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        論我國農(nóng)村糾紛解決中的人民調(diào)解制度

        2014-04-29 00:00:00龍葉紅
        今日湖北·中旬刊 2014年7期

        摘 要 當(dāng)代轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國農(nóng)村社會糾紛變得越來越復(fù)雜與多樣,農(nóng)村糾紛的解決機(jī)制也呈現(xiàn)應(yīng)多元化。本文將就此多元化的糾紛解決機(jī)制展開論述,重點(diǎn)論述農(nóng)村糾紛中人民調(diào)解制度的應(yīng)契合農(nóng)村社會的歷史文化觀念,彌補(bǔ)農(nóng)村社會的法律供給不足,符合農(nóng)村糾紛解決的客觀需求。但我國農(nóng)村人民調(diào)解制度機(jī)構(gòu)不夠健全,制度尚不完善,存在很多不足。我們應(yīng)該采取健全農(nóng)村調(diào)解組織,提高農(nóng)村調(diào)解員素質(zhì)等等的一系列措施完善農(nóng)村糾紛人民調(diào)解制度。

        關(guān)鍵詞 農(nóng)村糾紛 人民調(diào)解制度 價(jià)值 完善

        一、前言

        根據(jù)我國在2010年8月28日通過的《中華人民共和國人民調(diào)解法》第二條規(guī)定:本法所稱人民調(diào)解,是指人民調(diào)解委員會通過說服、疏導(dǎo)等方法,促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議,解決民間糾紛的活動(dòng)??梢娙嗣裾{(diào)解是通過第三方的力量來解決糾紛的一種方式。人民調(diào)解相比于其他的糾紛解決方式如和解、仲裁和訴訟等有其獨(dú)特的優(yōu)勢:人民調(diào)解對當(dāng)事人雙方的約束力強(qiáng)于和解,而對硬件設(shè)施的要求則小于仲裁,對資源投入又低于訴訟。人民調(diào)解的優(yōu)勢,奠定了人民調(diào)解在我國現(xiàn)代農(nóng)村糾紛解決中的獨(dú)一無二的地位。

        二、我國當(dāng)代農(nóng)村糾紛及其解決機(jī)制現(xiàn)狀

        (一)我國農(nóng)村糾紛的種類

        中國傳統(tǒng)的農(nóng)村社會是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)社會。在這樣的社會中,生產(chǎn)力發(fā)展相對滯后,自給自足的自然經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位,人口流動(dòng)少,人們被束縛在土地之上,形成相對封閉的被我國著名學(xué)者和社會學(xué)家費(fèi)孝通先生所認(rèn)為的“熟人社會”。當(dāng)然,即便在這樣的熟人社會里也存在不少糾紛,只不過當(dāng)時(shí)的糾紛相對比較簡單,是鄰里之間的糾紛罷了。而隨著社會的轉(zhuǎn)型,當(dāng)代中國農(nóng)村社會受到市場經(jīng)濟(jì)、工業(yè)化以及各種制度與意識形態(tài)的沖擊,呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)社會明顯不同的社會秩序。就糾紛的類型而言,當(dāng)今農(nóng)村社會的糾紛已經(jīng)不僅僅局限于家庭內(nèi)部的矛盾糾紛與鄰里之間的糾紛了。伴隨著商品經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而出現(xiàn)的糾紛,如涉及農(nóng)戶土地承包合同的糾紛、雇主與雇工之間的雇傭關(guān)系糾紛、工業(yè)化帶來的環(huán)境污染糾紛以及離婚糾紛、繼承遺產(chǎn)糾紛、農(nóng)村醫(yī)療糾紛、農(nóng)民與國家基層政權(quán)之間的糾紛等等。有學(xué)者總結(jié)出當(dāng)代中國農(nóng)村糾紛呈現(xiàn)出四大趨勢:(1)糾紛主體多元化;(2)糾紛規(guī)模群體化;(3)糾紛內(nèi)容多樣化;(4)解決方式極端化。農(nóng)村糾紛愈加多樣化與復(fù)雜化,這使得傳統(tǒng)糾紛的解決機(jī)制越來越不能適應(yīng)當(dāng)今社會的發(fā)展變化。由于糾紛所涉及的利益的擴(kuò)大,糾紛當(dāng)事人的相對陌生化,使得很多在傳統(tǒng)社會很有效的糾紛解決策略失去了它的有效性。因而,探索建立多元化的糾紛解決機(jī)制就成為當(dāng)代農(nóng)村社會的必然選擇。

