【摘要】從行政事業(yè)單位頻頻爆出的貪腐大案，各地政府的債務(wù)危機(jī)，審計機(jī)關(guān)對行政事業(yè)單位財務(wù)審計中暴露出的種種問題，都可以看出我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制環(huán)節(jié)比較薄弱，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)已成為當(dāng)務(wù)之急。本文闡述了我國目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題，分析了產(chǎn)生這些問題的原因，提出了加強(qiáng)考核和問責(zé)機(jī)制、建立完善內(nèi)部控制體系、保證內(nèi)部監(jiān)督獨立性、加強(qiáng)外部監(jiān)督的建議。我們認(rèn)為推進(jìn)內(nèi)部控制已勢在必行，它將為推進(jìn)高效廉潔政府的建立中發(fā)揮很大的作用。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；完善建議

在我國，各級行政事業(yè)單位構(gòu)成了我國的各級政府，管理好各級行政事業(yè)單位是建立高效、廉潔政府的基礎(chǔ)。近年來，行政事業(yè)單位頻頻出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)問題，這表明我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的缺失已造成了嚴(yán)重的后果，加強(qiáng)推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度已迫在眉睫。本文從內(nèi)部控制存在的問題進(jìn)行研究，對完善內(nèi)部控制建設(shè)的問題方面與大家進(jìn)行探討。希望借此來推動我國的內(nèi)部控制建設(shè)，使我國的行政事業(yè)單位能健康發(fā)展，推進(jìn)我國的社會主義建設(shè)。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念和基本特征

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指行政事業(yè)單位為保證業(yè)務(wù)活動有效進(jìn)行和風(fēng)險防范保護(hù)資產(chǎn)的安全和完整，防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯誤與舞弊，保證會計資料的真實、合法、完整，促進(jìn)行政事業(yè)單位實現(xiàn)管理目標(biāo)而制定和實施的政策與程序。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制具有以下五個基本特征：內(nèi)部控制是一個過程，即內(nèi)部控制貫穿整個過程；全面性，即覆蓋經(jīng)濟(jì)活動所涉及的各種業(yè)務(wù)和事項；經(jīng)常性，即內(nèi)部控制作為一種監(jiān)管常態(tài)存在；潛在性，即內(nèi)部控制行為隱藏在日常業(yè)務(wù)與管理活動中；相互關(guān)聯(lián)性，即一種控制行為的建立，均可能會導(dǎo)致另一種控制的加強(qiáng)、減弱或取消。內(nèi)部控制的特征決定了內(nèi)部控制是一項全面的、長期的、復(fù)雜的、相互關(guān)聯(lián)的工作，這就使得行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作有一定的難度。

內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位為履行職能、應(yīng)對風(fēng)險以實現(xiàn)其社會公共管理職能的保障體系，內(nèi)部控制制度的有效實施是行政事業(yè)單位實行有效管理的基礎(chǔ)，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)有利于提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，有利于加強(qiáng)廉政建設(shè)，有利于風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)，有利于國有資產(chǎn)的安全。加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制對我國高效、廉潔政府的建立具有重要的意義。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

1.內(nèi)部控制意識淡薄

長期以來，許多行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人缺乏對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的基本認(rèn)識，甚至認(rèn)為內(nèi)部控制是可有可無的。行政事業(yè)單位更多的關(guān)注自身的行政管理職能和社會管理職能的實施，忽略了經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)方面的內(nèi)部控制建設(shè)，使得許多行政事業(yè)單位在資金財產(chǎn)安全、廉政建設(shè)、政府債務(wù)風(fēng)險等方面都出現(xiàn)了一系列的問題。

2.未建立完善的內(nèi)控體系

由于行政事業(yè)單位所具有的管理職能和公共服務(wù)職能，我們長期以來，一直更多關(guān)注它的職能行使，缺乏對它的經(jīng)濟(jì)活動方面的控制，所以我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度一直是一個空白。沒有相關(guān)的規(guī)范制度，內(nèi)部控制在各行政事業(yè)單位的實施非常薄弱。直到2012年12月《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的頒布，才使我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度有了依據(jù)，但這距離行政事業(yè)單位建立起良好內(nèi)部控制制度還很遠(yuǎn)。

