摘 要 土地是幾千年來(lái)人們生產(chǎn)生活的重要載體。隨著社會(huì)建設(shè)發(fā)展的需要，越來(lái)越多的土地被政府征收，而法律規(guī)定利用行政手段強(qiáng)制征收土地的唯一事由即為公共利益。如今，公共利益邊界的模糊化、評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的曖昧化、評(píng)判主體的單向化已造成一系列土地征收的社會(huì)問(wèn)題。世界各國(guó)對(duì)此有眾多的學(xué)說(shuō)，也有諸多的實(shí)踐。如何結(jié)合我國(guó)國(guó)情，從立法上明確邊界，從多方介入共同評(píng)價(jià)，從程序上規(guī)范行為，就成了土地征收必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和必經(jīng)之路。

關(guān)鍵詞 土地 公共利益 程序規(guī)范

土地一直以來(lái)都是公民最為常見(jiàn)也是最為重要的生產(chǎn)要素。自土地公有化以來(lái)，我國(guó)的土地變成了兩種形式，即國(guó)家所有和集體所有。雖然經(jīng)歷了家庭聯(lián)產(chǎn)承包這類(lèi)似古日耳曼“總有”的土地改革豍，獲得的也只是地皮權(quán)，地根權(quán)還是公有的。隨著社會(huì)發(fā)展的需要，土地也不僅僅用來(lái)耕作，土地流轉(zhuǎn)所帶來(lái)的利益和城市建設(shè)無(wú)盡的擴(kuò)張，越來(lái)越多的土地被征收。自然，征收的也就是剩下的集體土地。按照法律規(guī)定，在我國(guó)土地征收是為了公共利益的需要，經(jīng)過(guò)合理程序的審查，并依法給予農(nóng)村集體和農(nóng)民土地補(bǔ)償后，農(nóng)村土地所有轉(zhuǎn)為國(guó)家所有的行政行為。而這里的重點(diǎn)，就是征收的唯一目的，即是公共利益。國(guó)際上對(duì)于公共利益均有法律明確限定，而我國(guó)卻沒(méi)有相應(yīng)的法律予以明確。然而正是因?yàn)楣怖娼缦薜哪：龑?dǎo)致征收權(quán)被濫用，給社會(huì)增加了許多不穩(wěn)定因素，這其中的淵源值得深究。

首先，對(duì)公共利益需要進(jìn)行相對(duì)明確的理解?！肮病鳖櫭剂x，必須是為公眾服務(wù)，不能是為一部分的人，而且作為主體的人必須是不特定的，否則為特定階級(jí)服務(wù)也無(wú)所謂“公共”了豎。用紐曼的理論，公共就是開(kāi)放性，不能對(duì)大范圍內(nèi)的成員帶有隔離性；其次人數(shù)要達(dá)到所謂的“多數(shù)”，而這個(gè)被德國(guó)普遍接受的觀點(diǎn)在近代也被完善成“圈子內(nèi)的公共”。利益就比較好理解，是一定主體在一定行為下所能得到的一定的好處，當(dāng)然利益也可以被解釋為投入與產(chǎn)出的效益比。概況起來(lái)通俗地講，公共利益可以理解為“公共好處”、“社會(huì)利益”，但內(nèi)涵和外延還是有不確定性。從哈貝馬斯的哲學(xué)角度講。公共理性是社會(huì)理性的公共根基，而公共利益是社會(huì)理性和利益多樣化博弈后的一個(gè)平衡。

