【摘要】行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制對提高公共服務(wù)水平、加強(qiáng)內(nèi)部管理和風(fēng)險(xiǎn)防控具有重要的意義。完整的內(nèi)部控制體系應(yīng)包括單位層面及業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制制度，以及內(nèi)部控制制度的評價(jià)與監(jiān)督。行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制方面中存在著內(nèi)控意識淡薄、內(nèi)控制度條塊分割、制度與實(shí)際情況脫節(jié)、缺乏激勵(lì)機(jī)制、缺乏內(nèi)外部監(jiān)督、人才不足等問題。針對以上問題，本文提出了強(qiáng)化內(nèi)控意識、健全內(nèi)控體系、形成不斷完善的長效機(jī)制、引入績效考評體系、加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督、重視人才培養(yǎng)等發(fā)展對策。

【關(guān)鍵詞】內(nèi)部控制；行政事業(yè)單位；績效考評

2012年11月29日，財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會【2012】21號）（以下簡稱《單位內(nèi)控規(guī)范》），該規(guī)范自2014年1月1日起施行。各級行政事業(yè)單位均應(yīng)根據(jù)該規(guī)范的規(guī)定，實(shí)施經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)部控制。由于目前行政事業(yè)單位存在著內(nèi)控意識淡薄，內(nèi)控制度條塊分割等方面的問題，研究內(nèi)部控制發(fā)展對策，確保單位內(nèi)部控制的有效實(shí)施極其重要。

一、行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的重要意義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定措施、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。

內(nèi)部控制制度是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制具有重要意義。

1.實(shí)施內(nèi)部控制有利于提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平

行政事業(yè)單位是公共服務(wù)的提供者和社會事務(wù)的監(jiān)督管理者，其內(nèi)部管理水平的高低決定其是否能有效履職。只有運(yùn)用現(xiàn)代內(nèi)控管理理念，借助信息化手段，將預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理等整合到統(tǒng)一的內(nèi)控管理體系中，加強(qiáng)對單位層面及業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，確保經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，強(qiáng)化績效考核、監(jiān)督，才能從科學(xué)發(fā)展的角度自覺提高內(nèi)部管理水平，增強(qiáng)行政事業(yè)單位的履職能力。

2.實(shí)施內(nèi)部控制有利于加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)

內(nèi)部控制重視風(fēng)險(xiǎn)管理，在系統(tǒng)分析單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，針對具體風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出管控措施。內(nèi)部控制在方向、思路、內(nèi)容及方法上與中紀(jì)委推動(dòng)的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)基本一致，實(shí)際上是廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的重要組成部分，是從單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管控的角度落實(shí)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的要求。

同時(shí)，制衡性原則是內(nèi)部控制的一項(xiàng)重要原則，是建立和實(shí)施內(nèi)部控制的核心理念。通過制衡性原則的應(yīng)用，在單位內(nèi)部部門管理、崗位設(shè)置、職責(zé)劃分等方面形成相互制約和相互監(jiān)督的機(jī)制，從而達(dá)到有效防治腐敗的作用。

3.實(shí)施內(nèi)部控制有利于提高公共服務(wù)的效率和效果

行政事業(yè)單位從事業(yè)務(wù)活動(dòng)的總體目標(biāo)是提高公共服務(wù)的效率和效果。通過梳理業(yè)務(wù)流程，明確各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)崗位責(zé)任，制定管控措施，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，可以在保證資產(chǎn)安全、防范腐敗的同時(shí)，提高資金使用效率，縮短業(yè)務(wù)辦理時(shí)間，提高業(yè)務(wù)辦理滿意度，從而達(dá)到提高單位公共服務(wù)效率和效果的目標(biāo)。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要內(nèi)容

1992、1994年，美國COSO委員會發(fā)布的《內(nèi)部控制-整體框架》提出了內(nèi)部控制的五要素，即控制環(huán)境（Control Environment）、風(fēng)險(xiǎn)評估（Risk Appraisal）、控制活動(dòng)（Control Activity）、信息和溝通（Informationand Communication）及監(jiān)控（Monitoring）。2008年，我國制定《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，借鑒國際慣例，認(rèn)為企業(yè)建立與實(shí)施有效的內(nèi)部控制，應(yīng)當(dāng)包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動(dòng)、信息與溝通及內(nèi)部監(jiān)督。2012年財(cái)政部發(fā)行《單位內(nèi)控規(guī)范》，比較注重實(shí)務(wù)，關(guān)注單位實(shí)際需要，未與國際通行的“五要素”相對應(yīng)。

行政事業(yè)單位對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，按照目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的步驟，對單位層面及業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別、分析、應(yīng)對。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果，運(yùn)用不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制等內(nèi)部控制方法，建立完善的單位內(nèi)部控制體系。

