基金項目：2012年江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)指導(dǎo)項目“我國民間借貸的制度邏輯及立法路徑研究”項目編號：2012SJD820002；2013年江蘇省高等學(xué)校大學(xué)生實踐創(chuàng)新訓(xùn)練計劃立項項目，項目編號：48，課題名稱：“金融消費者權(quán)益的法律保護(hù)機制研究”

【摘要】國際金融危機爆發(fā)后，世界各國紛紛立法建立金融消費者的保護(hù)機制。在金融消費者群體迅速壯大的背景下，我國應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建金融消費者權(quán)益保護(hù)機制，增強消費者對金融市場及金融機構(gòu)的信心，促進(jìn)金融業(yè)的穩(wěn)定健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】金融消費者；知情權(quán)；法律保護(hù)；完善機制

金融服務(wù)消費有別于普通商品消費，其產(chǎn)品復(fù)雜且涉及金額較大。近年來，伴隨著金融產(chǎn)品和服務(wù)形式的多樣化、個人化，圍繞著銀行服務(wù)收費、理財產(chǎn)品等各類金融消費的糾紛不斷攀升，保護(hù)金融消費者權(quán)益的呼聲日漸強烈。2008年國際金融危機爆發(fā)后，世界各國紛紛立法建立金融消費者的保護(hù)機制。在金融消費者群體迅速壯大的背景下，我國應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建金融消費者權(quán)益保護(hù)機制，增強消費者對金融市場及金融機構(gòu)的信心，促進(jìn)金融業(yè)的穩(wěn)定健康發(fā)展。

一、完善金融消費者權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)，為維護(hù)金融消費者合法權(quán)益提供法律保障

法律法規(guī)是金融消費者維護(hù)其權(quán)利的最重要制度保障。不少國家和地區(qū)已經(jīng)對金融消費者保護(hù)進(jìn)行了比較完善的專門立法，例如日本《金融商品銷售法》、美國《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護(hù)法案》、英國《金融服務(wù)和市場法》、我國臺灣地區(qū)《金融消費者保護(hù)法》等。我國在消費者權(quán)益保護(hù)方面的法律主要有《消費者權(quán)益保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等，但都沒有針對金融領(lǐng)域作出專門規(guī)定，難以解決專業(yè)性比較強的金融消費者保護(hù)問題。因此，需要進(jìn)一步完善金融消費者保護(hù)的法律法規(guī)，為維護(hù)金融消費者合法權(quán)益提供法律保障。應(yīng)制定專門的《金融消費者保護(hù)法》，界定金融消費者的內(nèi)涵和外延，對金融消費者的權(quán)利、金融機構(gòu)的義務(wù)、金融消費者權(quán)益保護(hù)的機制、途徑和程序等進(jìn)行明確和規(guī)范。完善金融消費者保護(hù)相關(guān)法律，對《人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《證券法》等與金融消費者保護(hù)相關(guān)的法律進(jìn)行修改補充完善，增加對金融服務(wù)關(guān)系與金融消費者權(quán)益保護(hù)調(diào)整的相關(guān)規(guī)定，賦予金融消費者對金融機構(gòu)的事后追償權(quán)和相關(guān)機構(gòu)金融消費者投訴裁量權(quán)，細(xì)化金融機構(gòu)誠信、告知、提示、保密、信息披露等義務(wù)。還可由金融行業(yè)主管部門在統(tǒng)一的《金融消費者保護(hù)法》和相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，出臺更為具體的部門規(guī)章。

二、完善金融機構(gòu)信息披露制度，保護(hù)金融消費者知情權(quán)

為了完善金融機構(gòu)信息披露制度，我國可以考慮整合現(xiàn)有的信息披露的管理辦法和規(guī)定，制定一部統(tǒng)一的《金融機構(gòu)信息披露法》。該法在堅持貫徹信息披露的真實性、準(zhǔn)確性、完整性和及時性原則同時，應(yīng)從信息披露的內(nèi)容、格式、時間、手段和程序等方面細(xì)化金融機構(gòu)的信息披露機制。該法應(yīng)該規(guī)定所有金融機構(gòu)，包括銀行的分、支行都要披露相關(guān)的信息，金融機構(gòu)要對其提供的產(chǎn)品和服務(wù)信息做到全方位披露和全程披露，要求銀行不僅在銷售理財產(chǎn)品時，應(yīng)將產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)、投資風(fēng)格、市場潛在風(fēng)險、免責(zé)條款等設(shè)置情況全面告訴消費者，不能夸大產(chǎn)品的收益，掩飾產(chǎn)品的風(fēng)險，而且還應(yīng)規(guī)定其在理財產(chǎn)品的存續(xù)運行期間也必須進(jìn)行持續(xù)性的信息披露，并且在服務(wù)終止之時進(jìn)行總結(jié)性披露。披露的時候，金融機構(gòu)還要對有關(guān)指標(biāo)進(jìn)行解釋和說明。這樣信息披露制度才能在保護(hù)金融消費者權(quán)益方面真正發(fā)揮其作用。

