摘要國(guó)家批準(zhǔn)實(shí)施《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》，加快承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐，保障產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地，必將對(duì)區(qū)域土地利用方式及類(lèi)型產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，也對(duì)土地監(jiān)管提出新要求。該研究以皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為背景，闡述土地利用現(xiàn)狀特征，分析規(guī)劃實(shí)施的土地驅(qū)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建和完善土地監(jiān)管體系，以期為保障皖江規(guī)劃實(shí)施及提升區(qū)域土地監(jiān)管實(shí)效提供技術(shù)支撐及政策依據(jù)。

關(guān)鍵詞土地監(jiān)管；規(guī)劃實(shí)施；承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；皖江城市帶

中圖分類(lèi)號(hào)S28；F301.23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2014）24-08425-03

基金項(xiàng)目國(guó)土資源部公益性行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目（201111010-7）。

作者簡(jiǎn)介程從坤（1962- ），男，安徽懷寧人，工程師，從事土地資源管理及土地利用規(guī)劃研究。

收稿日期201407162006年國(guó)家將皖江城市帶納入中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域；2010年國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“皖江規(guī)劃”），標(biāo)志著皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“示范區(qū)”）建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略[1]。示范區(qū)要求立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，重點(diǎn)圍繞新型化工、裝備制造、冶金及金屬材料深加工和高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)，著力打造產(chǎn)業(yè)承接平臺(tái)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。皖江規(guī)劃的實(shí)施，將加快承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目推進(jìn)，在保障產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地同時(shí)，對(duì)示范區(qū)土地利用方式及類(lèi)型將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，也對(duì)區(qū)域土地監(jiān)管提出新要求。綜觀(guān)當(dāng)前動(dòng)態(tài)，主要從建設(shè)用地批后[2-5]、土地整理復(fù)墾[6-8]、土地市場(chǎng)[9-10]等方面，已較深入展開(kāi)土地監(jiān)管研究，但研究成果仍為數(shù)不多，而規(guī)劃實(shí)施的土地監(jiān)管研究更是尚屬少見(jiàn)?；诖耍P者針對(duì)皖江規(guī)劃實(shí)施導(dǎo)致的土地利用與管理形勢(shì)要求，闡述示范區(qū)土地利用現(xiàn)狀及特征，分析皖江規(guī)劃實(shí)施土地驅(qū)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建土地監(jiān)管體系，為保障皖江規(guī)劃有效實(shí)施、促進(jìn)土地資源合理利用提供技術(shù)支撐及政策依據(jù)。

1研究區(qū)概況

2011年8月，經(jīng)過(guò)安徽行政區(qū)劃調(diào)整，示范區(qū)現(xiàn)覆蓋合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、池州、滁州、宣城等8市全境和六安市金安區(qū)、舒城縣，共59個(gè)縣（市、區(qū)），東南與江蘇省、浙江省緊鄰，西南與湖北省、江西省接壤，土地面積7.6萬(wàn)km2，占全省總面積的54%。皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)總體布局見(jiàn)圖1。2013年全域人口達(dá)到3 000萬(wàn)，GDP突破1萬(wàn)億元，分別占全省的45%和68%，城鎮(zhèn)化水平超過(guò)50%。自皖江規(guī)劃正式批復(fù)后，對(duì)區(qū)域發(fā)展注入歷史性機(jī)遇，城鎮(zhèn)人口急劇增長(zhǎng)，開(kāi)發(fā)園區(qū)擴(kuò)容升級(jí)，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移將進(jìn)一步加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模、空間布局、開(kāi)發(fā)時(shí)序也將產(chǎn)生重大變化，帶來(lái)示范區(qū)土地監(jiān)管新的形勢(shì)和要求，因此研究示范區(qū)規(guī)劃實(shí)施土地監(jiān)管對(duì)策的實(shí)踐意義重大。

圖1皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)總體布局2土地利用現(xiàn)狀分析

示范區(qū)土地利用總體分析，東南部的皖南山區(qū)、西北部的大別山區(qū)主要以林地為主，耕地集中分布于沿江區(qū)域，以及合肥、滁州等局部區(qū)域。該研究從土地開(kāi)發(fā)的利用程度及主要特點(diǎn)兩方面全面分析示范區(qū)土地利用現(xiàn)狀，為皖江規(guī)劃實(shí)施土地監(jiān)管研究提供基礎(chǔ)依據(jù)。

3皖江規(guī)劃實(shí)施的土地驅(qū)動(dòng)分析

皖江規(guī)劃的實(shí)施，一方面可以起到承接?xùn)|部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，快速提高工業(yè)化水平的作用；另一方面，工業(yè)化的大力發(fā)展，能夠增加就業(yè)能力，帶動(dòng)城鎮(zhèn)人口集聚增加，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，優(yōu)化城鎮(zhèn)功能分區(qū)。與此同時(shí)，示范區(qū)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化將會(huì)跨越式發(fā)展，兩者相互作用、相互影響，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地迅速增加，通過(guò)相互之間作用機(jī)理，可能導(dǎo)致一系列的土地驅(qū)動(dòng)影響因子變化（圖2）。如圖2所示，皖江規(guī)劃實(shí)施引致的土地驅(qū)動(dòng)主要體現(xiàn)在土地利用和土地管理兩方面，其中，土地利用表現(xiàn)用地過(guò)程本身，土地管理則主要偏重用地管理?？梢?jiàn)，兩者之間是遞進(jìn)關(guān)系，表現(xiàn)為相輔相成、互相制約，土地利用屬于土地驅(qū)動(dòng)根本因子，決定著土地管理的側(cè)重點(diǎn)及主要方面。