3.內(nèi)部監(jiān)督缺位

2012年12月《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度》發(fā)布以前，行政事業(yè)單位只能根據(jù)《會計法》和《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，無論是內(nèi)部監(jiān)督制度還是外部監(jiān)督制度，都不夠系統(tǒng)，不夠完善。目前，許多行政事業(yè)單位并沒有設(shè)置內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，沒有專門的人員對內(nèi)部控制執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，有的單位雖然設(shè)有內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，但內(nèi)部監(jiān)督形同虛設(shè)。內(nèi)部監(jiān)督的缺位，使得一些不相容關(guān)健崗位沒有分離，經(jīng)辦人員可以輕易地挪用、貪污單位的資產(chǎn)。國家科學(xué)自然基金發(fā)生的2.2億元舞弊案，就是因為沒有做到不相容崗位相分離，又缺乏內(nèi)部監(jiān)督造成的。

4.外部監(jiān)督不力

行政事業(yè)單位的職能決定了內(nèi)部控制的建設(shè)不僅僅是本單位的事情，內(nèi)部控制的建設(shè)在需要一個完善的內(nèi)部環(huán)境的同時，還需要一個良好的外部環(huán)境，也就是來自外部的監(jiān)督與支持。但就目前情況來看，外部監(jiān)督機(jī)制還不夠完善，外部監(jiān)督的作用還發(fā)揮的不夠。財政、審計、監(jiān)察部門作為國有資產(chǎn)主要監(jiān)管部門需要進(jìn)一步發(fā)揮其職能作用。

三、導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部控制產(chǎn)生問題的原因分析

1.考核和問責(zé)機(jī)制缺失

行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)主要來源于財政資金，各單位每年是考慮多爭取資金，爭取到的資金支出時，只要手續(xù)合法、合理、合規(guī)就可以列支，至于資金的使用效果，不好衡量，也很少有監(jiān)管部門對此進(jìn)行考核，只要票據(jù)合理，查不出貪腐問題，就平安無事。資金只需向財政身手就可以來，而且無需對資金使用是否有效負(fù)責(zé)；債只管借，有了政績，升遷以后自有后任來還，無需對以后的風(fēng)險負(fù)責(zé)。考核和問責(zé)機(jī)制的缺失，造成了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意識淡薄。

2.對內(nèi)控制度的必要性和重要性認(rèn)識不夠

對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的必要性和重要性認(rèn)識不夠，是行政事業(yè)單位一直未建立完善的內(nèi)部控制體系的重要原因。各級行政事業(yè)單位在發(fā)揮其政府管理職能和社會管理職能時，不可避免地會伴隨著經(jīng)濟(jì)活動，許多行政事業(yè)單位沒有風(fēng)險意識，忽視了風(fēng)險評估和內(nèi)部控制的作用。近年來，一些地方政府大規(guī)模的基建投入，不顧實際償還能力大規(guī)模舉借債務(wù)，許多地方政府都已滑進(jìn)了債務(wù)的深淵。其中最為突出的武漢政府債臺高筑，深陷債務(wù)危機(jī)。調(diào)查顯示，2013年和2014年是武漢市政府的償債高峰期，這兩年，每天需償還1億元的債務(wù)。風(fēng)險評估制度的缺失和內(nèi)部控制制度的不完善已給我們帶來了很嚴(yán)重的后果，我們要對內(nèi)部控制制度的必要性和重要性有足夠的認(rèn)識。

3.內(nèi)審部門缺乏獨立性

在我國現(xiàn)有的體制下，內(nèi)部監(jiān)督由于缺乏獨立性，基本是流于一種形式，無法對本單位的內(nèi)部控制進(jìn)行有效監(jiān)督。由于在現(xiàn)有階段，行政事業(yè)單位決策權(quán)集中于單位領(lǐng)導(dǎo)手中，政務(wù)活動不夠公開透明，內(nèi)部監(jiān)督部門人員的命運(yùn)也掌握在領(lǐng)導(dǎo)手中，內(nèi)部監(jiān)督人員考慮更多的和領(lǐng)導(dǎo)的和諧相處，所以在這種情況之下，內(nèi)部監(jiān)督工作要聽領(lǐng)導(dǎo)安排，內(nèi)部監(jiān)督工作的實際效果當(dāng)然會大打折扣。