單位完善的內(nèi)部控制體系應(yīng)當(dāng)包括單位層面的內(nèi)部控制制度、業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制制度，及內(nèi)部控制制度的評價(jià)與監(jiān)督。單位層面的內(nèi)部控制主要包括：內(nèi)部控制組織架構(gòu)，內(nèi)部控制工作機(jī)制，對內(nèi)控關(guān)鍵崗位工作人員的要求，編報(bào)財(cái)務(wù)信息的要求和應(yīng)用現(xiàn)代化科技手段加強(qiáng)內(nèi)部控制。業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制制度主要包括預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等各項(xiàng)具體業(yè)務(wù)的控制制度。評價(jià)與監(jiān)督主要包括單位內(nèi)部的監(jiān)督檢查和自我評價(jià)，以及內(nèi)外部監(jiān)督應(yīng)相互結(jié)合。

三、目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面存在的問題

目前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面主要存在以下問題。

1.內(nèi)控意識薄弱，管理層舞弊風(fēng)險(xiǎn)較大

目前，有些行政事業(yè)單位人員未意識到內(nèi)部控制的重要性，認(rèn)為行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)事項(xiàng)較為單一，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)比較簡單，沒有進(jìn)行內(nèi)部控制的必要性。有的人員認(rèn)為，只要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)合法，有了領(lǐng)導(dǎo)簽字，沒有必要執(zhí)行必須的控制程序，內(nèi)部控制程序多此一舉。有的領(lǐng)導(dǎo)則認(rèn)為內(nèi)部控制是管理員工的一種手段，只要員工遵守即可，將自身的權(quán)力凌駕于內(nèi)部控制之上，易形成管理層舞弊，或者管理層串通舞弊。

2.內(nèi)控制度條塊分割，缺乏溝通機(jī)制

有些單位，雖然各部門建立了自身的內(nèi)部管理制度，但由于分屬不同部門管理，造成內(nèi)控制度條塊分割，未形成統(tǒng)一體系。各部門之間各行其是，缺乏有效的溝通機(jī)制。例如，預(yù)算業(yè)務(wù)歸口財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)部門制定本單位預(yù)算管理辦法，管理辦法中只對財(cái)務(wù)部門在預(yù)算編制、執(zhí)行中的職責(zé)進(jìn)行規(guī)范，未明確業(yè)務(wù)及其他部門應(yīng)提供預(yù)算編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，業(yè)務(wù)計(jì)劃預(yù)算等職責(zé)，導(dǎo)致預(yù)算的編制、執(zhí)行不合理，業(yè)務(wù)活動(dòng)與財(cái)務(wù)支持相脫節(jié)，造成經(jīng)濟(jì)資源浪費(fèi)。

3.內(nèi)部控制制度與實(shí)際情況脫節(jié)

有些單位沒有從發(fā)展的眼光看待內(nèi)部控制制度的建立完善，認(rèn)為內(nèi)部控制制度建設(shè)一勞永逸。內(nèi)部控制制度制定后就不再根據(jù)單位內(nèi)、外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)變化及實(shí)施中存在的問題進(jìn)行修訂改正，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度與實(shí)際情況脫節(jié)，達(dá)不到預(yù)期的控制效果。

4.缺乏激勵(lì)機(jī)制，無主動(dòng)實(shí)施內(nèi)控的積極性

有些單位未制定內(nèi)部控制的激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致內(nèi)部控制建立實(shí)施過程中相互推諉，推脫責(zé)任。內(nèi)部控制貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，具有全面性。因此，紀(jì)檢、內(nèi)審、辦公室、財(cái)務(wù)等具有管理及監(jiān)督職能的部門均可作為內(nèi)部控制工作的牽頭部門。但是現(xiàn)實(shí)工作中，由于內(nèi)部控制的建立及實(shí)施工作量大，涉及部門廣，多數(shù)部門不愿意承擔(dān)該項(xiàng)工作。最后，只好由財(cái)務(wù)部門承擔(dān)。財(cái)務(wù)部門本身繁瑣事務(wù)性工作較多，人員相對緊張，無權(quán)力、無精力、亦無積極主動(dòng)性開展此項(xiàng)工作，導(dǎo)致內(nèi)部控制工作不能有效的開展。

5.缺乏有效的內(nèi)、外部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督方面，有些單位未制定內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)督制度。由于受到行政事業(yè)單位“三定”規(guī)定制約，有的單位無內(nèi)部審計(jì)部門或崗位，也未指定專門部門檢查內(nèi)部控制制度和機(jī)制建立與執(zhí)行等情況，內(nèi)部控制有效性評價(jià)缺失，內(nèi)部控制自我評價(jià)報(bào)告流于形式。

外部監(jiān)督方面，財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察部門、主管部門對行政事業(yè)單位的監(jiān)督檢查多集中在單位是否遵守財(cái)經(jīng)法紀(jì)，是否存在違法違紀(jì)行為，未過多關(guān)注單位內(nèi)部控制的建立實(shí)施及有效性。同時(shí)，由于行政事業(yè)單位信息公開不充分，接受公眾、媒體監(jiān)督較少。

6.內(nèi)控人才不足，內(nèi)控崗位多為兼職人員

現(xiàn)階段，我國專門從事內(nèi)部控制研究及實(shí)務(wù)的人才不足，多集中在財(cái)政部門、高等院校及咨詢機(jī)構(gòu)。各行政事業(yè)單位從事內(nèi)控的人員多為兼職，通過接受業(yè)務(wù)主管部門培訓(xùn)，了解內(nèi)部控制基本知識。對內(nèi)部控制的原理、機(jī)制等深層次理論問題缺少研究，從而在實(shí)際工作中受到限制，不能因地制宜、舉一反三，制定適合本單位的內(nèi)部控制體系，影響了我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制整體體系的建立發(fā)展。

