摘 要：我國的基層人大民主選舉制度經(jīng)過了六十多年的發(fā)展，取得了很多成就，但也存在很多問題。針對這些問題，需要成立相對獨立的選舉組織機(jī)構(gòu)；改革選區(qū)劃分規(guī)則；完善現(xiàn)行代表候選人提名、確定辦法；適度引入競爭機(jī)制；完善選舉監(jiān)督保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：中國；基層人大選舉制度；對策

中圖分類號：D622 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）31-0058-03

一、成立相對獨立的選舉組織機(jī)構(gòu)

選舉過程能否充分體現(xiàn)出選舉的民主性和公正性，選舉能否取得圓滿成功，在很大程度上取決于在選舉的制度設(shè)計中由誰來組織選舉和怎樣組織選舉。建立合理的主持選舉的組織機(jī)構(gòu)是進(jìn)行選舉的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（一）設(shè)立常設(shè)的選舉組織機(jī)構(gòu)

“選舉作為產(chǎn)生政治和公共職位任職者的方式，涉及廣泛的社會成員和諸多因素，為了使選舉有序進(jìn)行，需要建立選舉機(jī)構(gòu)對選舉進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和組織。”[1]建立專門的常設(shè)的選舉委員會，有利于保持委員會的權(quán)威性及相對獨立性，這對保障選舉活動的嚴(yán)肅性和公正性有著重要的意義。常設(shè)的選舉委員會的作用和職能應(yīng)主要體現(xiàn)出以下幾個方面：第一，制定選舉規(guī)則，并監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行落實情況；第二，選舉委員會負(fù)責(zé)選舉的具體執(zhí)行工作，包括候選人的報名、提名、競選，以及選民登記、投票和點票等；第三，規(guī)定選舉日期，確定選舉結(jié)果是否真實有效，公布當(dāng)選人名單，以及其他有關(guān)選舉的事項；第四，在日常工作中，做好有關(guān)選舉制度改革的調(diào)研分析工作，不斷完善基層人大選舉制度。選舉委員會不僅要對人民代表大會和選民負(fù)責(zé)，接受人民代表大會和選民的監(jiān)督，還要保證所有的選舉參與者都能夠按照法律所規(guī)定的程序和步驟平等地參與選舉過程。對于政府管理而言，這種類型的選舉組織機(jī)構(gòu)能夠發(fā)揮的作用是巨大的，比如在出現(xiàn)和解決與選舉有關(guān)的矛盾糾紛時，政府可以避免首先或者直接處于矛盾糾紛中，從直接選舉的角度來說，意義更加重大，這對保持社會的穩(wěn)定、提高政府的執(zhí)政效率是非常有利的。

（二）保持選舉組織機(jī)構(gòu)的相對獨立性

在我國人大代表的選舉過程中，選舉委員會對選舉活動的有效領(lǐng)導(dǎo)和組織，是保障選舉活動依法有序進(jìn)行的關(guān)鍵。許多民主國家都設(shè)有常設(shè)的選舉組織機(jī)構(gòu)，對選舉組織機(jī)構(gòu)的獨立活動提供著各種強(qiáng)有力的保障以使選舉組織機(jī)構(gòu)免受各種政黨、壓力集團(tuán)和行政當(dāng)局的干預(yù)，防止其決策和管理過程受到強(qiáng)制和誘惑，以保證選舉的公平公正。我國也可以向這個方向努力，從立法層面確保選舉委員會的相對獨立性，這樣做既有利于提高選舉工作的水平，也有利于選舉后存在的矛盾糾紛的解決。保持選舉委員會的相對獨立性與堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)并不矛盾，黨對人大代表選舉的領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)人民可以依照自己的意愿合法地選擇代言人，而不是越俎代庖取代人民指定候選人。

二、改革選區(qū)劃分規(guī)則

（一）以行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)劃分選區(qū)

