摘 要 當(dāng)代轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)農(nóng)村社會(huì)糾紛變得越來越復(fù)雜與多樣，農(nóng)村糾紛的解決機(jī)制也呈現(xiàn)應(yīng)多元化。本文將就此多元化的糾紛解決機(jī)制展開論述，重點(diǎn)論述農(nóng)村糾紛中人民調(diào)解制度的應(yīng)契合農(nóng)村社會(huì)的歷史文化觀念，彌補(bǔ)農(nóng)村社會(huì)的法律供給不足，符合農(nóng)村糾紛解決的客觀需求。但我國(guó)農(nóng)村人民調(diào)解制度機(jī)構(gòu)不夠健全，制度尚不完善，存在很多不足。我們應(yīng)該采取健全農(nóng)村調(diào)解組織，提高農(nóng)村調(diào)解員素質(zhì)等等的一系列措施完善農(nóng)村糾紛人民調(diào)解制度。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村糾紛 人民調(diào)解制度 價(jià)值 完善

一、前言

根據(jù)我國(guó)在2010年8月28日通過的《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》第二條規(guī)定：本法所稱人民調(diào)解，是指人民調(diào)解委員會(huì)通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動(dòng)?？梢娙嗣裾{(diào)解是通過第三方的力量來解決糾紛的一種方式。人民調(diào)解相比于其他的糾紛解決方式如和解、仲裁和訴訟等有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)：人民調(diào)解對(duì)當(dāng)事人雙方的約束力強(qiáng)于和解，而對(duì)硬件設(shè)施的要求則小于仲裁，對(duì)資源投入又低于訴訟。人民調(diào)解的優(yōu)勢(shì)，奠定了人民調(diào)解在我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)村糾紛解決中的獨(dú)一無二的地位。

二、我國(guó)當(dāng)代農(nóng)村糾紛及其解決機(jī)制現(xiàn)狀

（一）我國(guó)農(nóng)村糾紛的種類

中國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)社會(huì)。在這樣的社會(huì)中，生產(chǎn)力發(fā)展相對(duì)滯后，自給自足的自然經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，人口流動(dòng)少，人們被束縛在土地之上，形成相對(duì)封閉的被我國(guó)著名學(xué)者和社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通先生所認(rèn)為的“熟人社會(huì)”。當(dāng)然，即便在這樣的熟人社會(huì)里也存在不少糾紛，只不過當(dāng)時(shí)的糾紛相對(duì)比較簡(jiǎn)單，是鄰里之間的糾紛罷了。而隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村社會(huì)受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)化以及各種制度與意識(shí)形態(tài)的沖擊，呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)社會(huì)明顯不同的社會(huì)秩序。就糾紛的類型而言，當(dāng)今農(nóng)村社會(huì)的糾紛已經(jīng)不僅僅局限于家庭內(nèi)部的矛盾糾紛與鄰里之間的糾紛了。伴隨著商品經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而出現(xiàn)的糾紛，如涉及農(nóng)戶土地承包合同的糾紛、雇主與雇工之間的雇傭關(guān)系糾紛、工業(yè)化帶來的環(huán)境污染糾紛以及離婚糾紛、繼承遺產(chǎn)糾紛、農(nóng)村醫(yī)療糾紛、農(nóng)民與國(guó)家基層政權(quán)之間的糾紛等等。有學(xué)者總結(jié)出當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村糾紛呈現(xiàn)出四大趨勢(shì)：（1）糾紛主體多元化；（2）糾紛規(guī)模群體化；（3）糾紛內(nèi)容多樣化；（4）解決方式極端化。農(nóng)村糾紛愈加多樣化與復(fù)雜化，這使得傳統(tǒng)糾紛的解決機(jī)制越來越不能適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展變化。由于糾紛所涉及的利益的擴(kuò)大，糾紛當(dāng)事人的相對(duì)陌生化，使得很多在傳統(tǒng)社會(huì)很有效的糾紛解決策略失去了它的有效性。因而，探索建立多元化的糾紛解決機(jī)制就成為當(dāng)代農(nóng)村社會(huì)的必然選擇。

（二）我國(guó)農(nóng)村糾紛的解決機(jī)制種類

傳統(tǒng)的糾紛解決機(jī)制仍在一定的范圍內(nèi)存在，但是多樣化的糾紛呼喚多元化的糾紛解決機(jī)制出現(xiàn)。我國(guó)學(xué)者對(duì)農(nóng)村糾紛解決機(jī)制的分類出現(xiàn)了不一樣的聲音，有的認(rèn)為，農(nóng)村糾紛解決機(jī)制應(yīng)分為自力救濟(jì)、社會(huì)救濟(jì)和公力救濟(jì)三種。而本文采用另外一種細(xì)化分類方式認(rèn)為農(nóng)村糾紛解決機(jī)制分為和解、調(diào)解、仲裁和訴訟：

