摘 要：我國早期的普法政策沒有重視農(nóng)村法治教育，沒有將農(nóng)村列入普法教育的重點對象；“四五”以后的普法規(guī)劃，雖然有專門針對農(nóng)村普法的規(guī)定，但政策并沒有得到很好的執(zhí)行，從而影響了農(nóng)村法治教育的效果。國家應當更重視農(nóng)村法治教育，加大對農(nóng)村法治教育的政策、經(jīng)費保障力度，爭取早日實現(xiàn)農(nóng)村法治化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；普法政策；法治教育

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）31-0133-03

農(nóng)村的現(xiàn)代化是我國實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的核心環(huán)節(jié)，農(nóng)村的法治化則是實現(xiàn)建設法治中國、實現(xiàn)社會主義法治夢想的關(guān)鍵。為了實現(xiàn)農(nóng)村法治化，我國開展了持之以恒的農(nóng)村法制教育，推進了農(nóng)村法律服務體系建設。1985年6月，國家頒布了首個《關(guān)于向全體公民基本普及法律常識的五年規(guī)劃》（簡稱“一五普法規(guī)劃”或“一五規(guī)劃”），其后又陸續(xù)頒布了一系列五年普法規(guī)劃?，F(xiàn)在，國家“六五”普法規(guī)劃行將結(jié)束，我們認為，有必要對六個五年普法規(guī)劃文件進行比較分析，厘清我國農(nóng)村普法政策的歷史脈絡。

一、我國農(nóng)村普法的歷程

我國變法圖強的歷史可以追溯到清末，但由國家主導的、大規(guī)模的普法教育始于1986年，至今已進行了近三十年。學者在探討我國普法歷程時，通常劃分為三個階段：第一階段為普及法律常識階段，特指“一五”普法時期；第二個階段是法制宣傳教育階段，包括“二五”、“三五”普法時期；第三個階段為社會主義市場經(jīng)濟法治普及教育階段，自“四五”普法時期開始，至今仍在進行中。我們經(jīng)過調(diào)查研究后認為，學者對我國普法歷程的劃分是合理的，對農(nóng)村普法歷程的研究可采用同樣的劃分，但各個時期內(nèi)農(nóng)村普法的實際情形與城鎮(zhèn)有很大的差異。

1.普及法律常識階段。在1986年之前是前普法時期。我國從封建社會初期開始一直到民國時期，國家對鄉(xiāng)村采取的是鄉(xiāng)村自治模式，國家權(quán)力很少直接干涉鄉(xiāng)村生活，與國家權(quán)力緊密相關(guān)的法律也不為鄉(xiāng)民所熟知。新中國成立后，雖然國家權(quán)力的觸角快速伸向廣大農(nóng)村，但由于新中國成立后較長一段時期內(nèi)國家法律體系相當不完善，國家并沒有期望通過法律來完成鄉(xiāng)村治理，也不存在送法下鄉(xiāng)的問題。

普及法律常識階段是我國普法的第一個階段，特指“一五普法”時期。1985年，國家制定第一個普法五年規(guī)劃，指出“用五年左右時間，在全體公民中基本普及法律常識。”學者因此將這一階段稱為普及法律常識階段。從“一五普法規(guī)劃”的文本來看，政策的制定者并沒有將廣大農(nóng)村排除于普法范圍之外。其一，規(guī)劃指出要在“全體公民”中普及法律常識，這全體公民當然包括農(nóng)村公民。其二，規(guī)劃第一部分明確規(guī)定普法的對象是“工人、農(nóng)（牧、漁）民、知識分子、干部、學生、軍人、其他勞動者和城鎮(zhèn)居民中一切有接受教育能力的公民”。雖然單獨列出了“城鎮(zhèn)居民”一項，似乎將農(nóng)村村民排除了，但這只是片面的看法，因為普法對象中明確包括了“農(nóng)（牧、漁）民”，“學生”也應當理解為既包括城鎮(zhèn)學生也包括農(nóng)村學生。其三，規(guī)劃第二部分明確指出在農(nóng)村可以采取干部包片、宣傳員送法上門等方法，還要求相關(guān)部門為農(nóng)民編寫通俗、生動的法律常識的輔導教材或輔助讀物。