我國(guó)現(xiàn)存的法律法規(guī)中，關(guān)于公共利益的主要依據(jù)有《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等。大部分法律只是點(diǎn)出，在公共利益需要下，經(jīng)合法程序可以征收。但是對(duì)什么是公共利益卻語(yǔ)焉不詳或只字不提，司法解釋也少有明晰。僅有的列舉出的法條解釋也采用了兜底原則，說(shuō)到底“最終解釋權(quán)歸國(guó)家所有”。從中，我們不難得出這樣的結(jié)論；第一，公共利益在法律上沒(méi)有明確的定論概念，顯得過(guò)于寬泛和隨意。并且有逐漸被政府濫用的趨勢(shì)。政府對(duì)“國(guó)家利益”與“公共利益”的混亂，也使得定義日漸模糊。第二，“公共利益”有雙重標(biāo)準(zhǔn)之嫌。對(duì)于公權(quán)力，公共利益似乎成為對(duì)其授權(quán)性立法，許多事宜可以通過(guò)公共利益的由頭進(jìn)行干涉，而且這個(gè)授權(quán)是不受控制的。而對(duì)于私權(quán)利，其又成了束縛性法令。因?yàn)楣竦幕驹瓌t之一就是不能違反公共利益，如此就像給了政府一條捆住公民手腳的繩索。至于怎么綁，為什么綁，最終解釋權(quán)依舊在公權(quán)力那邊。從以上兩個(gè)角度講，公權(quán)力出現(xiàn)越頻繁，就意味著行政主體擁有的權(quán)力越大，這與創(chuàng)建“服務(wù)型政府”不是很相配的。但是我國(guó)還是發(fā)展中國(guó)家，為了國(guó)民的發(fā)展權(quán)，似乎所有有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為都可以被加上公共利益的帽子，如商業(yè)建設(shè)、片區(qū)改造、工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)等，似乎一切都可以帶來(lái)不少的稅收，帶來(lái)更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，帶來(lái)更多的便利。但是我國(guó)人多地少，可開(kāi)發(fā)的土地資源極度匱乏，地方政府還要不要嚴(yán)守保護(hù)耕地、保障糧食供應(yīng)安全的“紅線”？而發(fā)展是硬道理，發(fā)展又不得不征收土地，這就是一對(duì)矛盾。如果放任不管，暫且不說(shuō)糧食危機(jī)問(wèn)題，作為不可再生的土地資源也終會(huì)枯竭。拋棄這一最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題不講，單單是政府憑著“公共利益”這道免死金牌，不尊重或者肆意排擠公民的私權(quán)利，我們不得不擔(dān)憂一個(gè)極權(quán)政府的出現(xiàn)。況且，不少地方出現(xiàn)了為了追求GDP，采用粗方式的招商模式，在某種程度上綁架了政府，付出了犧牲環(huán)境的沉重代價(jià)。有的還假公共利益之名，行商業(yè)利益之實(shí)，官商勾結(jié)，權(quán)力尋租，貪污腐敗，引發(fā)了惡性群體性事件，教訓(xùn)極其深刻。

征收土地是一個(gè)世界性問(wèn)題，那么我們不妨將眼光放到國(guó)外，看看在資本主義國(guó)家是如何解決“神圣”的私權(quán)和公權(quán)的矛盾的。無(wú)論是美國(guó)、德國(guó)、日本還是韓國(guó)，大多采用列舉的方式明確公共利益的范疇。主要有以下幾點(diǎn)：國(guó)防軍用、交通建設(shè)、文化醫(yī)療、社會(huì)保障、城市休閑、綠林水防、公共事業(yè)等。與一般的抽象原則性規(guī)范相比，列舉式方法對(duì)公共利益的界限進(jìn)行了規(guī)范，對(duì)行政力量有更強(qiáng)的約束力。在具體實(shí)踐中，美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)家，土地征收大多是在政府通過(guò)協(xié)議或者市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)等手段仍無(wú)法獲取土地的情況下才使用的。而我國(guó)卻沒(méi)有采用以上的方式，也就給行政實(shí)踐帶來(lái)了很大的伸縮性，才會(huì)出現(xiàn)商業(yè)利益是否屬于公共利益諸如此類(lèi)的問(wèn)題。就筆者看來(lái)，雖然從某些角度講，這樣的工程可以帶動(dòng)城市的發(fā)展，提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，但是其初衷并不是為了公共利益。這要從主要受益人和主要利益源兩方面看，毫無(wú)疑問(wèn)，商業(yè)征地的主要受益人是商家和政府財(cái)政，主要利益源是商家的稅收和建設(shè)過(guò)程中的折耗。雖然從客觀上帶動(dòng)了地區(qū)的進(jìn)步，但是這些公共利益只是商業(yè)利益下附帶的衍生品。因此筆者認(rèn)為應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分商業(yè)和公共利益，在這個(gè)問(wèn)題上應(yīng)采用保守觀點(diǎn)。因?yàn)閹缀跛械乃嚼寄軒?lái)一定的公利，如果一概籠統(tǒng)歸納為公共利益，那提出公共利益的觀念是沒(méi)有任何意義的。其次，這樣的行為不能實(shí)現(xiàn)公民近期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，是與政府執(zhí)政的初衷不相符合的。