一是和解。和解是糾紛雙方當(dāng)事人在無任何外界壓力的情形下，根據(jù)自己的意愿，自行解決糾紛的一種方式。在以往的農(nóng)村糾紛解決機(jī)制中，和解是被廣泛采用的糾紛解決辦法。運(yùn)用這種辦法解決糾紛，不僅可以節(jié)約經(jīng)濟(jì)成本，還可以有效維護(hù)原有的熟人社會(huì)關(guān)系。但和解在整體上是已經(jīng)不再適合中國(guó)農(nóng)村糾紛解決的現(xiàn)狀了。和解是當(dāng)事人意思自治的結(jié)果，缺乏足夠的執(zhí)行力和權(quán)威，在人們價(jià)值觀越來越復(fù)雜的今天，和解規(guī)則這種類似道德的規(guī)則，已經(jīng)無法給人們安全感，這是和解措施的硬傷。二是調(diào)解。調(diào)解是通過第三方的力量來解決糾紛的一種方式。在目前中國(guó)的農(nóng)村社會(huì)中，調(diào)解有寬泛的意思包括人民調(diào)解、政府調(diào)解和訴訟中的司法調(diào)解三種，不論是哪一種調(diào)解都是依托一定的權(quán)威，促使糾紛得到解決。本文中，調(diào)解指人民調(diào)解，根據(jù)《中華人名共和國(guó)人民調(diào)解法》第二條：本法所稱人民調(diào)解，是指人民調(diào)解委員會(huì)通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動(dòng)。三是仲裁。仲裁是糾紛雙方當(dāng)事人尋求社會(huì)救濟(jì)的一種手段。在現(xiàn)階段，由于仲裁這一公共產(chǎn)品在廣大的農(nóng)村地區(qū)供給不足，大部分農(nóng)民對(duì)此了解、認(rèn)識(shí)也極為有限。因而，農(nóng)村一旦發(fā)生糾紛，選擇這種方式予以解決的就自然是少之又少。四是訴訟。訴訟是國(guó)家司法介入糾紛解決的一種方式，屬于公力救濟(jì)。但事實(shí)上，訴訟的方式在農(nóng)村糾紛解決中起的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于人們的預(yù)期值。

人們對(duì)于糾紛的解決方式的選擇源于當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村的背景。所以我們對(duì)當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村的了解應(yīng)基于兩個(gè)層次。第一個(gè)層是中國(guó)農(nóng)村社會(huì)是具有中國(guó)傳統(tǒng)性的，講求的是“禮治秩序”，在這樣一個(gè)社會(huì)里，規(guī)矩不是法律，而是習(xí)慣演化出來的禮俗。簡(jiǎn)單的以自由、民主這些價(jià)值去衡量中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)肯定是片面的。第二個(gè)層次是新中國(guó)成立以后，由于國(guó)家的強(qiáng)大影響，政府權(quán)力延伸到村級(jí)單位，行政組織直接推動(dòng)控制社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)，雖在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)的改造，但農(nóng)村的基本生活方式和人際關(guān)系并未發(fā)生根本性變化，農(nóng)村文化和傳統(tǒng)仍然影響著人們的行為。在傳統(tǒng)和現(xiàn)代之間、禮治和法治之間人民調(diào)解對(duì)解決農(nóng)村糾紛占有重要地位。

三、人民調(diào)解在農(nóng)村糾紛中的價(jià)值解讀

（一）人民調(diào)解制度契合農(nóng)村社會(huì)的歷史文化觀念

調(diào)解是一種非訴訟糾紛解決方式，“中國(guó)社會(huì)正處于巨大的變革之中，現(xiàn)代化雖然正動(dòng)搖、瓦解著農(nóng)村傳統(tǒng)的生活方式和思想觀念，但這一過程尚在進(jìn)行中，對(duì)于相當(dāng)多的農(nóng)村社會(huì)來說，防止因糾紛導(dǎo)致矛盾激化、維持和諧的人際關(guān)系仍然是至關(guān)重要的?！比藗?cè)谶x擇糾紛解決方式的時(shí)候主要受到傳統(tǒng)“禮治”的影響而不愿意選擇訴訟的方式，又受到當(dāng)代“法治”的影響而需要采取一種公平公正的糾紛解決方式，而拋開了傳統(tǒng)的和解等糾紛解決方式。這就是人民調(diào)解這一非訴訟糾紛解決方式存在的社會(huì)文化基礎(chǔ)。人民調(diào)解符合中國(guó)傳統(tǒng)法律文化的“和諧”精神與“無訟”理想，卻又滿足了人們公平公正的解決糾紛的愿望：人民調(diào)解這一方式與我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的歷史文化觀念根源同樣。