選區(qū)劃分與選舉權(quán)的平等性有著直接的關(guān)系，也與代表的廣泛性和代表性緊密相連，不適當(dāng)、不合理的選區(qū)劃分將直接導(dǎo)致選民的法律地位不平等。在劃分選區(qū)時，應(yīng)把居住地作為選區(qū)劃分的主要標(biāo)準(zhǔn)。這是因為：第一，選民的重登、漏登、錯登等很多選民登記的現(xiàn)實問題可以通過以居住地作為選區(qū)劃分的方法來得到有效控制。第二，通過以居住地作為選區(qū)劃分的標(biāo)準(zhǔn)可以實現(xiàn)選民要求平等的選舉權(quán)的愿望。而且這樣做還可以提高選民對選舉的重視程度，提高選民的參選率。第三，隨著社會流動人口的急劇增加，很多人沒有固定的單位，變成自由職業(yè)者，沿用傳統(tǒng)的選區(qū)劃分方式已經(jīng)跟不上時代發(fā)展的潮流，因此，以居住地為標(biāo)準(zhǔn)劃分選區(qū)在目前看來是最好的解決問題的方法。同時，劃分選區(qū)時，應(yīng)確保各個選區(qū)的規(guī)模大體相當(dāng)，要明確在《選舉法》中規(guī)定的“適當(dāng)”的浮動范圍，或者在制定地區(qū)選舉法實施細(xì)則時對各個事項進(jìn)行明確規(guī)定，從而使得在實踐操作中的任意性得到有效限制，防止選舉組織肆意劃分選區(qū)來制造條件照顧某些人當(dāng)選，背離選舉的平等性原則。

（二）保障流動人口的選舉權(quán)

要保障流動人口的選舉權(quán)，應(yīng)不再以戶籍所在地為依據(jù)進(jìn)行選民登記，而應(yīng)采用選民所在居住地登記的方式加以替代。近年來，我國流動人口逐年增加，流動人口的選舉權(quán)，由于他們只是在務(wù)工地暫時居住，所以根據(jù)法律，他們不能參加務(wù)工地的選舉活動。而且即使在外務(wù)工的選民委托他人在原選區(qū)投票，由于利益關(guān)系決定選舉行為，在外的選民雖然戶籍在原選區(qū)，但卻不在原選區(qū)工作和生活，因此無法直接受到行使選舉權(quán)帶來的任何益處，久而久之，流動人口也會對選舉產(chǎn)生冷漠心理，進(jìn)而放棄自身的選舉權(quán)。為此我們應(yīng)當(dāng)針對我國流動人口所占比例已經(jīng)相當(dāng)大的這個社會現(xiàn)實，實行“落地參選”的原則，即允許選民在現(xiàn)居住地而非必須到戶籍所在地進(jìn)行選民登記并參加選舉，對居住滿6個月的外地公民應(yīng)準(zhǔn)許其在居住地進(jìn)行選民登記，以確保流動人口的選舉權(quán)。進(jìn)行選民登記時，為便于登記，應(yīng)采取多種登記方式鼓勵選民主動登記，選民除了可以持有效身份證件到登記處登記，也可以在選舉登記機(jī)構(gòu)建立的網(wǎng)站進(jìn)行網(wǎng)上登記，或者填寫下載的登記表格郵寄到登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記。選民登記機(jī)構(gòu)可將選民名單與全國戶籍資料聯(lián)網(wǎng)，以避免重復(fù)登記，提高登記的準(zhǔn)確率。

三、完善現(xiàn)行代表候選人提名、確定辦法

（一）對提名代表候選人進(jìn)行一定的資格限制

關(guān)于候選人資格的問題，就目前來看，是我國基層人大代表選舉中的懸而未決的問題。雖然根據(jù)法律規(guī)定，有選舉權(quán)的公民同時也有被選舉權(quán)，但人大工作是一門涉及廣泛的科學(xué)，不是每個人都能做好的，為了較好地行使代表的職責(zé)，人大代表應(yīng)該具備一定的基本素質(zhì)，這就意味著對人大代表候選人有必要做一些資格上的規(guī)定，符合條件的人才有資格獲得提名。

