摘 要：在平衡理念的指導(dǎo)下，我國(guó)行政程序在立法的過程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持自由與秩序、公正與效率、行政主體與行政相對(duì)人之間權(quán)利義務(wù)、個(gè)人利益與公共利益等價(jià)值的總體的、動(dòng)態(tài)的平衡，諸價(jià)值的平衡正是價(jià)值定位之要旨，更是行政法哲學(xué)的理想圖景。

關(guān)鍵詞：平衡論；行政法哲學(xué)；意蘊(yùn)

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）31-0131-02

行政程序具有獨(dú)立的價(jià)值，如何實(shí)現(xiàn)程序正義、厘定該價(jià)值的價(jià)值取向，便需要行政法基本理念的支撐。作為行政法的基本理念，平衡論指導(dǎo)下的行政程序立法其優(yōu)勢(shì)必將日益顯現(xiàn)，因其在自由與秩序、公正與效率、行政主體與行政相對(duì)人、個(gè)人利益與公共利益之間尋求總體的、動(dòng)態(tài)的平衡。以行政程序法律體系與法律規(guī)范為載體，張揚(yáng)平衡論的基本價(jià)值；以平衡論的基本理念引領(lǐng)行政程序的立法實(shí)踐，使得“各種對(duì)峙或沖突因素處于相互協(xié)調(diào)之中的和諧狀態(tài)”[1]。

一、自由與秩序的平衡

自由與秩序同是行政價(jià)值基本目標(biāo)。在行政法治價(jià)值定位上，平衡理論既不像控權(quán)理念那樣唯自由是重，又不像管理理念那樣唯秩序是瞻，它注重自由與秩序的平衡。自由與秩序價(jià)值作為行政法治中具有完全相反屬性的基本行政目標(biāo)模式，在矛盾統(tǒng)一中相互推動(dòng)，共同演進(jìn)。在行政法治建設(shè)的漫漫征程中，自由與效率價(jià)值的選擇考驗(yàn)著立法者的價(jià)值取向，凸顯著該國(guó)的法律精神所在。除此而外，在具體的行政執(zhí)法過程中，自由與秩序的沖突則呈現(xiàn)出更加極端的狀況，導(dǎo)致執(zhí)法者很難權(quán)衡。法具有穩(wěn)定性的特征，而這正是秩序價(jià)值產(chǎn)生的根源，法不能朝令夕改，所以，脫離了法的穩(wěn)定性談秩序只是空談；另外，社會(huì)發(fā)展歸根結(jié)底是人的全面發(fā)展，只有人發(fā)展進(jìn)步了，社會(huì)才能隨之進(jìn)步。人的發(fā)展依賴獨(dú)立的思想與行為，那么這種出于人的發(fā)展的自由需要?jiǎng)荼貢?huì)同秩序的價(jià)值需求產(chǎn)生沖突。如何協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系，從中找到雙方的最佳契合是人類社會(huì)不懈的追求。行政法治理念的革新為這種追求的理想提供了現(xiàn)實(shí)的理論基礎(chǔ)，那就是用平衡理念指導(dǎo)行政程序立法，以一種自由與秩序價(jià)值的雙贏模式架構(gòu)起雙方動(dòng)態(tài)平衡模式。

人是自然屬性與社會(huì)屬性相統(tǒng)一的產(chǎn)物。要實(shí)現(xiàn)人的社會(huì)屬性，則需要將個(gè)體的人置于有序的社會(huì)之中。作為個(gè)人，自由與秩序相伴而生，兩者不可或缺，表現(xiàn)為統(tǒng)一性、相容性。首先，自由與秩序相伴共存。自由的自然增長(zhǎng)有賴于秩序的保障，只有將自由置于秩序的框架內(nèi)，“自由才可能增長(zhǎng)。”[2]自由則是人類建立秩序的終極目的，人類社會(huì)的一切制度安排，都以實(shí)現(xiàn)人類最大限度內(nèi)的自由為起點(diǎn)與指歸。其次，秩序與自由相互交融。秩序旨在實(shí)現(xiàn)秩序控制下的自由，而自由卻是處于秩序狀態(tài)的自由?？梢哉f(shuō)，沒有自由的秩序，人類社會(huì)會(huì)陷于停滯；沒有秩序的自由，社會(huì)則會(huì)處于動(dòng)蕩。所以，一個(gè)善治的法治社會(huì)是自由與秩序和諧共融的社會(huì)，是一個(gè)社會(huì)秩序得以有力維護(hù)、個(gè)人自由得以有序施展的社會(huì)。