        (二)我國農(nóng)村糾紛的解決機(jī)制種類

        傳統(tǒng)的糾紛解決機(jī)制仍在一定的范圍內(nèi)存在,但是多樣化的糾紛呼喚多元化的糾紛解決機(jī)制出現(xiàn)。我國學(xué)者對農(nóng)村糾紛解決機(jī)制的分類出現(xiàn)了不一樣的聲音,有的認(rèn)為,農(nóng)村糾紛解決機(jī)制應(yīng)分為自力救濟(jì)、社會救濟(jì)和公力救濟(jì)三種。而本文采用另外一種細(xì)化分類方式認(rèn)為農(nóng)村糾紛解決機(jī)制分為和解、調(diào)解、仲裁和訴訟:

        一是和解。和解是糾紛雙方當(dāng)事人在無任何外界壓力的情形下,根據(jù)自己的意愿,自行解決糾紛的一種方式。在以往的農(nóng)村糾紛解決機(jī)制中,和解是被廣泛采用的糾紛解決辦法。運(yùn)用這種辦法解決糾紛,不僅可以節(jié)約經(jīng)濟(jì)成本,還可以有效維護(hù)原有的熟人社會關(guān)系。但和解在整體上是已經(jīng)不再適合中國農(nóng)村糾紛解決的現(xiàn)狀了。和解是當(dāng)事人意思自治的結(jié)果,缺乏足夠的執(zhí)行力和權(quán)威,在人們價(jià)值觀越來越復(fù)雜的今天,和解規(guī)則這種類似道德的規(guī)則,已經(jīng)無法給人們安全感,這是和解措施的硬傷。二是調(diào)解。調(diào)解是通過第三方的力量來解決糾紛的一種方式。在目前中國的農(nóng)村社會中,調(diào)解有寬泛的意思包括人民調(diào)解、政府調(diào)解和訴訟中的司法調(diào)解三種,不論是哪一種調(diào)解都是依托一定的權(quán)威,促使糾紛得到解決。本文中,調(diào)解指人民調(diào)解,根據(jù)《中華人名共和國人民調(diào)解法》第二條:本法所稱人民調(diào)解,是指人民調(diào)解委員會通過說服、疏導(dǎo)等方法,促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議,解決民間糾紛的活動(dòng)。三是仲裁。仲裁是糾紛雙方當(dāng)事人尋求社會救濟(jì)的一種手段。在現(xiàn)階段,由于仲裁這一公共產(chǎn)品在廣大的農(nóng)村地區(qū)供給不足,大部分農(nóng)民對此了解、認(rèn)識也極為有限。因而,農(nóng)村一旦發(fā)生糾紛,選擇這種方式予以解決的就自然是少之又少。四是訴訟。訴訟是國家司法介入糾紛解決的一種方式,屬于公力救濟(jì)。但事實(shí)上,訴訟的方式在農(nóng)村糾紛解決中起的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于人們的預(yù)期值。

        人們對于糾紛的解決方式的選擇源于當(dāng)代中國農(nóng)村的背景。所以我們對當(dāng)代中國農(nóng)村的了解應(yīng)基于兩個(gè)層次。第一個(gè)層是中國農(nóng)村社會是具有中國傳統(tǒng)性的,講求的是“禮治秩序”,在這樣一個(gè)社會里,規(guī)矩不是法律,而是習(xí)慣演化出來的禮俗。簡單的以自由、民主這些價(jià)值去衡量中國傳統(tǒng)社會肯定是片面的。第二個(gè)層次是新中國成立以后,由于國家的強(qiáng)大影響,政府權(quán)力延伸到村級單位,行政組織直接推動(dòng)控制社會運(yùn)轉(zhuǎn),雖在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對傳統(tǒng)社會的改造,但農(nóng)村的基本生活方式和人際關(guān)系并未發(fā)生根本性變化,農(nóng)村文化和傳統(tǒng)仍然影響著人們的行為。在傳統(tǒng)和現(xiàn)代之間、禮治和法治之間人民調(diào)解對解決農(nóng)村糾紛占有重要地位。