那么，我們必須明確公共利益的概念劃定方法。首先，定義法。這個(gè)方法幾乎被所有國(guó)家都采用，在立法中概括規(guī)定土地法征收必須出于公共利益考慮，但變通空間較大。第二，比例法。這個(gè)方法就是傳說(shuō)中的“少數(shù)服從多數(shù)”，看似合理，但是有一個(gè)不得不提出的問(wèn)題就是少數(shù)集團(tuán)的利益被忽視，社會(huì)的公平要求我們必須更加關(guān)注少數(shù)人的利益。第三種就是列舉法，其中的優(yōu)點(diǎn)自然不用多說(shuō)，但是我們不可能對(duì)一個(gè)概念詳盡無(wú)遺。我們?yōu)榱讼拗乒珯?quán)力而不給官員留下裁量權(quán)都會(huì)遇到兩種不利情形，其一是對(duì)事實(shí)的相對(duì)無(wú)知，其二是我們對(duì)目的的相對(duì)模糊。最后一種是列舉和逐例相結(jié)合，這雖然看似類(lèi)似傳說(shuō)的“通說(shuō)”，但是“一事一議”顯然暴露了無(wú)法窮盡的法律外延，也會(huì)留下自由裁量權(quán)過(guò)大的弊端。因此在我國(guó)學(xué)界，依舊是爭(zhēng)論不休，政府或者立法部門(mén)也不做明確的規(guī)范，最終成為多方利益的博弈焦點(diǎn)。筆者認(rèn)為，我國(guó)還是借鑒一些法制先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，用概括定義法加列舉法，比較切合我國(guó)國(guó)情和法制現(xiàn)狀。

說(shuō)到這，不得不談?wù)劰怖娴呐袛嗾?，究竟誰(shuí)有權(quán)利來(lái)判斷一個(gè)項(xiàng)目是否屬于公共利益的范疇？對(duì)我國(guó)的實(shí)踐來(lái)說(shuō)，政府無(wú)疑是判斷是否征收土地的決定者，對(duì)于需要征收土地的事宜是否符合公共利益也有最終解釋權(quán)。政府作為征地的直接利益人，又是直接參與者，卻掌握了判斷是否能征地的權(quán)力，好比是集裁判與選手加球迷于一身，如何保證其公正性？這也正是因征地引起各種社會(huì)矛盾的癥結(jié)所在。在筆者看來(lái)，最終的判斷者應(yīng)該是擁有立法力的人大、中立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、或者走司法途徑。不過(guò)在司法受行政干擾的背景下，想讓司法獨(dú)立公正的評(píng)判是否出于公共利益，操作起來(lái)難度也很大。

其實(shí)個(gè)人感覺(jué)與其大費(fèi)周折的談?wù)摴怖娴慕缍ǎ蝗鐝膶?shí)務(wù)角度出發(fā)，用一些機(jī)制限定政府對(duì)公共利益的解釋權(quán)，用一個(gè)更科學(xué)的流程處理涉及公共利益評(píng)判的事物。

第一，建立完善的審查制度。這里所謂的審查包括事先和事后的審查，事先的審查包括申請(qǐng)?zhí)峤粫r(shí)，政府已經(jīng)充分考慮民意，并在此基礎(chǔ)上做出的決議；事后審查包括土地是否按計(jì)劃使用，濫用或者擱置都該追究相應(yīng)部門(mén)的責(zé)任。