人的自然性崇尚自由，人的社會(huì)性則需要秩序。隨著社會(huì)的發(fā)展，明確法治的精神旨在尋求自由與秩序總體的、動(dòng)態(tài)的平衡，對(duì)于現(xiàn)時(shí)與將來(lái)推動(dòng)社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)行政法治、建設(shè)服務(wù)性政府具有重要意義。只有確保了社會(huì)的良好秩序，各項(xiàng)事業(yè)才能得以順利開展；充分保障公民的自由，才能最大限度地激發(fā)其積極性、創(chuàng)造性，從而推動(dòng)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)步。

二、公正與效率的平衡

一般看來(lái)，在行政法領(lǐng)域，公正與效率處于截然對(duì)立的狀態(tài)，行政權(quán)在兩者之間左右徘徊，未能達(dá)致動(dòng)態(tài)的、總體的平衡。在平衡論看來(lái)，通過制度保障，實(shí)現(xiàn)兩者的兼顧是可能的。

1.公正。針對(duì)行政相對(duì)人而言，公正是其追求的首要價(jià)值。第一，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。維護(hù)社會(huì)秩序是行政職能之一，但這一職能極易異化為對(duì)權(quán)力的濫用。鑒于此，在程序上應(yīng)設(shè)立保權(quán)機(jī)制與控權(quán)機(jī)制。公民權(quán)意識(shí)的覺醒與行政相對(duì)方主體觀念的強(qiáng)化，使得其不再滿足于對(duì)實(shí)體權(quán)利的滿足上，進(jìn)而對(duì)程序性權(quán)利的渴望則更為迫切。以此達(dá)到“當(dāng)事人在行政過程中不僅僅是被動(dòng)地受到保護(hù)，還應(yīng)是積極主動(dòng)地保護(hù)自己”[3]。第二，確立行政相對(duì)人的程序知悉權(quán)與參與權(quán)。行政相對(duì)人欲通過行政程序保障自身合法權(quán)益，必先以要知悉行政活動(dòng)的有關(guān)內(nèi)容為前提。行政相對(duì)方只有充分地參與到行政過程中，才能確保其合法利益減少或者免于被侵害的危險(xiǎn)。由此可見，行政相對(duì)人的知悉權(quán)與參與權(quán)的價(jià)值功用在于實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為進(jìn)行事中監(jiān)督，從而盡可能地維護(hù)合法權(quán)益。第三，確保行政公正。行政事務(wù)的大眾性、公益性決定了行政工作必須恪守行政公正理念，一個(gè)社會(huì)是否處于善治狀態(tài)，行政公正是一個(gè)重要的參考標(biāo)準(zhǔn)。恪守行政公正就要做到行政過程的公正與行政結(jié)果的公正，如若違反則是“不良行政”。只有讓行政相對(duì)方與公眾有足夠的理由相信行政過程與結(jié)果是公正的，那么該行政權(quán)的行使必然是暢通的，行政效率也必然隨之提高。第四，嚴(yán)格按照程序行使行政權(quán)力。行政行為具有程式性、步驟性，這些程式與步驟順位編排應(yīng)反映程序價(jià)值實(shí)現(xiàn)的程序性要求，否則，行政程序的設(shè)置勢(shì)必會(huì)流于形式。