首先，要具備良好的政治素養(yǎng)。作為人大代表，除了應(yīng)堅持正確的政治方向，最關(guān)鍵的就是要有代表人民的責(zé)任意識，清楚作為代表所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和使命，真心實意地關(guān)心群眾疾苦，全心全意為人民群眾服務(wù)，及時反映人民群眾的要求。其次，必須具備一定的文化素質(zhì)。代表必須對自身職務(wù)的職責(zé)、活動方式、權(quán)利和義務(wù)以及與之相關(guān)的各種規(guī)定有全面清醒的認(rèn)識，這就要求人大代表要有一定的文化水平，否則難以履行人大代表的職責(zé)。最后，要具備比常人更高的參政議政能力。作為代表，本身就應(yīng)具備在某些方面比常人突出的地方，人大代表必須具備獨立思考和分析判斷的能力，敢于提出不同的想法和意見，不能發(fā)言隨大流，表決舉舉手。人大代表還應(yīng)具備一定的預(yù)見能力和調(diào)查研究能力，人大代表所面對的問題有很多是其以前沒有接觸過的新事物，而且，隨著經(jīng)濟(jì)社會的迅猛發(fā)展，新情況、新問題也不斷出現(xiàn)，這些都需要人大代表具有較強(qiáng)的調(diào)研能力，及時對這些新事物進(jìn)行調(diào)查研究，得出解決問題的辦法，同時對新形勢下的人大工作進(jìn)行研究，不斷改進(jìn)和完善人大工作。此外，人大代表還應(yīng)具備履行代表職責(zé)的一些基本技能，比如良好的演講口才和文字表達(dá)能力，為準(zhǔn)確地表達(dá)自己的意見提供良好保證。

（二）對政黨和人民團(tuán)體的提名有所限制

我國現(xiàn)行的政治制度中，執(zhí)政黨組織提名的重要性是毋庸置疑的，但這并不代表可以忽視其他的提名方式，因為執(zhí)政黨組織考察的視野和范圍畢竟有限，而且“包辦”式的提名方式也不利于調(diào)動選民參選的積極性，不利于民主政治的發(fā)展。而人民團(tuán)體和選民聯(lián)合提名推薦候選人的方式的出現(xiàn)，正好可以彌補(bǔ)執(zhí)政黨組織推薦候選人時可能出現(xiàn)的不足，使提名推薦具有了競爭性，從而在一定程度上確保認(rèn)可度較高的候選人當(dāng)選，有利于發(fā)揚社會主義民主。同時，這種方式也能督促執(zhí)政黨組織在提名候選人時更加嚴(yán)格、認(rèn)真，推薦出綜合素質(zhì)高的候選人，防止個別地方為個別人搞包辦式黨組織推薦，這對提高黨的執(zhí)政能力也有一定的促進(jìn)作用。因此，我們應(yīng)正確對待黨的領(lǐng)導(dǎo)與選舉之間的關(guān)系。黨要在國家的政策、選舉的指導(dǎo)思想上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的作用，而不應(yīng)對具體的選舉實踐活動做過多的插手。針對目前我國執(zhí)政黨提名過多的實際情況，應(yīng)當(dāng)適度規(guī)定執(zhí)政黨提名候選人的比例，鼓勵人民團(tuán)體和選民聯(lián)合提名，為聯(lián)合提名創(chuàng)造有利條件。這樣慢慢就會實現(xiàn)從組織提名為主向選民提名為主的轉(zhuǎn)變，從而改變我國目前選舉“自上而下的選拔”現(xiàn)狀，變?yōu)椤白韵露系倪x擇”。

（三）確定代表候選人過程要體現(xiàn)公平性

在候選人推薦的問題上，要確保聯(lián)合提名的代表候選人與政黨、人民團(tuán)體提名的候選人具有實際意義上完全平等的地位，對待他們應(yīng)該一視同仁，基層選舉委員會或人大主席團(tuán)在討論代表聯(lián)合提名的候選人時不應(yīng)歧視，更不能因為其不符合組織意圖就輕易否定掉，對這些候選人要認(rèn)真研究，對確實明顯不符合候選職位要求的可以通過正當(dāng)程序?qū)⑵涿馊?。如果初步候選人比較多，可以通過預(yù)選的方式，確定正式候選人。

四、適度引入競爭機(jī)制

（一）在選民中廣泛宣傳競選

“在基層人大代表選舉過程中引入競爭機(jī)制，競爭的手段和方式必須公平、公正、公開、合法，在宣傳介紹候選人活動中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)所有候選人的地位平等，對候選人的宣傳介紹必須真實，嚴(yán)禁用欺騙手段或虛假材料拉取選票。”[2]為了營造公平競爭的氛圍，在實踐中應(yīng)該不斷探索，制定完善的規(guī)則，具體可以從以下幾個方面來著手改進(jìn)：

第一，建立候選人與選民和代表直接見面的制度。這個見面活動既可以由選舉委員會組織，也可以由各政黨、各人民團(tuán)體、選民和候選人自行組織，通過見面會，候選人可以發(fā)表演說，宣傳自己的政策主張，向選民做出相關(guān)的政治承諾，使選民對自己有基本的了解，為競選創(chuàng)造良好條件。