（二）人民調(diào)解制度彌補(bǔ)了農(nóng)村社會(huì)法律供給的不足

我國(guó)實(shí)行改革開放以后，確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)開始變強(qiáng)，社會(huì)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對(duì)權(quán)利的忽視到當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)的日益重視，隨之而來的諸如宅基地、承包地、山林、水利、借貸乃至婚姻、家庭、鄰里等糾紛也在不斷增加。目前，我國(guó)的正式法律制度更多的是適應(yīng)以城市為中心的工商社會(huì)它是一套農(nóng)民所不熟悉的法律知識(shí)和規(guī)則，很難滿足農(nóng)民的要求。調(diào)解具有程序簡(jiǎn)易便捷、方式靈活、低成本、高效率等特點(diǎn)對(duì)解決農(nóng)村糾紛具有極高的社會(huì)服務(wù)價(jià)值。

（三）人民調(diào)解制度符合農(nóng)村糾紛解決的現(xiàn)實(shí)需求

從社會(huì)整體來看，人民調(diào)解作為我國(guó)人民群眾自我管理、自我約束和自我服務(wù)的一項(xiàng)重要的法律制度，具有預(yù)防、化解、教育功能，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展起著重要的推動(dòng)作用，有助于預(yù)防和化解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾和糾紛。人民調(diào)解在處理農(nóng)村糾紛時(shí)，本著互諒互讓、公平合理的原則，通過說服教育的方式，促成當(dāng)事人在平等的地位上自愿達(dá)成和履行調(diào)解協(xié)議，這不僅化解了矛盾糾紛，更在很大限度上維護(hù)了農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。

三、農(nóng)村人民調(diào)解制度的現(xiàn)實(shí)考察

我國(guó)于2010年8月28日通過的《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》，并且此法已于2011年1月1日起正式施行。這證明了我國(guó)對(duì)農(nóng)村人民調(diào)解制度的完善與執(zhí)行已經(jīng)很重視了，但人民調(diào)解制度在運(yùn)行中飽受詬病。

（一）農(nóng)村調(diào)解機(jī)構(gòu)不夠健全

盡管我國(guó)《人民調(diào)解法》對(duì)農(nóng)村調(diào)解機(jī)構(gòu)的設(shè)立有明確的法律規(guī)定：人民調(diào)解委員會(huì)是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。但事實(shí)上，在我國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)，人民調(diào)解委員會(huì)的設(shè)立根本不被重視，地方各級(jí)組織往往只將注意力集中于經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，而人民調(diào)解委員會(huì)形同虛設(shè)，人們調(diào)解委員會(huì)在根本上成為一個(gè)“隱形部門”。這導(dǎo)致的事實(shí)是當(dāng)人們發(fā)生糾紛需要尋求調(diào)解時(shí)，社會(huì)根本沒有調(diào)解的資源滿足人們的需求。

（二）人民調(diào)解員素質(zhì)偏低

人民調(diào)解員的能力和素質(zhì)往往決定著人民調(diào)解的質(zhì)量和執(zhí)行度，《人民調(diào)解法》第14條規(guī)定：“人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)由公道正派、熱心人民調(diào)解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識(shí)的成年公民擔(dān)任”。但是，在實(shí)際委任上，人民調(diào)解員一般由關(guān)系戶兼任，或者由地方“德高望重”的代表人物擔(dān)任，這樣的委任本身就是不合法的，而且往往會(huì)影響調(diào)解的質(zhì)量。調(diào)解本身是一項(xiàng)專業(yè)性的法律實(shí)務(wù)，因此如果調(diào)解員專業(yè)素養(yǎng)不足影響調(diào)解的公正性。

（三）農(nóng)村調(diào)解制度尚不完善

農(nóng)村調(diào)解制度存在很多漏洞。其中影響最大的是農(nóng)村人民調(diào)解的獨(dú)立性和中立性不夠，人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解經(jīng)常受到上級(jí)政府機(jī)關(guān)或者是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的影響，在人們尋求幫助的時(shí)候，有人會(huì)利用自己的社會(huì)關(guān)系，“找上級(jí)”、“找領(lǐng)導(dǎo)”來干涉調(diào)解以取得對(duì)自己有利的結(jié)果。而導(dǎo)致人民調(diào)解委員會(huì)不能獨(dú)立、公正進(jìn)行調(diào)解的原因是法律本身對(duì)于調(diào)解的規(guī)定不夠完善。