2.效率。行政行為重視行政效率，這是達(dá)到既定行政效果的重要因素。行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)具有相對(duì)的積極性，所以效率價(jià)值主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)而言的，其特征包括：首先，行政職能的實(shí)現(xiàn)是建立于一定資源的消耗之上的，那么降低人力、物力、財(cái)力的消耗，是追求提高行政高效的首要選擇，即，以最小的行政成本達(dá)致最大的行政效益。其次，由于行政工作的特殊性，決定了行政主體必將面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)生活，單一的、機(jī)械的行政方式難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)。因此，用靈活的行政方式兼具剛性的行政程序立法以確保行政效率的實(shí)現(xiàn)是最佳途徑。鑒于上述原因，行政自由裁量權(quán)的行使便成為行政方式的必需，但應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制。所以，設(shè)計(jì)對(duì)行政權(quán)的有效控制與行政效能的充分實(shí)現(xiàn)的制度是行政程序立法的既定模式。最后，提高立法技術(shù)，保障行政程序的規(guī)范化、便利化。程序的價(jià)值在于其規(guī)范化、程式化，以避免權(quán)力的濫用，那么實(shí)現(xiàn)程序性規(guī)則的規(guī)范化便是堅(jiān)持程序正當(dāng)?shù)念}中之義，也是保證行政高效的重要手段；程序的設(shè)計(jì)要堅(jiān)持其實(shí)用性，即，程序的設(shè)計(jì)要具有可操作性與便利性，如若相反，則會(huì)降低行政效能。在運(yùn)行過程中具有可重復(fù)性和實(shí)施性，可以將行政程序文本方便地、迅速地、準(zhǔn)確地轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，從而準(zhǔn)確實(shí)現(xiàn)程序法所蘊(yùn)含的法律精神與價(jià)值取向。

盡管公正價(jià)值與效率價(jià)值在一定程度上表現(xiàn)為對(duì)立沖突的態(tài)勢(shì)，但在平衡理念的影響下，兼顧行政權(quán)力運(yùn)作公正與效率的平衡是現(xiàn)代行政法治的基本模式之一。平衡理念重視機(jī)制的構(gòu)建，在平衡公正與效率價(jià)值時(shí)，同樣強(qiáng)調(diào)機(jī)制、制度的構(gòu)建，而通過行政程序立法，實(shí)現(xiàn)對(duì)兩者的動(dòng)態(tài)的、總體的平衡必將開辟全新的發(fā)展進(jìn)路。

三、行政主體與行政相對(duì)人之間權(quán)利義務(wù)的總體平衡

行政主體與行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成了最基本的行政程序法律關(guān)系。與現(xiàn)代行政法治的實(shí)質(zhì)相適應(yīng)的是權(quán)利義務(wù)的總體平衡，筆者認(rèn)為，這種總體平衡表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。同時(shí)也是平衡論存在的基礎(chǔ)。

1.行政主體與行政相對(duì)人之間外部權(quán)利義務(wù)的總體平衡。行政法治的三個(gè)環(huán)節(jié)，起始階段是行政立法。所以，實(shí)現(xiàn)行政主體與行政相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)的平衡首先要從行政立法環(huán)節(jié)著手。在傳統(tǒng)的行政立法中，立法機(jī)關(guān)在管理論或者控權(quán)論的影響下，形成了偏執(zhí)一端的立法價(jià)值取向，抑或傾向于行政權(quán)力的實(shí)施，而忽視行政相對(duì)方的權(quán)利；抑或傾向于對(duì)行政相對(duì)方權(quán)利的保障，而忽視對(duì)行政效能的實(shí)現(xiàn)。這兩種立法傾向使得行政兩者的權(quán)利義務(wù)處于失衡的狀態(tài)。因此，在立法環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)平衡地分配行政兩者的權(quán)利義務(wù)。具體而言：首先，行政立法應(yīng)當(dāng)有憲法或法律依據(jù)；其次，行政立法不得規(guī)定涉及公民的基本權(quán)利的事項(xiàng)；再次，行政行為必須由行政法律嚴(yán)格規(guī)定，并規(guī)制其實(shí)行政程序與方式。最后，立法機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行立法審查，并賦予司法機(jī)關(guān)以司法審查權(quán)力。在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化執(zhí)法的程序規(guī)制。鑒于行政權(quán)力的恣意性，對(duì)行政行為的規(guī)制是必要的，規(guī)制措施包括：首先，制定保證行政相對(duì)人合法權(quán)益的相關(guān)制度，諸如：公民參與制度、聽證制度、信息公開制度等；其次，加強(qiáng)行政行為的程序規(guī)制程序設(shè)計(jì)，諸如：了解程序、公開程序、取證程序、回避程序、聽證程序、處理程序、告知程序等。同時(shí)賦予行政相對(duì)人以了解權(quán)、要求回避權(quán)、辯論權(quán)和申請(qǐng)補(bǔ)救權(quán)等。行政主體與行政相對(duì)人之間正是通過上述方式達(dá)到其外部權(quán)利義務(wù)的總體、動(dòng)態(tài)平衡。

