【摘 要】 在衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法中，衛(wèi)生監(jiān)督員經(jīng)常會(huì)遇到一行為違反數(shù)法條的情況。由于我國(guó)行政法體系還沒有 “想象競(jìng)合”、“法條競(jìng)合”等相關(guān)概念，本文借助刑法理論對(duì)“一行為違反數(shù)法條如何處罰”作了粗淺分析，以期對(duì)解決衛(wèi)生行政執(zhí)法時(shí)法律適用的困惑有所裨益。

【關(guān)鍵詞】 衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法；違反數(shù)法條如何處罰；競(jìng)合

【中圖分類號(hào)】 R19 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 B

1 案情簡(jiǎn)介

某市A區(qū)衛(wèi)生行政部門對(duì)甲醫(yī)院進(jìn)行監(jiān)督檢查，現(xiàn)場(chǎng)筆錄如下：1、現(xiàn)場(chǎng)檢查甲醫(yī)院門診大廳，在主要醫(yī)務(wù)人員一覽表及“廣告宣傳欄”上有醫(yī)師王某的宣傳介紹，在兒科診室見王某坐診。2、檢查甲醫(yī)院藥房，抽查兒科處方箋兩張，上面有醫(yī)生王某、何某的簽名；但經(jīng)詢問查證，處方箋上何某的簽名實(shí)為王某所簽，何某對(duì)此并不知情。3、檢查醫(yī)師王某、何某的資質(zhì)，王某有《醫(yī)師資格證書》和《醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書》，執(zhí)業(yè)地點(diǎn)為乙醫(yī)院，執(zhí)業(yè)范圍為兒科專業(yè)；何某有《醫(yī)師資格證書》和《醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書》，執(zhí)業(yè)地點(diǎn)為甲醫(yī)院，執(zhí)業(yè)范圍為內(nèi)科專業(yè)。

《處方管理辦法》第八條規(guī)定，經(jīng)注冊(cè)的執(zhí)業(yè)醫(yī)師在執(zhí)業(yè)地點(diǎn)取得相應(yīng)的處方權(quán)，同時(shí)第四十七條規(guī)定，未取得處方的人員及被取消處方權(quán)的醫(yī)師不得開具處方。此案中，王某沒有及時(shí)變更注冊(cè)執(zhí)業(yè)地點(diǎn)，故沒有取得相應(yīng)的處方權(quán)，其開具處方的行為違反了《處方管理辦法》第四十七的規(guī)定；但王某為了讓這張?zhí)幏焦{在形式上變得“合法”，又在上面簽上了何某的名字，此行為又構(gòu)成了偽造醫(yī)學(xué)文書，違反了《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十七條第一款第五項(xiàng)的規(guī)定，醫(yī)師在執(zhí)業(yè)活動(dòng)中，隱匿、偽造或者擅自銷毀醫(yī)學(xué)文書及有關(guān)資料的，由縣級(jí)人民政府衛(wèi)生行政部門給予警告或者責(zé)令暫停六個(gè)月以上一年以下執(zhí)業(yè)活動(dòng)；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷其執(zhí)業(yè)證書。

基于以上違法事實(shí)，如何認(rèn)定其行為呢？是一個(gè)違法行為還是兩個(gè)違法行為？如果是按一個(gè)違法行為處罰該按哪個(gè)法條處罰？以下將就這些問題展開分析。

2 案例分析

2.1 如何判斷是幾個(gè)違法行為？ 首先，違法行為是法律行為，而不是自然行為。符合法律上一違法行為構(gòu)成要件的即為“一個(gè)違法行為”，能單獨(dú)完整地符合數(shù)個(gè)違法行為構(gòu)成要件的即為“數(shù)個(gè)違法行為”。一個(gè)違法行為可以是一個(gè)自然行為，也可以是數(shù)個(gè)自然行為結(jié)合而成。例如，《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》中的無證執(zhí)業(yè)，包含了“未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》”和“擅自營(yíng)業(yè)”兩個(gè)自然行為，而在法律上只認(rèn)作為一個(gè)違法行為。

2.2 單純的一違法行為和實(shí)質(zhì)的一違法行為的區(qū)別 刑法中有“單純的一罪”和“實(shí)質(zhì)的一罪”兩個(gè)概念，我們參照刑法理論來分析“單純的一行政違法行為”和“實(shí)質(zhì)的一行政違法行為”?！皢渭兊囊恍姓`法行為”即只違法了一個(gè)行政管理法條。“實(shí)質(zhì)的一行政違法行為” 是指在外觀上具有數(shù)個(gè)行政違法行為的某些特征，但實(shí)質(zhì)上只構(gòu)成一個(gè)行政違法行為的形態(tài)，或稱為形式上的數(shù)違法行為、實(shí)質(zhì)上的一違法行為。它包括想象競(jìng)合違法、結(jié)果加重和持續(xù)違法幾種情況。本例中，王某沒有處方權(quán)開具處方的行為和偽造醫(yī)學(xué)文書的行為其實(shí)質(zhì)只有一個(gè)違法行為，構(gòu)成想象競(jìng)合，形式上具有兩個(gè)違法行為的特征，實(shí)質(zhì)上是一違法行為。