第二，規(guī)定法定的競選時間段。競選時間段一般是自候選人登記開始至投票日結(jié)束。候選人只有在法定的競選時間段，才能以競選人的身份，公開使用各種競選資源來進(jìn)行競選活動，媒體也只有在這個競選時間段才能接受競選廣告，這樣有利于選舉順利有序進(jìn)行，有效防止選舉混亂和賄選。

第三，對競選經(jīng)費實施有效監(jiān)督?！皯?yīng)當(dāng)允許候選人自籌競選經(jīng)費，并接受一定數(shù)額的捐贈，建立選舉經(jīng)費監(jiān)督制度，設(shè)立?？顚Ｓ玫膽纛^、賬簿并接受審計機(jī)構(gòu)的監(jiān)督?！盵3]競選過程不可避免地會產(chǎn)生一些經(jīng)費，為了防止在選舉過程中出現(xiàn)有關(guān)競選經(jīng)費的違規(guī)操作，最有效的辦法是將這筆經(jīng)費置于陽光下，并對其實施有效監(jiān)督。

競選是社會主義政治民主化的必然要求。我們應(yīng)當(dāng)對其持理性的認(rèn)識、客觀的評價，合理引導(dǎo)民間力量參政議政，將其吸收到現(xiàn)有體制內(nèi)規(guī)范地釋放出來。引入競選機(jī)制的道路任重而道遠(yuǎn)，它既需要黨中央、地方各級政府和人民群眾的大力支持，也需要在發(fā)展中不斷自我完善。

（二）完善候選人介紹程序

我國選民對候選人了解的途徑僅限于對候選人基本情況的簡單介紹。在今后的選舉中為了讓選民更加了解候選人，使候選人將自身才華和素質(zhì)展示在選民面前，必須完善候選人介紹機(jī)制，逐步將“介紹代表候選人”發(fā)展成“宣傳介紹代表候選人”，以候選人個人介紹為主，將本人介紹與組織或選民、代表介紹結(jié)合起來。選舉委員會和推薦者在介紹代表候選人的情況時，一定要秉持客觀、公正的精神，全面地介紹各個代表候選人，絕不搞差別對待，更不能做帶有傾向性、誘導(dǎo)性的介紹。為了使選民對候選人有更加全面的了解，選舉委員會應(yīng)加強(qiáng)與代表候選人所在單位、居住地或戶口所在地的聯(lián)系，以便能全面地介紹候選人的文化、道德品質(zhì)、主要經(jīng)歷、政治背景、參政議政能力等內(nèi)容。我們還要鼓勵廣大選民主動了解候選人所隱瞞的不符合候選人資格的情況并舉報，以進(jìn)一步保證參選的人大代表候選人的質(zhì)量?？傊?，選民只有通過各種方式對候選人進(jìn)行廣泛了解，才能對候選人做出理性的選擇，真正實現(xiàn)選舉權(quán)。這樣做能夠有效地促進(jìn)選民和候選人之間的溝通，既有利于調(diào)動我國公民參政議政的積極性，也有利于增強(qiáng)代表的責(zé)任感和使命感，有利于代表聯(lián)系選民和選民對代表的監(jiān)督。

五、完善選舉監(jiān)督保障機(jī)制

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

完善人大選舉監(jiān)督機(jī)制最根本的是實行依法監(jiān)督，監(jiān)督主體在執(zhí)行監(jiān)督職能時，必須要以客觀事實為依據(jù)，以相關(guān)法律為準(zhǔn)繩，做到依法監(jiān)督、有法必依。如果在關(guān)于選舉監(jiān)督方面的立法滯后，必將造成監(jiān)督主體開展工作時無法可依，需要監(jiān)督的內(nèi)容缺乏法律依據(jù)，容易使監(jiān)督變得盲目和隨意，進(jìn)而導(dǎo)致選舉監(jiān)督功能的弱化，使選舉監(jiān)督流于形式，因此，我們應(yīng)當(dāng)不斷探索完善相關(guān)的法律法規(guī)。