但政策中有規(guī)定不等于實踐中能落實。事實上，“一五”普法的對象主要還是干部、工人和城鎮(zhèn)學生。有學者指出，“一五”普法活動接近尾聲時，全國有7億多人參加了法制宣傳教育活動的學習，占普法對象總數(shù)的93%[1]。根據(jù)我們在農(nóng)村調(diào)查的結(jié)果分析，我們認為真正意義上接受了普法教育的人很可能沒有這么多。20世紀80年代的農(nóng)村，識字掃盲工作都還沒有結(jié)束，相當數(shù)量的農(nóng)村人特別是農(nóng)村女性不識字，連寫在墻上的普法標語都不認識，更無法閱讀普法黑板報和普法書籍。電視在當時的農(nóng)村也不多見，法制教育節(jié)目及影視作品少之又少，村民也難以像現(xiàn)在一樣通過看電視了解法律知識。在“一五”普法時期，農(nóng)村村民因自身接受能力與接受渠道等問題，并沒有成為普法教育的主要受眾，接受過有效普法教育的村民是非常少的。

2.法制宣傳教育階段。這一階段包括了“二五”、“三五”普法時期。這一階段普法內(nèi)容除了繼續(xù)深入學習憲法之外，還增加了學習社會主義法制理論和學習與本崗位本行業(yè)相關(guān)的法律知識的內(nèi)容。在普法對象上，“二五普法規(guī)劃”與“三五普法規(guī)劃”的規(guī)定基本一致，都包括了“工人、農(nóng)（牧、漁）民、知識分子、干部、學生、軍人、個體勞動者以及其他一切有接受教育能力的公民”，同時都將縣處級以上干部、司法和執(zhí)法人員以及學生列為普法的重點對象。與“一五規(guī)劃”相比較，一個明顯特點是不再區(qū)分城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村村民，統(tǒng)一表述為“其他一切有接受教育能力的公民”。出現(xiàn)這種變化的重要原因之一是，自20世紀90年代以來，農(nóng)民的文化素質(zhì)有了較大的提高，再加上城鄉(xiāng)人口流動速度加快，農(nóng)民比前一階段有更高的法律知識學習能力。這一時期出現(xiàn)了一些質(zhì)量不錯的普法節(jié)目和普法影視作品，使農(nóng)村普法活動生動了起來，提高了普法效果。

雖然這一時期部分農(nóng)村法制教育取得一些進步，但也出現(xiàn)了一些問題。一是大部分農(nóng)村沒有經(jīng)歷普法的第一階段，沒有經(jīng)過法制掃盲教育即進行法律條款學習，普法的進度跟不上城鎮(zhèn)普法的腳步也落后于普法政策的要求。二是“二五普法規(guī)劃”要求堅持以面授為主，要求農(nóng)村通過業(yè)余法制學校和夜校來宣講法制。但我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，通過面授來普法存在師資缺乏和農(nóng)民學習時間難以安排兩個困難，能按要求面授普法的農(nóng)村并不多，效果也不佳。三是這一時期雖然出現(xiàn)了一些不錯的法制教育節(jié)目與影視作品，但數(shù)量還是偏少，不能滿足農(nóng)村普法的需求。

3.社會主義市場經(jīng)濟法治普及教育階段。這一階段從“四五”普法時期開始，至今仍在進行之中。在這一時期，公民學習的法律知識與生活聯(lián)系更為緊密。除了對具體法律知識的學習，也更加注重對公民法律意識與法律素質(zhì)的培養(yǎng)。從“四五普法規(guī)劃”開始，普法文件中不再列舉普法的對象，轉(zhuǎn)而規(guī)定“一切有能力接受普法教育的人”都應當接受法制教育。這一階段，國家更加重視對青少年，特別是青年學生的普法教育，要求讓法制教育課走進大、中、小學課堂，“四五普法規(guī)劃”要求普及基本法律常識的任務在九年義務教育期間完成，“五五普法規(guī)劃”更是對中小學法制教育的教材、課時和師資做出要求。保證農(nóng)村學生也能接受較好的普法教育。

與前兩個階段不同，這一時期的政策制定者已認識到了農(nóng)村普法教育的重要意義，也知道農(nóng)村普法教育明顯落后于城鎮(zhèn)。在這一時期出臺的三個普法規(guī)劃中都對農(nóng)村普法教育做了特別規(guī)定，以防止普法政策實施過程中忽略廣大農(nóng)村?！八奈迤辗ㄒ?guī)劃”中兩次提到要重視、抓好村鎮(zhèn)普法教育；“五五普法規(guī)劃”中用較大篇幅規(guī)定農(nóng)村普法教育，要求加強農(nóng)民法制宣傳教育、著力提高農(nóng)民法律素質(zhì)，開展“法律進鄉(xiāng)村”活動；“六五普法規(guī)劃”要求繼續(xù)深化法律進鄉(xiāng)村主題活動，扎實開展農(nóng)民法制宣傳教育。由此，我國農(nóng)村普法教育由被遺忘的角落變成我國普法的重中之重。