圖2皖江規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)生土地驅(qū)動(dòng)機(jī)理路徑3.1土地利用維度土地利用是人類(lèi)根據(jù)土地的自然特點(diǎn)，按一定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目的，采取一系列生物、技術(shù)手段，對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期性或周期性的經(jīng)營(yíng)管理和治理改造活動(dòng)。皖江規(guī)劃是安徽省第一個(gè)進(jìn)入國(guó)家戰(zhàn)略層面的規(guī)劃，也是全國(guó)唯一以承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為主體的規(guī)劃。隨著規(guī)劃實(shí)施的不斷深入，加快產(chǎn)業(yè)用地及城鎮(zhèn)體系構(gòu)建，勢(shì)必對(duì)土地利用的結(jié)構(gòu)、類(lèi)型、布局等方面產(chǎn)生較大影響，可能出現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)相對(duì)不足，項(xiàng)目用地較難落實(shí)；耕地保護(hù)任務(wù)較大，保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻；建設(shè)用地增長(zhǎng)加快，節(jié)約集約水平呈現(xiàn)下降趨勢(shì)；土地利用缺乏規(guī)劃，用地布局不盡合理；忽視土地生態(tài)建設(shè)，環(huán)境狀況相對(duì)惡化等土地利用新現(xiàn)象，導(dǎo)致土地利用過(guò)程中的人地關(guān)系緊張，也是土地監(jiān)管的重難點(diǎn)所在。

3.2土地管理維度土地管理是調(diào)整土地關(guān)系，合理組織土地利用，以及貫徹執(zhí)行國(guó)家在土地開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)等方面的決策而采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)的綜合性措施。在此，緊密結(jié)合示范區(qū)土地管理實(shí)際情況及皖江規(guī)劃貫徹落實(shí)，可能導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃實(shí)施難度較大、土地利用協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建較為困難、征地拆遷涉及問(wèn)題可能突出、土地違法現(xiàn)象可能會(huì)反彈等現(xiàn)象，主要是通過(guò)土地利用過(guò)程中所發(fā)生的人與人之間關(guān)系，加強(qiáng)土地利用管理，注重土地所有者與使用者的用地行為及用地方式監(jiān)管，促進(jìn)土地資源協(xié)調(diào)利用與配置。

4構(gòu)建土地監(jiān)管體系

示范區(qū)處于城市化、工業(yè)化快速發(fā)展的階段，隨著大批工業(yè)園區(qū)的建設(shè)和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移契機(jī)下中央和省級(jí)建設(shè)項(xiàng)目的集中安排，土地供應(yīng)日趨緊張，供需矛盾日益突出。夾縫于用地井噴與供地緊張之間，示范區(qū)各級(jí)土地管理部門(mén)必須理清工作思路，創(chuàng)新工作方法，積極構(gòu)建與皖江規(guī)劃實(shí)施相銜接的土地監(jiān)管體系，保證用地供給總量，完善收益分配機(jī)制，協(xié)調(diào)區(qū)域用地配置，促進(jìn)土地節(jié)約集約，實(shí)現(xiàn)示范區(qū)內(nèi)土地監(jiān)管有序發(fā)展。

4.1創(chuàng)新土地管理方法，優(yōu)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制當(dāng)前土地市場(chǎng)供需不平衡的現(xiàn)狀要求示范區(qū)必須加強(qiáng)土地市場(chǎng)的培育與規(guī)范，各級(jí)土地管理部門(mén)應(yīng)該將其作為一項(xiàng)重要工作擺上議事日程，加強(qiáng)示范區(qū)的土地市場(chǎng)培育，創(chuàng)新土地政策，完善土地監(jiān)管，促進(jìn)土地使用制度改革，從而推進(jìn)示范區(qū)土地管理事業(yè)進(jìn)入更加規(guī)范化的階段。首先，從規(guī)劃思路、調(diào)控機(jī)制、供地政策、耕地儲(chǔ)備制度及土地征收制度等方面創(chuàng)新土地政策，解決土地供需矛盾、土地集約利用、統(tǒng)籌用地指標(biāo)、集體土地流轉(zhuǎn)、土地綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)等問(wèn)題，確保皖江規(guī)劃用地需求，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地落實(shí)；其次，從示范區(qū)構(gòu)建3級(jí)監(jiān)管體系、開(kāi)發(fā)運(yùn)用監(jiān)管信息系統(tǒng)、建立規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)體系等3個(gè)方面入手，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，提高土地監(jiān)管實(shí)效；最后，采用示范區(qū)“先行先試”政策，規(guī)范土地供給機(jī)制、重視土地價(jià)格形成機(jī)制、完善土地審查制度、深化土地制度改革，規(guī)范土地市場(chǎng)秩序，促進(jìn)土地市場(chǎng)平穩(wěn)有序運(yùn)行，加強(qiáng)土地市場(chǎng)有序監(jiān)管，發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用。