四、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策建議

1.強(qiáng)化內(nèi)控意識，防范管理層舞弊

通過培訓(xùn)等手段，強(qiáng)化單位所有員工的內(nèi)部控制意識，使員工認(rèn)識到內(nèi)部控制的重要性，形成自覺執(zhí)行內(nèi)部控制的良好內(nèi)控環(huán)境。健全、完善各項(xiàng)內(nèi)部管理制度，形成單位內(nèi)部控制手冊，使得員工有制度可依，并督促員工認(rèn)真執(zhí)行。

明確單位負(fù)責(zé)人應(yīng)對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。單位負(fù)責(zé)人更加應(yīng)當(dāng)遵守制度規(guī)定，不允許權(quán)力凌駕于制度之上；重大事項(xiàng)應(yīng)采取集體決策和會簽制度，避免“一言堂”情況的發(fā)生；充分運(yùn)用內(nèi)部控制的制衡性原則，建立內(nèi)部控制工作機(jī)制，要求單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策、執(zhí)行及監(jiān)督必須相互分離，各部門相互監(jiān)督，相互制約，防范管理層舞弊。

2.健全內(nèi)部控制體系，建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

將制衡機(jī)制嵌入到內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)之中，將單位各部門的具體管理制度之間相互銜接，形成一個(gè)完整的內(nèi)部控制體系。同時(shí)，建立預(yù)算管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理等各部門、各崗位之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，形成管理合力，確保內(nèi)部控制制度的有效實(shí)施，促進(jìn)資源的高效利用。

3.建立風(fēng)險(xiǎn)定期評估機(jī)制，形成內(nèi)部控制不斷完善的長效機(jī)制

單位應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評估機(jī)制，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的評估，至少每年進(jìn)行一次。當(dāng)內(nèi)、外部環(huán)境發(fā)生重大變化時(shí)，應(yīng)及時(shí)對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行重新評估，根據(jù)評估結(jié)果，及時(shí)修正內(nèi)部管理制度。同時(shí)，在實(shí)施內(nèi)部控制的過程中，如發(fā)現(xiàn)不適應(yīng)本單位實(shí)際情況、不符合管理要求的制度應(yīng)及時(shí)進(jìn)行修正，以形成內(nèi)部控制“建立-實(shí)施-修正”不斷完善的長效機(jī)制。

4.引入績效考評體系，提高參與內(nèi)部控制的積極性

將績效考評體系引入到內(nèi)部控制考評之中，建立起內(nèi)部控制績效考評體系，客觀公正地進(jìn)行考核、評價(jià)、獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰。將內(nèi)部控制考評結(jié)果作為部門業(yè)績評價(jià)及員工確定薪酬、業(yè)績評價(jià)及職務(wù)升遷的重要依據(jù)，從而提高單位員工參與內(nèi)部控制的積極性和主動(dòng)性。

5.加強(qiáng)內(nèi)、外部監(jiān)督，確保內(nèi)部控制的有效實(shí)施

單位應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)督制度。單位內(nèi)部審計(jì)部門或崗位應(yīng)切實(shí)履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)，檢查單位內(nèi)部控制的建立、實(shí)施情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，提出改進(jìn)建議。單位應(yīng)對內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行自我評價(jià)并出具自我評價(jià)報(bào)告。對于受“三定”規(guī)定制約，缺少內(nèi)部審計(jì)的單位，可以考慮引入第三方審計(jì)對內(nèi)部控制建立、實(shí)施情況進(jìn)行檢查，并對內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評價(jià)。

外部監(jiān)督方面，財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察部門、主管部門應(yīng)對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制的建立及實(shí)施進(jìn)行檢查。同時(shí)不斷加大行政事業(yè)單位信息公開力度，接受公眾、媒體的監(jiān)督。

6.重視人才培養(yǎng)，夯實(shí)內(nèi)部控制實(shí)施的人員基礎(chǔ)

在遵守單位“三定”規(guī)定的前提下，有條件的單位應(yīng)設(shè)置單獨(dú)內(nèi)控部門，配備專職人員，組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制的建立與實(shí)施。同時(shí)加強(qiáng)對內(nèi)控人才的培養(yǎng)，應(yīng)通過內(nèi)部控制專業(yè)考試、職稱考試等方式，培養(yǎng)一批了解內(nèi)部控制原理，具備內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)能力的高水平內(nèi)部控制人員，夯實(shí)內(nèi)部控制實(shí)施的人員基礎(chǔ)。

綜上所述，隨著《單位內(nèi)控規(guī)范》的全面施行，針對內(nèi)部控制方面存在的問題，行政事業(yè)單位應(yīng)從強(qiáng)化內(nèi)控意識、健全內(nèi)部控制體系、形成不斷完善的長效機(jī)制、引入績效考評體系、加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督、重視人才培養(yǎng)等方面加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)。

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