二、我國農(nóng)村普法政策的變化

我國農(nóng)村普法教育工作已經(jīng)走過了近三十年。在這三十年間，我國農(nóng)村經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)都發(fā)生了巨大的變化，為了使普法工作與農(nóng)村社會發(fā)展相適應，從“一五普法規(guī)劃”到“六五普法規(guī)劃”，我國農(nóng)村普法在內(nèi)容上、理念上、方法上都有非常大的變化。

1.普法內(nèi)容：以憲法為中心，普及社會主義法律知識與法治理念。對照已經(jīng)實施的六個普法五年規(guī)劃，我們發(fā)現(xiàn)憲法始終是普法的核心內(nèi)容。“一五”普法的學習內(nèi)容簡稱為“十法一條例”[2]，憲法位居“十法”之首；“二五”普法規(guī)劃在規(guī)定普法主要內(nèi)容時，首先就指出“在全體公民中繼續(xù)深入學習憲法”；其后的幾個普法規(guī)劃中，都有“深入學習宣傳憲法”或“突出學習宣傳憲法”的規(guī)定。將憲法作為普法之核心內(nèi)容，既是源于憲法作為國家根本大法，理解掌握憲法內(nèi)容是學習其他法律知識的基礎(chǔ)，也是源于我國憲法近三十年來經(jīng)多次修改，需要公民重新學習。

圍繞憲法這一核心，普法的其他內(nèi)容由淺入深、循序漸進展開。“一五”規(guī)劃時期是我國農(nóng)村普法的開端，學習的內(nèi)容也最為簡單，除憲法外還包括了刑法、刑事訴訟法、民事訴訟法、婚姻法等與公民日常生活聯(lián)系緊密的幾部法律，學習要求僅僅是了解主要法條內(nèi)容?！岸濉逼陂g的學習內(nèi)容包括在“一五”時期新頒布的行政訴訟法等法律，同時要求各行業(yè)從業(yè)人員認真學習與行業(yè)有關(guān)的法律知識，對領(lǐng)導干部則提出了更高的要求，除了學習與工作相關(guān)的法律知識外還要學習社會主義法制理論。從“三五”到“六五”，普法學習的具體法律規(guī)劃隨社會發(fā)展不斷變化，但除了學習具體的法律知識外，國家更重視對普法受眾的社會主義法治理念教育，著力提高公民的法律意識、法治觀念和運用法律的能力。

2.普法定位：從道德文明建設到法治文明建設。在我國開始普法之時，建設社會主義法治國家的目標還沒有明確提出，通過普法提高公民的法律素質(zhì)被視為是公民道德水平建設的重要內(nèi)容。在“一五普法規(guī)劃”中明確規(guī)定，普及法律常識工作必須“結(jié)合思想政治工作、‘四有’教育和五講四美三熱愛活動去進行”。在中小學，法制教育課也通常作為思想品德課的一部分，課程不獨立，師資、學時都沒保障。筆者所經(jīng)歷的中小學時代，思想品德課經(jīng)常被語文、數(shù)學老師搶占，少量的幾節(jié)思想品德課上老師也沒有講過法律知識。大概從“三五”時期開始，國家要求將法制教育與品德教育獨立開來，要求針對不同受眾編寫不同的法制教育教材。針對學生法制教育，規(guī)定“大、中、小學校要把法制教育列為學生的必修課，做到教學有大綱，學習有教材，任課有教師，課時有保證”。在“五五”普法時期，受“以德治國”思想的影響，國家普法規(guī)劃又將法制教育與道德教育相結(jié)合?，F(xiàn)行的大學生基礎(chǔ)課程中，將思想道德修養(yǎng)和法律基礎(chǔ)兩門課程合并為思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)一門課程就是在這一時期完成的。

雖然我國對普法教育屬于道德文明建設的一部分還是獨立的法治文明建設有過爭議，但在黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略和目標之后，這種爭議不復存在。普法政策的制定者與普法活動實踐者都非常明確普法的目標是促進社會主義法治文明建設。