        三、人民調(diào)解在農(nóng)村糾紛中的價(jià)值解讀

        (一)人民調(diào)解制度契合農(nóng)村社會的歷史文化觀念

        調(diào)解是一種非訴訟糾紛解決方式,“中國社會正處于巨大的變革之中,現(xiàn)代化雖然正動(dòng)搖、瓦解著農(nóng)村傳統(tǒng)的生活方式和思想觀念,但這一過程尚在進(jìn)行中,對于相當(dāng)多的農(nóng)村社會來說,防止因糾紛導(dǎo)致矛盾激化、維持和諧的人際關(guān)系仍然是至關(guān)重要的?!比藗冊谶x擇糾紛解決方式的時(shí)候主要受到傳統(tǒng)“禮治”的影響而不愿意選擇訴訟的方式,又受到當(dāng)代“法治”的影響而需要采取一種公平公正的糾紛解決方式,而拋開了傳統(tǒng)的和解等糾紛解決方式。這就是人民調(diào)解這一非訴訟糾紛解決方式存在的社會文化基礎(chǔ)。人民調(diào)解符合中國傳統(tǒng)法律文化的“和諧”精神與“無訟”理想,卻又滿足了人們公平公正的解決糾紛的愿望:人民調(diào)解這一方式與我國農(nóng)村社會的歷史文化觀念根源同樣。

        (二)人民調(diào)解制度彌補(bǔ)了農(nóng)村社會法律供給的不足

        我國實(shí)行改革開放以后,確立了市場經(jīng)濟(jì)制度,農(nóng)民的權(quán)利意識開始變強(qiáng),社會由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對權(quán)利的忽視到當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下對所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)的日益重視,隨之而來的諸如宅基地、承包地、山林、水利、借貸乃至婚姻、家庭、鄰里等糾紛也在不斷增加。目前,我國的正式法律制度更多的是適應(yīng)以城市為中心的工商社會它是一套農(nóng)民所不熟悉的法律知識和規(guī)則,很難滿足農(nóng)民的要求。調(diào)解具有程序簡易便捷、方式靈活、低成本、高效率等特點(diǎn)對解決農(nóng)村糾紛具有極高的社會服務(wù)價(jià)值。

        (三)人民調(diào)解制度符合農(nóng)村糾紛解決的現(xiàn)實(shí)需求

        從社會整體來看,人民調(diào)解作為我國人民群眾自我管理、自我約束和自我服務(wù)的一項(xiàng)重要的法律制度,具有預(yù)防、化解、教育功能,對社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展起著重要的推動(dòng)作用,有助于預(yù)防和化解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾和糾紛。人民調(diào)解在處理農(nóng)村糾紛時(shí),本著互諒互讓、公平合理的原則,通過說服教育的方式,促成當(dāng)事人在平等的地位上自愿達(dá)成和履行調(diào)解協(xié)議,這不僅化解了矛盾糾紛,更在很大限度上維護(hù)了農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。

        三、農(nóng)村人民調(diào)解制度的現(xiàn)實(shí)考察

        我國于2010年8月28日通過的《中華人民共和國人民調(diào)解法》,并且此法已于2011年1月1日起正式施行。這證明了我國對農(nóng)村人民調(diào)解制度的完善與執(zhí)行已經(jīng)很重視了,但人民調(diào)解制度在運(yùn)行中飽受詬病。

        (一)農(nóng)村調(diào)解機(jī)構(gòu)不夠健全

        盡管我國《人民調(diào)解法》對農(nóng)村調(diào)解機(jī)構(gòu)的設(shè)立有明確的法律規(guī)定:人民調(diào)解委員會是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。但事實(shí)上,在我國廣大的農(nóng)村地區(qū),人民調(diào)解委員會的設(shè)立根本不被重視,地方各級組織往往只將注意力集中于經(jīng)濟(jì)建設(shè)上,而人民調(diào)解委員會形同虛設(shè),人們調(diào)解委員會在根本上成為一個(gè)“隱形部門”。這導(dǎo)致的事實(shí)是當(dāng)人們發(fā)生糾紛需要尋求調(diào)解時(shí),社會根本沒有調(diào)解的資源滿足人們的需求。