4.外部監(jiān)督機(jī)制不完善

在現(xiàn)行法律法規(guī)體系下，財政、審計、監(jiān)察等部門都有權(quán)對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制進(jìn)行監(jiān)督檢查，各種監(jiān)督檢查的標(biāo)準(zhǔn)不一、功能交叉，分散管理，多頭監(jiān)督，各監(jiān)督部門之間又缺乏信息的溝通，多部門監(jiān)督不但沒有行成監(jiān)督合力，反而造成了社會資源的浪費(fèi)，也加重了行政事業(yè)單位的負(fù)擔(dān)。

四、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議

1.加強(qiáng)考核和問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部控制意識

良好的內(nèi)控意識是內(nèi)部控制制度得以健全和實施的重要保證，要想強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意識，必須制定一套科學(xué)的考核體系，對行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行考核，考量一下，這些行政事業(yè)單位除基本運(yùn)行之外的資金支出，看這些資金如何而來，怎樣去用，結(jié)果如何。讓這些資金的運(yùn)行放在陽光監(jiān)管之下，不合理的支出，浪費(fèi)的支出，要追究責(zé)任人的責(zé)任，不能讓政府為個別不負(fù)責(zé)的人的行為帶來的損失和風(fēng)險全部埋單?？己撕蛦栘?zé)機(jī)制的實施，可以給行政單位警鐘長鳴，可以強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意識的加強(qiáng)。

要明確單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負(fù)責(zé)。沒有領(lǐng)導(dǎo)班子對內(nèi)部控制的足夠認(rèn)識和高度重視，內(nèi)部控制難以有效實施。

2.建立完善的內(nèi)部控制體系，規(guī)范內(nèi)部經(jīng)濟(jì)行為

2012年頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》為我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建立提供了依據(jù)，各行政事業(yè)根據(jù)該規(guī)范建立適合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系，并組織實施。建立經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險評估機(jī)制、建立單位層面內(nèi)部控制、建立業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制。具體工作包括梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險，確定風(fēng)險點，選擇風(fēng)險應(yīng)對策略，在此基礎(chǔ)上根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定建立健全單位各項內(nèi)部管理制度并督促相關(guān)工作人員認(rèn)真執(zhí)行。

完善的內(nèi)部控制體系是內(nèi)部控制得以有效實施的保證，一個符合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系才是好的內(nèi)控體系，一個落到實處的內(nèi)控體系才能收到良好的效果。

3.保證內(nèi)部監(jiān)督獨立性，增加政務(wù)透明度

行政事業(yè)單位職能是做好公共管理、公共服務(wù)，增加政務(wù)透明度，讓政務(wù)在陽光下運(yùn)行。設(shè)立內(nèi)部審計部門，選擇業(yè)務(wù)精、責(zé)任心強(qiáng)、有良好職業(yè)道德的人員從事內(nèi)部監(jiān)督工作。從制度上保證內(nèi)部審計部門的獨立性，使內(nèi)部監(jiān)督人員不但能發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制不完善的地方，而且還敢于監(jiān)督，這樣內(nèi)部控制制度才能在內(nèi)部監(jiān)督的過程中變得更加完善。

4.完善外部監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)外部監(jiān)督

首先要制定相應(yīng)的制度，財政、審計、監(jiān)察部門等監(jiān)督部門定期或不定期聯(lián)合行動，進(jìn)行督察，避免單獨行動、重復(fù)檢查。其次要建立信息平臺，監(jiān)督部門之間可以共亨信息，檢查所得到的信息發(fā)布到信息平臺，信息共亨可以節(jié)約成本、提高效率、減輕行政事業(yè)單位的負(fù)擔(dān)。各監(jiān)管部門合力監(jiān)督會加大監(jiān)督力度，加強(qiáng)外部監(jiān)督對我國內(nèi)部控制制度的完善會起到積極作用。

五、結(jié)論

近年來我國行政事業(yè)單位出現(xiàn)的一系列的腐敗問題、債務(wù)問題以及國有資產(chǎn)的浪費(fèi)等問題，這些問題說明內(nèi)部控制建設(shè)在我國行政事業(yè)單位的重要性和必要性，同時也可以看出目前我國的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系還很薄弱。本文通過對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的分析，提出了加強(qiáng)考核和問責(zé)機(jī)制、建立完善內(nèi)部控制體系、保證內(nèi)部監(jiān)督獨立性、加強(qiáng)外部監(jiān)督的完善內(nèi)部控制建議。但是內(nèi)部控制制度建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，是一個循序漸進(jìn)的過程，完善我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，需要我們大家群策群力。

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