3.普法方式：由單一、灌輸式普法到多維、學用結(jié)合的普法。普法開始之時，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展還很落后，村民物質(zhì)生活水平低，文化水平也低，對普法的接受渠道與接受能力非常有限。在“一五”與“二五”普法時期，國家普法政策要求普法以面授為主，通過業(yè)余法律學校上法制課來普法。但當時的現(xiàn)實情況是村民們對來業(yè)余法律學校學習很不感興趣，再加上缺乏好的普法教育老師，被請來聽法制課的村民也大多聊天或打瞌睡，普法效果很差。從普法早期一直到現(xiàn)在都在采用的普法形式是向村民派發(fā)法制教材等學習資料和出法制黑板報，但是在村民文化素質(zhì)低，連識字都困難的情況下，這種普法方式注定效果不佳?，F(xiàn)時代的普法則不同，普法方式靈活多樣。由于國家要求學校開設法制教育課程，司法、執(zhí)法機關(guān)也經(jīng)常開展一些法治進校園活動，農(nóng)村學生也有機會在學校中接受到不錯的法制教育。中央電視臺和各地衛(wèi)視都定期播出一些不錯的法制節(jié)目，諸如《今日說法》、《法律講堂》、《周末斷案》等，節(jié)目生動形象又貼近百姓生活，深受不少村民喜愛，村民通過觀看這些電視節(jié)目學習到了很多法律知識。另外，現(xiàn)在農(nóng)村外出務工人員數(shù)量大，城鄉(xiāng)的空間和時間差距不斷縮小，人員的流動在一定程度上也加快了法律下鄉(xiāng)的速度。不同的方式共同組成了普法教育網(wǎng)絡，每個主體都能從中尋找到合適的方式。

早期的普法，完全是由國家主導式的。普法成了基層政府工作的考核內(nèi)容之一，但對村民來說沒有太大實際價值。再加上早期普法中實施普法活動的基層組織注重義務規(guī)范之普及，希望通過普法來教化村民安分守法，服從政府的指揮與安排。這種普法更加劇了村民對普法的抵觸情緒，村民希望通過學習法律來了解如何維權(quán)，普法者卻在教導他們?nèi)绾畏摹Ｒ虼嗽谝恍┑胤匠霈F(xiàn)了需要給村民發(fā)錢讓村民來上法制課，甚至發(fā)錢都請不來村民的情形。現(xiàn)在的普法則有所改變，學習內(nèi)容中權(quán)利規(guī)劃與義務規(guī)范并重，甚至以權(quán)利規(guī)范為主，讓村民通過法律學習知道自己有什么權(quán)利、如何通過法律途徑來維護自己的權(quán)利。另外，最近十多年來，國家法律服務不斷向農(nóng)村延伸，法律意識覺醒后的村民不斷拿起法律武器來維權(quán)，而一個村民的有效維權(quán)行動又會對其他村民起很大的示范作用。在一些農(nóng)村，以前有糾紛找族長，現(xiàn)在有糾紛找法院，村民通過法律途徑解決糾紛的個案數(shù)量近年來不斷增加。學用結(jié)合、學以致用，學習法律能給村民帶來實實在在的利益，村民自然樂于學法、用法。

三、結(jié)束語

經(jīng)過以上分析，我們認為我國農(nóng)村普法政策雖然存在著一些缺陷，但總體上是好的，是不斷發(fā)展著的，是符合農(nóng)村社會發(fā)展需要的。普法活動還將在農(nóng)村持續(xù)很長時間。為了提升農(nóng)村普法的實效，未來的農(nóng)村普法政策制定者應當考慮以下問題：首先是轉(zhuǎn)變普法觀念，徹底去除存在了很長時間的“送法下鄉(xiāng)”的觀念，已有的普法實踐告訴我們不問受眾需求的“送法下鄉(xiāng)”是不受歡迎的，未來的普法活動中政府部門與基層社會組織的任務是加強引導，幫助村民完成“迎法入鄉(xiāng)”。其次，要繼續(xù)建立健全農(nóng)村法律服務體系，將普法教育與解決村民實際糾紛結(jié)合起來，切實維護村民合法權(quán)益，普法才能取得更好的效果。

參考文獻：

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[2]沈丹.中國普法的現(xiàn)狀[J].法制與社會，2014（7）.