三、完善我國的金融監(jiān)管體制，設(shè)立統(tǒng)一的金融消費者保護(hù)機構(gòu)

目前建立在機構(gòu)類別基礎(chǔ)上我國的分業(yè)監(jiān)管體制，已經(jīng)難于適應(yīng)由于國內(nèi)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營和金融產(chǎn)品的界限日益模糊的新趨勢下保護(hù)金融消費者權(quán)益的需要，以金融消費者權(quán)益保護(hù)為導(dǎo)向，完善我國的金融監(jiān)管體制已成為了金融危機后我國深化金融體制改革和發(fā)展民生金融的一項重要內(nèi)容。首先，金融監(jiān)管部門要考慮將“保護(hù)金融消費者權(quán)益”列為金融監(jiān)管目標(biāo)，納入持續(xù)監(jiān)管框架。我國人民銀行、我國銀監(jiān)會、我國證監(jiān)會、我國保監(jiān)會要加強彼此之間的協(xié)調(diào)合作，繼續(xù)督促各類金融機構(gòu)基于審慎經(jīng)營的原則持續(xù)發(fā)展。這也是保護(hù)金融消費者權(quán)益的重要前提。其次，針對目前金融一體化程度加深的新形勢，國家可以繼續(xù)鼓勵和支持上海的“3+2”聯(lián)席會議模式（銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局、上海人民銀行分行和上海金融辦公室）在這方面的有益探索，并逐漸向全國推廣其經(jīng)驗。國家可以考慮先在各監(jiān)管機關(guān)獨立監(jiān)管之上建立一個總體協(xié)調(diào)監(jiān)管機制———金融協(xié)調(diào)監(jiān)管委員會，然后在條件成熟時成立一個統(tǒng)一的金融監(jiān)管組織———金融監(jiān)管局，最終實現(xiàn)統(tǒng)一的金融監(jiān)管，設(shè)立統(tǒng)一的金融消費者保護(hù)機構(gòu)。總之，對于金融消費者權(quán)益的保護(hù)，可以考慮整合現(xiàn)有金融管理監(jiān)督機構(gòu)，建立橫跨金融各業(yè)的金融專業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)金融消費者權(quán)益的保護(hù)。以強化消費者權(quán)益保護(hù)為重心，完善現(xiàn)有的銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會職能設(shè)置，實現(xiàn)由對行業(yè)的狹義保護(hù)向?qū)οM者的廣義保護(hù)轉(zhuǎn)變，提高監(jiān)督管理部門的中立性和公正性，以此提高監(jiān)管的公平性和權(quán)威性?？稍诒O(jiān)管單位之外，專設(shè)一個主管機關(guān)，這方面美國的消費者金融保護(hù)署和英國的金融申訴服務(wù)組織的建設(shè)可以為我們提供很好的借鑒和參考。從長遠(yuǎn)看，建議設(shè)立統(tǒng)一的金融消費者保護(hù)機構(gòu)，以“一行三會”為基礎(chǔ)，合并成立統(tǒng)一的金融消費者保護(hù)機構(gòu)。由立法授權(quán)或國務(wù)院明確建立類似于美國消費者金融保護(hù)署的獨立專職機構(gòu)，統(tǒng)一行使金融消費監(jiān)管權(quán)。設(shè)立統(tǒng)一的金融消費者保護(hù)機構(gòu)的目標(biāo)，在金融交易的規(guī)則設(shè)置、行為合規(guī)性審查、侵權(quán)性認(rèn)定、消費者救濟等方面為金融消費者提供更專業(yè)化的保護(hù)。