一方面要加快立法進(jìn)程。我國憲法和法律對人大選舉監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定都比較抽象和籠統(tǒng)，在實踐中彈性很大，難以得到有效操作。為了加強(qiáng)選舉監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)盡快完善適應(yīng)我國人大代表選舉實際需要的選舉監(jiān)督法，將監(jiān)督內(nèi)容明細(xì)化、具體化、規(guī)范化，增強(qiáng)可行性和可操作性，為我國的人大選舉監(jiān)督做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”提供良好基礎(chǔ)；另一方面要認(rèn)真總結(jié)選舉監(jiān)督實踐中的成功經(jīng)驗和群眾創(chuàng)造的有益經(jīng)驗，使之上升為法律規(guī)范，建立健全對舉報人的保護(hù)、獎勵和舉報保密等制度；同時還要充分學(xué)習(xí)借鑒國外有關(guān)選舉監(jiān)督方面的有益成果和經(jīng)驗。

（二）設(shè)置專門的監(jiān)督部門，強(qiáng)化對選舉過程的監(jiān)督

在我國，負(fù)責(zé)縣鄉(xiāng)兩級選舉監(jiān)督的機(jī)構(gòu)是選舉委員會，其他地區(qū)為各級人大常委會，這表明在我國選舉監(jiān)督機(jī)構(gòu)是依賴于選舉組織機(jī)構(gòu)的。這樣就造成了各級選舉組織機(jī)構(gòu)在實踐過程中的監(jiān)督實質(zhì)上是自我監(jiān)督，而自我監(jiān)督在某些情況下很容易演變成自我保護(hù)，既無法起到遏制選舉違法行為的作用，也不能起到懲罰違法行為人的作用，造成違法行為得不到盡快、盡善的解決。所以，設(shè)立專門的選舉監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)很有必要。其職權(quán)應(yīng)囊括對選舉中的違法違紀(jì)現(xiàn)象的受理、調(diào)查權(quán)，并有權(quán)確認(rèn)對選舉中的違法違規(guī)行為做出制裁、處理，確定選舉結(jié)果是否具有公正性、合法性和有效性，還應(yīng)對選舉過程進(jìn)行科學(xué)評估和反饋，其評估反饋報告要向全社會公布，并接受選民和選舉單位的監(jiān)督。

（三）重視和加強(qiáng)社會監(jiān)督的作用

以新聞輿論、社會團(tuán)體和人民群眾為主體的社會監(jiān)督雖然沒有法律監(jiān)督所具有的強(qiáng)制性，但是社會監(jiān)督作為選舉的外部監(jiān)督，在一定情況下可以形成強(qiáng)大的社會壓力，進(jìn)而影響選舉過程，我們完全可以將它和權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，形成合力，充分發(fā)揮各個監(jiān)督主體的作用，力求達(dá)到對人大選舉監(jiān)督的最大、最優(yōu)效果。目前，我國公民的政治文化素質(zhì)整體還不高，很多公民對現(xiàn)行的政治制度、自己的權(quán)利和義務(wù)、如何有效合法地參與選舉等都還沒有很清晰的認(rèn)識，為此首先要加強(qiáng)對人民群眾監(jiān)督理論的教育，把我國公民塑造成理性的公民，對公民進(jìn)行政治思想教育，使公民懂法、守法，進(jìn)而知道通過怎樣的途徑來表達(dá)自己的利益訴求，同時保護(hù)好公民的權(quán)利如知情權(quán)、人身保護(hù)權(quán)、批評權(quán)等。但就目前而言，我國人大民主選舉的群眾監(jiān)督的建設(shè)任重道遠(yuǎn)，不可一蹴而就。新聞媒體參與對選舉的監(jiān)督是確保選舉公開、公正的重要保障，也是提高選民對選舉結(jié)果認(rèn)同感的重要手段。新聞媒體的輿論監(jiān)督既是社會預(yù)警系統(tǒng)，也是發(fā)揮人民監(jiān)督的重要手段，輿論監(jiān)督對完善監(jiān)督機(jī)制，穩(wěn)定監(jiān)督秩序有著不可替代的作用，我們要重視新聞輿論媒體監(jiān)督體系的建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]王浦劬.選舉的理論與制度[M].北京：高等教育出版社，2006：122.

[2]徐秀義，韓大元.現(xiàn)代憲法學(xué)基本原理[M].北京：中國公安大學(xué)出版社，2001：733—735.

[3]何建華，郭愛紅.論我國人大代表直接選舉中程序的完善[J].山西大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2005（3）：92.