēng)險(xiǎn)。最后，要對(duì)土儲(chǔ)融資規(guī)模適時(shí)監(jiān)管和有效控制，土儲(chǔ)融資規(guī)模應(yīng)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，根據(jù)對(duì)中小型城市土儲(chǔ)融資的工作現(xiàn)狀、工作的意義和風(fēng)險(xiǎn)控制等進(jìn)行全面研究，旨在進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府高效、健康發(fā)展，為新時(shí)期城市建設(shè)和發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]汲崇哲.土儲(chǔ)融資方式的最佳選擇[J].理論界，2008（5）：66-67

[2]張步雄.降低土地儲(chǔ)備投融資風(fēng)險(xiǎn)[J].中國(guó)土地，2009（8）：50-51