四、構(gòu)建多層次金融消費者糾紛解決制度，完善我國金融消費權(quán)益保護(hù)的司法體系

糾紛解決機制是金融消費者權(quán)益受到侵害后的權(quán)利救濟機制。從糾紛解決制度看，大部分國家和地區(qū)均構(gòu)建有渠道通暢、選擇多樣的糾紛解決機制。筆者建議，我國應(yīng)建立多層次的金融消費者糾紛解決機制，如：在金融機構(gòu)內(nèi)建立有效的糾紛解決機制。金融機構(gòu)的糾紛解決機制作為一個自我糾正和監(jiān)督機制，能夠解決絕大部分糾紛案件。通過這些糾紛的解決，除維護(hù)金融消費者權(quán)益外，還能夠優(yōu)化金融機構(gòu)的自身管理；建立金融消費者保護(hù)機構(gòu)的糾紛解決機制。金融消費者保護(hù)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立公正、獨立、有效的金融消費者投訴解決機制，解決那些具有共性的糾紛案件和基于金融消費者投訴的影響性個案；鼓勵有公信力的第三方參與金融消費者權(quán)益糾紛的解決。第三方參與糾紛解決機制有利于發(fā)揮民間力量、減少行政資源的消耗，并體現(xiàn)更多的平等協(xié)商解決的精神。因此，可以鼓勵有公信力的非政府組織等機構(gòu)作為第三方參與金融消費者權(quán)益糾紛的解決；完善高效、低成本、公正的司法解決途徑。作為金融消費者權(quán)益糾紛的最后解決機制，未來我國司法機制的完善應(yīng)著重于降低司法解決的成本、提高效率。

司法是金融消費者權(quán)益保護(hù)的最后一道屏障，也是法律規(guī)則的最終落實和體現(xiàn)。“惟有法律規(guī)則以某種方式貫徹到法律案件的判決中，法典中法律規(guī)則形式才可能是成功的?！币档驮V訟成本，改善效益不理想的狀況，幫助社會成員建立起良好的訴訟預(yù)期，強化金融消費者求諸訴訟的動機，就必須完善我國的金融消費者權(quán)益的司法保護(hù)體系。首先，要培養(yǎng)和增強金融消費者權(quán)利保護(hù)意識，建立健全金融消費者權(quán)益保護(hù)組織。國家要繼續(xù)加強社會主義法制教育，使社會主義法治理念深入人心，成為金融消費者自覺運用法律維護(hù)自身合法權(quán)益的行動指南。發(fā)達(dá)金融市場的經(jīng)驗告訴我們，金融消費者權(quán)益的保護(hù)也需要自我保護(hù)組織的參與。金融消費的自我保護(hù)組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起教育投資和爭議處理替代職責(zé)，負(fù)責(zé)團(tuán)結(jié)力量分散的金融消費的受害者，支持并指導(dǎo)他們對損害金融消費者權(quán)益的金融組織提起訴訟。

目前為了節(jié)省資源和降低成本，我國可以考慮先在消費者權(quán)益保護(hù)協(xié)會中設(shè)立一個金融消費者權(quán)益保護(hù)辦公室，吸收一些金融和法律的專業(yè)人才，專門處理金融消費事宜，在金融消費者教育、消費風(fēng)險提示、反映金融消費者合法權(quán)益問題、處理金融消費投訴和支持指導(dǎo)消費者訴訟等方面發(fā)揮積極作用。其次，要完善我國的集團(tuán)訴訟制度，增強其可操作性。集團(tuán)訴訟原本是為保障經(jīng)濟上處于弱勢的公民的利益而設(shè)立的制度。在美國，實行集團(tuán)訴訟讓小額訴訟當(dāng)事人能積極地提起訴訟，避免了訟累，也更好地維護(hù)了廣大消費者的權(quán)利。但在我國，由于集團(tuán)訴訟制度還存在很多不完善的地方，遠(yuǎn)沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。完善集團(tuán)訴訟制度，絕非一朝一夕的事，需要社會各方面的配合與協(xié)調(diào)。對于法院，主要解決其立案問題。政府要適應(yīng)法制建設(shè)的新形勢和公民維權(quán)意識增強的新需要，積極面對矛盾，完善相關(guān)的法律制度，幫助消費者維護(hù)其合法權(quán)益，從而消除矛盾產(chǎn)生的根源。法院要放開限制，對這類案件正確對待，按照正常的程序?qū)彶榱福灰衙軗踉陂T外，這樣既有利于化解社會矛盾，維護(hù)正常的經(jīng)濟、社會秩序，也有利于我們對這類案件的探索、研究，更好地維護(hù)金融消費者的利益，更好地完善司法制度。為了鼓勵消費者拿起法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益，加大金融企業(yè)的違法成本，司法機關(guān)可以考慮在金融消費的集團(tuán)訴訟中引入懲罰性賠償制度。就金融消費者而言，應(yīng)該加強金融和法律制度的學(xué)習(xí)，提高依法維權(quán)的意識和自我保護(hù)能力，積極尋求和利用各種資源和社會力量幫助自己維權(quán)。集團(tuán)訴訟代表的是大多數(shù)弱者的利益，隨著這類案件的增多，人們維權(quán)意識的增強，我國法院司法權(quán)弱化現(xiàn)狀的不斷改善，相信這種維護(hù)弱勢群體利益的制度一定會有寬闊的施展空間。