2.行政主體與行政相對(duì)人之間內(nèi)部權(quán)利義務(wù)的總體平衡。行政主體與行政相對(duì)人之間內(nèi)部權(quán)利義務(wù)的總體平衡表現(xiàn)為行政主體內(nèi)部行政職責(zé)與行政權(quán)的平衡、行政相對(duì)人權(quán)利與義務(wù)的平衡兩個(gè)方面。首先，行政主體的職責(zé)是行政權(quán)存在的基礎(chǔ)和前提，可以說(shuō)，行政職責(zé)是行政權(quán)的來(lái)源。行政主體要將行政職責(zé)視作行政義務(wù)的履行，而行政機(jī)關(guān)的權(quán)力則是其為了履行行政義務(wù)而被賦予的有限權(quán)利。其次，既然行政權(quán)是一種為履行行政義務(wù)而創(chuàng)設(shè)的權(quán)能，那么這種權(quán)能的行使必然有其法定的限度、時(shí)限、方式、途徑、補(bǔ)救措施、懲罰措施等具體事項(xiàng)。從這一角度出發(fā)，行政主體內(nèi)部權(quán)利義務(wù)的平衡才具有法理基礎(chǔ)。而行政相對(duì)人內(nèi)部的權(quán)利義務(wù)的總體平衡是要達(dá)致權(quán)利的有限伸張與義務(wù)的適當(dāng)消弭，從而達(dá)到兩者的總體的、動(dòng)態(tài)的平衡。在管理論模式下，行政相對(duì)人權(quán)利的行使范圍很小，義務(wù)的履行則占據(jù)了大部分，從而忽視對(duì)行政相對(duì)方的權(quán)利保障，片面地強(qiáng)調(diào)義務(wù)的履行，我們要清楚地看到，權(quán)利的享受程度直接關(guān)涉義務(wù)的履行程度，沒有相應(yīng)的權(quán)利保障，義務(wù)的履行也是不徹底的、不完全的。在控權(quán)論模式下，控權(quán)論者過度地強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)方權(quán)益的保障，這是以犧牲行政效率與秩序?yàn)榍疤岬?。這樣導(dǎo)致的結(jié)果是公民權(quán)的濫用，嚴(yán)重影響了行政效能的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)幅員廣大、人口眾多，這兩種失衡的行政模式不可取。所以，行政相對(duì)人內(nèi)部權(quán)利義務(wù)的總體平衡是必需的。

總之，重視行政主體與行政相對(duì)人之間的外部與內(nèi)部權(quán)利義務(wù)的總體、動(dòng)態(tài)平衡是限制行政權(quán)與保證行政效能的平衡，是保障公民權(quán)利與防止公民權(quán)的濫用的平衡。當(dāng)然，該理念不能一蹴而就，既然確立了這一既定目標(biāo)，就應(yīng)當(dāng)有長(zhǎng)期堅(jiān)持下去的思想準(zhǔn)備。

四、個(gè)人利益與公共利益的平衡

在廓清公共利益與個(gè)人利益的概念之前，有必要探討一下公共利益的基本特點(diǎn)，以便于進(jìn)一步厘定其與個(gè)人利益之間的關(guān)系。筆者認(rèn)為，公共利益具有公共性、相對(duì)重要性與實(shí)現(xiàn)性特點(diǎn)。即，首先，公共利益要以廣大人民群眾與廣大地域?yàn)榉?wù)對(duì)象；其次，相對(duì)于個(gè)人利益而言，公共利益處于相對(duì)重要的地位；最后，公共利益通過行政權(quán)的行使即可達(dá)到，從而具有可實(shí)現(xiàn)性。