（四）農(nóng)村人民調(diào)解的經(jīng)費(fèi)保障不力

我國(guó)《人民調(diào)解法》規(guī)定村民委員會(huì)、居民委員會(huì)和企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)為人民調(diào)解委員會(huì)開展工作提供辦公條件和必要的工作經(jīng)費(fèi)。這表明我國(guó)對(duì)于調(diào)解的資源投入的不重視。人民調(diào)解制度是一個(gè)龐大的、完善的社會(huì)法律服務(wù)機(jī)制需要強(qiáng)有力的經(jīng)費(fèi)保障。學(xué)者孫永軍《人民調(diào)解在農(nóng)村糾紛解決中的功能分析——基于安徽省巢湖市的實(shí)證研究》一文中對(duì)安徽巢湖市各地政府人民調(diào)解費(fèi)用支出進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示該地用于人民調(diào)解工作方面的開支占綜治工作開支總額的比例是微乎其微的。

四、完善我國(guó)農(nóng)村人民調(diào)解制度的具體措施

（一）健全農(nóng)村調(diào)解組織

根據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定，農(nóng)村調(diào)解組織的真正主體是村民委員會(huì)內(nèi)的調(diào)解委員會(huì)。健全農(nóng)村調(diào)解組織就是要健全調(diào)解委員會(huì)的建制，也就是要規(guī)范人民調(diào)解員的選任。根據(jù)《人民調(diào)解法》規(guī)定，對(duì)人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格實(shí)行選任制度，杜絕關(guān)系戶兼任的情況，真正實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解員工作身份的獨(dú)立。地方各級(jí)政府以及自治組織也應(yīng)該將人民調(diào)解委員會(huì)的建設(shè)工作真正視為政府的本職工作。廣大農(nóng)村應(yīng)建立司法部門指導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、村民小組三級(jí)人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立人民調(diào)解辦公室，設(shè)首席人民調(diào)解員；在自然村建立人民調(diào)解辦公室并設(shè)專職人民調(diào)解員；在村民、居民小組設(shè)兼職人民調(diào)解員，形成比較完整的農(nóng)村人民調(diào)解體系。

（二）提高農(nóng)村調(diào)解員素質(zhì)

《人民調(diào)解法》第14條規(guī)定：“人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)由公道正派、熱心人民調(diào)解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識(shí)的成年公民擔(dān)任”。因此，為了解決農(nóng)村調(diào)解員素質(zhì)普遍較低的問題，司法行政部門應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)村調(diào)解員培訓(xùn)機(jī)制。建立健全人民調(diào)解員選任、聘任制度，積極吸納具有一定法律知識(shí)并熱心人民調(diào)解工作人員，如退休法官、檢察官、警官以及律師、公證員、法律工作者大中專畢業(yè)生等志愿者參與到人民調(diào)解工作中來，不斷調(diào)整、充實(shí)人民調(diào)解員隊(duì)伍，持續(xù)推進(jìn)人民調(diào)解工作專業(yè)化、職業(yè)化、社會(huì)化建設(shè)不斷培育調(diào)解工作體系中的人民調(diào)解組織和調(diào)解員隊(duì)伍。

（三）適當(dāng)增加調(diào)解機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)

現(xiàn)行的法律法規(guī)均規(guī)定人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛不收費(fèi)，因此調(diào)解委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和調(diào)解委員、調(diào)解員的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，由村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)、企業(yè)事業(yè)單位解決；或者司法行政機(jī)關(guān)通過爭(zhēng)取同級(jí)人民政府的支持，解決人民調(diào)解的指導(dǎo)和表彰經(jīng)費(fèi)。對(duì)于經(jīng)費(fèi)不足的問題，有些學(xué)者認(rèn)為，人民調(diào)解應(yīng)當(dāng)有獨(dú)立的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障措施。也有人認(rèn)為，調(diào)解員的補(bǔ)貼可以通過測(cè)算由縣財(cái)政撥付，為了強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)的可執(zhí)行性，把經(jīng)費(fèi)列入縣區(qū)人大預(yù)算。這也是一個(gè)很好的解決方式。

（四）增強(qiáng)人民調(diào)解制度的宣傳力度

在實(shí)踐中，人們對(duì)人民調(diào)解制度還是存在偏見，認(rèn)為這種糾紛解決方式也不能公平公正的解決自己的問題，認(rèn)為制度是為關(guān)系戶建立的。對(duì)于這些偏見，增強(qiáng)人民調(diào)解制度的宣傳力度有利于人們主動(dòng)選擇人民調(diào)解這一糾紛解決方式，更可以讓人們支持調(diào)解制度的完善。同時(shí)，社會(huì)宣傳可以增加調(diào)解制度的曝光率，這本身是對(duì)調(diào)解制度的監(jiān)督，也是在完善人民調(diào)解制度。

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