五、普及金融法知識，優(yōu)化金融消費者教育制度

金融消費者教育有助于普及金融知識，提高金融消費者的風(fēng)險識別和判斷能力，并有助于預(yù)防糾紛的發(fā)生。2011年10月，G20巴黎峰會通過的經(jīng)濟合作與發(fā)展組織牽頭起草的《金融消費者保護(hù)高級原則》，就提出了“金融消費者保護(hù)和教育并重的原則”。我國金融消費者群體大、金融法律知識缺乏，金融消費者教育任務(wù)繁重。要鼓勵所有利益相關(guān)者參與金融消費者教育，監(jiān)管部門、金融機構(gòu)和金融消費者權(quán)益保護(hù)組織等應(yīng)充分發(fā)揮聯(lián)動效能，建立協(xié)作機制，明確本機構(gòu)公眾教育服務(wù)責(zé)任部門及具體措施，切實履行社會責(zé)任。要增強金融消費者教育的針對性，將提升國民金融素質(zhì)、科學(xué)引導(dǎo)公眾預(yù)期、滿足群眾實際需求相結(jié)合，立足不同階段經(jīng)濟金融形勢和公眾對金融知識需求的變化，及時調(diào)整金融消費者教育的重點，不斷豐富消費者教育的內(nèi)容和形式。此外，還要強化對金融消費者教育的監(jiān)督。金融消費者保護(hù)機構(gòu)對金融機構(gòu)及其他組織的金融消費者教育活動進(jìn)行科學(xué)評估并公布評估結(jié)果，形成社會監(jiān)督機制。建議將金融消費者教育納入國民教育規(guī)劃進(jìn)一步發(fā)揮學(xué)校教育的作用，通過小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)三個階段的金融知識系統(tǒng)學(xué)習(xí)，形成完整的金融知識體系和金融風(fēng)險辨別能力。

我國金融改革已取得舉世矚目的成績，我國金融產(chǎn)業(yè)格局正逐步發(fā)生實質(zhì)的變化，金融競爭力也在不斷地提高。隨著金融創(chuàng)新和全球化趨勢的強勁滲透，我國金融業(yè)已經(jīng)成為了世界的新焦點。但正如文章所述，目前我國的金融消費者權(quán)益的法律保護(hù)力度并沒有與金融發(fā)展齊頭并進(jìn)，消費者權(quán)益保護(hù)的有關(guān)法律雖然得到了一定程度的發(fā)展，但基本上都僅涉及較為傳統(tǒng)的消費者，并未充分考慮金融行業(yè)的專業(yè)性和風(fēng)險性，更未直接觸及金融消費者權(quán)益保護(hù)本身。但令人欣慰的是，金融消費者權(quán)益的保護(hù)已經(jīng)引起了政府有關(guān)部門及金融行業(yè)的重視，相關(guān)法律制度的陸續(xù)頒布和銀行業(yè)聯(lián)合消協(xié)今年開展的一系列公平對待消費者的教育活動，就是一個很好的例子。相信在實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”戰(zhàn)略征程中，完善金融消費者權(quán)益法律保護(hù)一定會為我國金融法制的發(fā)展增添新的內(nèi)容。

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作者簡介：

蔣大平，淮陰師范學(xué)院法學(xué)院教授；高蕾，康存真，淮陰師范學(xué)院法學(xué)院2011級本科生