4.2促進(jìn)資源稅費(fèi)改革，完善收益分配機(jī)制根據(jù)安徽省對(duì)市、縣政府在農(nóng)地轉(zhuǎn)非和土地限額審批中獲得土地收益的調(diào)查結(jié)果分析，現(xiàn)行土地收益分配機(jī)制不夠合理，各方土地利益訴求不能有效協(xié)調(diào)，增加了土地利用與管理過(guò)程中的監(jiān)管難度。在此，隨著皖江規(guī)劃實(shí)施，示范區(qū)內(nèi)全面清理和整頓土地出讓金，試點(diǎn)實(shí)行資源稅改革，逐步促進(jìn)由土地出讓金向土地資源使用稅改革，完善土地收益的分配機(jī)制，改變地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)，疏導(dǎo)土地收益矛盾壓力，促進(jìn)土地監(jiān)管有序推進(jìn)。從嚴(yán)格界定“公共利益”范圍、大力完善征收補(bǔ)償制度、創(chuàng)新集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制等3個(gè)方面，完善土地征收補(bǔ)償制度；從嚴(yán)格界定示范區(qū)土地出讓收入的支出范圍、試點(diǎn)設(shè)立“示范區(qū)土地收益基金”兩方面，規(guī)范土地出讓分配秩序；從增設(shè)空地稅、完善土地增值稅、提高耕地占用稅等3種稅種改革方面，建立科學(xué)的土地稅收體系。

4.3統(tǒng)籌區(qū)域用地配置，構(gòu)建綜合協(xié)調(diào)機(jī)制示范區(qū)按行政區(qū)域包括59個(gè)區(qū)縣，但皖江規(guī)劃是針對(duì)示范區(qū)整體做出的區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，各種資源配置不可避免地需要打破行政區(qū)域界限束縛。因此，積極協(xié)調(diào)跨行政區(qū)域用地配置，綜合調(diào)控各類(lèi)用地指標(biāo)，保障總量平衡。同時(shí)，通過(guò)擴(kuò)大調(diào)控范圍，在保證整體社會(huì)、自然利益不受損的前提下，推動(dòng)有發(fā)展?jié)撡|(zhì)的地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展，減輕其承接產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)自土地方面的壓力和束縛。依據(jù)皖江規(guī)劃及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局，構(gòu)建區(qū)域網(wǎng)絡(luò)合作關(guān)系、土地立法與協(xié)商機(jī)制及土地信息對(duì)稱(chēng)機(jī)制，可建立跨行政區(qū)域的綜合調(diào)控機(jī)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)示范區(qū)及基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益提高的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)

[1] 安徽省發(fā)展和改革委員會(huì).皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃[EB/OL].（2009-03-27） http： //wenku.baidu.com/view/629ee2d2af90242a895e598.html.

[2] 朱熀，白亞男，王連生.建設(shè)用地批后監(jiān)管信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)[J].國(guó)土資源信息化，2009（2）：26-30.

[3] 李茜.基于GIS的省級(jí)建設(shè)用地批后監(jiān)管系統(tǒng)研究[J].測(cè)繪通報(bào)，2013（6）： 94-97.

[4] 張蕓，陳雪聰.基于Web Services的浙江省建設(shè)用地供應(yīng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)設(shè)計(jì)與開(kāi)發(fā)[J].浙江國(guó)土資源，2009（4）：46-48.

[5] 畢飛超，王志杰，王慶，等.皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移新增建設(shè)用地監(jiān)管系統(tǒng)設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)[J].桂 林 理 工 大 學(xué) 學(xué) 報(bào)，2014，34（1）：89-93.

[6] 周 妍，白中科，羅明，等.中國(guó)土地復(fù)墾監(jiān)管體系問(wèn)題與對(duì)策[J].中國(guó)土地科學(xué)，2014，28（2）：68-74.

[7] 孟展，楊文杰，鄭華偉，等.土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目監(jiān)管制度建設(shè)探討[J].資源與產(chǎn)業(yè)，2011，13（3）：89-93.

[8] 賀振偉，白中科，張繼棟，等.中國(guó)土地復(fù)墾監(jiān)管現(xiàn)狀與階段性特征[J].中國(guó)土地科學(xué)，2012，26（7）：56-59.

[9] 陸紅，陳利根.論土地市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立[J].中國(guó)土地科學(xué)，2011，25（7） ： 56-59.

[10] 張紹良，侯湖平，公云龍，等.中國(guó)土地市場(chǎng)地價(jià)監(jiān)管新體系構(gòu)建[J].中國(guó)土地科學(xué)，2011，25（8）：8-13.