2.3 行政違法中的想象競(jìng)合與法條競(jìng)合 依然參照刑法理論來分析，行政違法中的想象競(jìng)合可以理解為行為人實(shí)施一個(gè)違法行為，其違法結(jié)果侵害兩個(gè)或兩個(gè)以上權(quán)益，違反兩個(gè)或兩個(gè)以上法條，但數(shù)法條之間不存在必然的重合或交叉關(guān)系。想象競(jìng)合是觀念的競(jìng)合，即想象競(jìng)合違法是實(shí)質(zhì)上的一違法行為。

法條競(jìng)合違法指一行為同時(shí)違反數(shù)個(gè)法條，數(shù)法條對(duì)該行為規(guī)定了不同的法律后果，其本質(zhì)是單純一違法行為，法條競(jìng)合是法律條文的競(jìng)合，屬于法條之關(guān)系的形態(tài)。法條競(jìng)合是客觀存在的或現(xiàn)實(shí)的競(jìng)合，所涉及的法條之間，必然存在重合或交叉關(guān)系。例如，《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》中規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行醫(yī)，由縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門予以取締，沒收其違法所得及其藥品、器械，并處十萬(wàn)以下的罰款；而《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》中規(guī)定，未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》擅自執(zhí)業(yè)的，由縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門責(zé)令其停止執(zhí)業(yè)活動(dòng)，沒收非法所得和藥品、器械，并可以根據(jù)情節(jié)處以一萬(wàn)元以下的罰款，上述兩個(gè)法條對(duì)于同一違法行為就存在著法條競(jìng)合的關(guān)系。

2.4 想象競(jìng)合與法條競(jìng)合的處斷 刑法中，想象競(jìng)合是觀念的競(jìng)合，“按其最重之刑處斷”。觀念的競(jìng)合本來是數(shù)罪，但是，因?yàn)槭怯梢粋€(gè)行為進(jìn)行的，在科刑上，把它們都包括在數(shù)罪中最重的刑之中，以一罪處斷。行政違法想象競(jìng)合也可以參照這一原則，擇一重處斷。

法條競(jìng)合處理原則一是特別法優(yōu)于普通法；二是特別條款優(yōu)于普通條款，一個(gè)行為同時(shí)觸犯了同一法律中的不同條款，適用法條時(shí)以特別條款規(guī)定處理；三是重法優(yōu)于輕法，一個(gè)行為同時(shí)觸犯了不同的法律規(guī)范，處罰較重的法律條款優(yōu)先于處罰較輕的法律條款適用。本案中，筆者認(rèn)為，王某開具處方的行為與偽造醫(yī)學(xué)文書的行為想象競(jìng)合，擇一重處斷，應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十七條第五項(xiàng)予以處罰更為合適。

3 思考與啟示

衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實(shí)踐中，筆者認(rèn)為，首先要判斷違法行為是一個(gè)違法行為還是數(shù)個(gè)違法行為。對(duì)于數(shù)個(gè)違法行為如何實(shí)施行政處罰的問題，本文在此不在詳述。對(duì)一違法行為實(shí)施行政處罰，先要判斷是“單純的的一違法行為”還是“實(shí)質(zhì)的一違法行為”。對(duì)“單純的一違法行為”實(shí)施行政處罰，如果只違反了一個(gè)法條，則按照此法條進(jìn)行處罰，如果違法了數(shù)個(gè)法條，存在法條競(jìng)合的情況，就按照法條競(jìng)合的原則處斷，以“特別法優(yōu)于一般法、特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定、后法優(yōu)于先法、重法優(yōu)于輕法”的原則為主。對(duì)“實(shí)質(zhì)的一違法行為”實(shí)施行政處罰時(shí)，想象競(jìng)合擇一重處斷。

筆者從事衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，深切感受衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法難，一是因?yàn)樯婕暗男l(wèi)生法律法規(guī)非常繁雜，客觀增加了衛(wèi)生執(zhí)法的難度，二是因?yàn)樾l(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法者多是醫(yī)學(xué)專業(yè)出身，法律知識(shí)水平有限，執(zhí)法能力和水平普遍不高。衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法者只有不斷地學(xué)習(xí)法律知識(shí)、提高法律素養(yǎng)，才能有效提升執(zhí)法水平。