第二，完善聽(tīng)證制度。說(shuō)到底，公共利益是政府利益和民眾利益和外部集團(tuán)利益的博弈，政府需要政績(jī)，商家需要低成本的土地，人民需要更好的待遇保障，那么各種利益集團(tuán)的糾纏就需要一個(gè)機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)各方的訴求。引入聽(tīng)證制度不僅是將解決糾紛制度化的需要，更是建設(shè)法治社會(huì)的必由之路。

第三，完善公告制度。我國(guó)現(xiàn)在對(duì)征收土地的公告只停留在張貼公告在被征收的村落，而且往往是事后。許多村民看到公告時(shí)，土地已經(jīng)被賣(mài)定了。因此一方面要保證被征用人的知情權(quán)和異議權(quán)豏，另一方面還要改變公告方式，將征收公告前的決策公告事先張貼，并擴(kuò)大披露渠道，擴(kuò)大信息披露范圍，而且要絕對(duì)保證公告的嚴(yán)肅性，決不可朝令夕改。

第四，賦予讓直接利益人話語(yǔ)權(quán)和參與權(quán)。按照現(xiàn)在的《土地征收條例》政府有公告的義務(wù)，卻沒(méi)有與被征收人協(xié)商的義務(wù)，被征收人只有對(duì)補(bǔ)償安置條件提意見(jiàn)的權(quán)利，卻沒(méi)有拒絕征用的權(quán)利豐。在筆者看來(lái)這些涉及自身重大利益的事，還是需要公民積極維護(hù)自己權(quán)益，做好民主決策，這樣不僅能減少矛盾，還能督促政府做細(xì)工作，加快政府轉(zhuǎn)型發(fā)展。

第五，賦予司法機(jī)關(guān)一定的審查權(quán)。在我國(guó)，由于各種原因，司法并沒(méi)有完全獨(dú)立。司法機(jī)關(guān)沒(méi)有對(duì)違反公共利益而作出的行政行為審查的權(quán)利，面對(duì)民眾相關(guān)訴求時(shí)，也只能是被動(dòng)應(yīng)付。這也是對(duì)公民司法救濟(jì)權(quán)的漠視和限制。公民連最后尋求法律保護(hù)的退路也被阻斷，怎能不激起社會(huì)矛盾？因此賦予司法機(jī)關(guān)一定的審查權(quán)，對(duì)于規(guī)范政府行為，保護(hù)公民權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，建立法治社會(huì)都是大有裨益的。前提是，司法必須真正獨(dú)立，否則只是褻瀆司法的尊嚴(yán)。

在中國(guó)厚重的農(nóng)耕文明熏陶下，土地，這一與華夏子女血脈相連的名詞，在社會(huì)大建設(shè)的潮流中似乎與“公共利益”旗幟下的征地運(yùn)動(dòng)發(fā)生了劇烈的摩擦。鑒定“公共利益”界限，明確“公共利益”主權(quán)方，規(guī)范“公共利益”評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范征地流程，對(duì)于發(fā)展和維穩(wěn)、加快政府轉(zhuǎn)型、建設(shè)法治社會(huì)、促進(jìn)社會(huì)和諧有著舉足輕重的重要作用。而在中國(guó)的文化背景下，由“公共利益”引起的對(duì)公權(quán)力的限制，如何妥善處理公權(quán)力與私權(quán)利的矛盾，增強(qiáng)政府的誠(chéng)信度、公信力，值得我們深思。欣慰的是，十八屆三中全會(huì)的新土改已“眾望所歸”，提出實(shí)現(xiàn)集體土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)和配置，建立公平共享的土地增值收益分配制度，逐步做到與國(guó)有土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”。我國(guó)不少地方已“先行試點(diǎn)”、“率先突圍“。相信經(jīng)過(guò)探索，以公共利益為福祉的土地征收會(huì)更加規(guī)范、有序，但任重而道遠(yuǎn)。

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