由此可見，公共利益是一定區(qū)域內(nèi)為大多數(shù)人生存與發(fā)展所必需的并未群體中不確定的人所廣泛享有、認(rèn)可的利益。與個(gè)人利益不同，公共利益具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性，即公共利益的享有是自然的，無(wú)須通過競(jìng)爭(zhēng)手段即可獲得，并且利益享有者不會(huì)因其數(shù)量的多少而影響享有利益者享有利益的質(zhì)量與數(shù)量。同個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)方式相同，公共利益的實(shí)現(xiàn)必須遵循正當(dāng)?shù)姆沙绦颍瑢?duì)公共利益與個(gè)人利益進(jìn)行平衡即是通過這一手段得以實(shí)現(xiàn)。平衡公共利益與個(gè)人利益時(shí)必須借助正當(dāng)程序加以保證，即行政權(quán)力的行使必須符合正當(dāng)?shù)姆沙绦?，具體包括公開、公正、回避、聽證等程序，這明顯要嚴(yán)格于個(gè)人權(quán)利的行使。行政程序法是實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益與公共利益平衡的最佳方式，通過平衡論視野下行政程序立法達(dá)致公共利益與個(gè)人利益的平衡。

行政程序法旨在建立良好的公共秩序，從而需要把公共利益的實(shí)現(xiàn)方式納入到規(guī)范化的軌道。但行政權(quán)是針對(duì)行政相對(duì)方行使的，所以行政權(quán)的行使可能會(huì)對(duì)個(gè)人利益造成侵害，在此情況下，便出現(xiàn)了公共利益與個(gè)人利益的沖突。公共利益與個(gè)人利益的沖突與矛盾正是行政程序法創(chuàng)制與不斷完善的前提。善的行政程序法治旨在促進(jìn)公共利益與個(gè)人利益在動(dòng)態(tài)中和諧一致，從而推進(jìn)兩者的可持續(xù)平衡發(fā)展。公益具有優(yōu)先性、主導(dǎo)性，所以當(dāng)公益與私益彼此沖突、矛盾時(shí)，私益應(yīng)讓位于公益，但應(yīng)當(dāng)給予個(gè)人以合理補(bǔ)償。公共利益與個(gè)人利益并非天然地對(duì)立、不可調(diào)和，當(dāng)行政行為處于行政程序的規(guī)制之下，行政權(quán)得以合理限制的情況下，在個(gè)人利益與公共利益之間尋求恰當(dāng)?shù)钠胶?，完全具有可行性。所以，個(gè)人利益既不能淹沒于公共利益的瀚海之中，公共利益也不可能脫離個(gè)人利益謀求自身的存在與可持續(xù)發(fā)展。因此，行政程序法應(yīng)在公共利益與個(gè)人利益之間尋找一個(gè)平衡的支點(diǎn)，做到既尊重個(gè)人利益又維護(hù)公共利益，使兩者之間形成良性的互動(dòng)，最終達(dá)到和諧的動(dòng)態(tài)平衡。

綜上，行政程序價(jià)值定位突出地表現(xiàn)為自由與秩序、公平與效率、權(quán)利與義務(wù)、公共利益與個(gè)人利益的平衡。這些價(jià)值是行政程序法治的基本矛盾或者基本命題的出發(fā)點(diǎn)，也同時(shí)對(duì)其處理或者回答構(gòu)成了行政程序立法的最基本價(jià)值取向，因此，是善的行政程序法治的基石，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建的行政程序基本原則、法律規(guī)則、法律概念與具體制度才是科學(xué)的、合理的。平衡論的基本價(jià)值取向，抑或價(jià)值定位在理論中將進(jìn)一步得以豐富，但其在實(shí)踐中的貫徹亦是必不可少的。

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