        (二)人民調(diào)解員素質(zhì)偏低

        人民調(diào)解員的能力和素質(zhì)往往決定著人民調(diào)解的質(zhì)量和執(zhí)行度,《人民調(diào)解法》第14條規(guī)定:“人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)由公道正派、熱心人民調(diào)解工作,并具有一定文化水平、政策水平和法律知識的成年公民擔(dān)任”。但是,在實(shí)際委任上,人民調(diào)解員一般由關(guān)系戶兼任,或者由地方“德高望重”的代表人物擔(dān)任,這樣的委任本身就是不合法的,而且往往會影響調(diào)解的質(zhì)量。調(diào)解本身是一項(xiàng)專業(yè)性的法律實(shí)務(wù),因此如果調(diào)解員專業(yè)素養(yǎng)不足影響調(diào)解的公正性。

        (三)農(nóng)村調(diào)解制度尚不完善

        農(nóng)村調(diào)解制度存在很多漏洞。其中影響最大的是農(nóng)村人民調(diào)解的獨(dú)立性和中立性不夠,人民調(diào)解委員會的調(diào)解經(jīng)常受到上級政府機(jī)關(guān)或者是上級領(lǐng)導(dǎo)的影響,在人們尋求幫助的時(shí)候,有人會利用自己的社會關(guān)系,“找上級”、“找領(lǐng)導(dǎo)”來干涉調(diào)解以取得對自己有利的結(jié)果。而導(dǎo)致人民調(diào)解委員會不能獨(dú)立、公正進(jìn)行調(diào)解的原因是法律本身對于調(diào)解的規(guī)定不夠完善。

        (四)農(nóng)村人民調(diào)解的經(jīng)費(fèi)保障不力

        我國《人民調(diào)解法》規(guī)定村民委員會、居民委員會和企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)為人民調(diào)解委員會開展工作提供辦公條件和必要的工作經(jīng)費(fèi)。這表明我國對于調(diào)解的資源投入的不重視。人民調(diào)解制度是一個(gè)龐大的、完善的社會法律服務(wù)機(jī)制需要強(qiáng)有力的經(jīng)費(fèi)保障。學(xué)者孫永軍《人民調(diào)解在農(nóng)村糾紛解決中的功能分析——基于安徽省巢湖市的實(shí)證研究》一文中對安徽巢湖市各地政府人民調(diào)解費(fèi)用支出進(jìn)行了統(tǒng)計(jì),統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示該地用于人民調(diào)解工作方面的開支占綜治工作開支總額的比例是微乎其微的。

        四、完善我國農(nóng)村人民調(diào)解制度的具體措施

        (一)健全農(nóng)村調(diào)解組織

        根據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定,農(nóng)村調(diào)解組織的真正主體是村民委員會內(nèi)的調(diào)解委員會。健全農(nóng)村調(diào)解組織就是要健全調(diào)解委員會的建制,也就是要規(guī)范人民調(diào)解員的選任。根據(jù)《人民調(diào)解法》規(guī)定,對人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格實(shí)行選任制度,杜絕關(guān)系戶兼任的情況,真正實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解員工作身份的獨(dú)立。地方各級政府以及自治組織也應(yīng)該將人民調(diào)解委員會的建設(shè)工作真正視為政府的本職工作。廣大農(nóng)村應(yīng)建立司法部門指導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、村民小組三級人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立人民調(diào)解辦公室,設(shè)首席人民調(diào)解員;在自然村建立人民調(diào)解辦公室并設(shè)專職人民調(diào)解員;在村民、居民小組設(shè)兼職人民調(diào)解員,形成比較完整的農(nóng)村人民調(diào)解體系。

        (二)提高農(nóng)村調(diào)解員素質(zhì)

        《人民調(diào)解法》第14條規(guī)定:“人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)由公道正派、熱心人民調(diào)解工作,并具有一定文化水平、政策水平和法律知識的成年公民擔(dān)任”。因此,為了解決農(nóng)村調(diào)解員素質(zhì)普遍較低的問題,司法行政部門應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)村調(diào)解員培訓(xùn)機(jī)制。建立健全人民調(diào)解員選任、聘任制度,積極吸納具有一定法律知識并熱心人民調(diào)解工作人員,如退休法官、檢察官、警官以及律師、公證員、法律工作者大中專畢業(yè)生等志愿者參與到人民調(diào)解工作中來,不斷調(diào)整、充實(shí)人民調(diào)解員隊(duì)伍,持續(xù)推進(jìn)人民調(diào)解工作專業(yè)化、職業(yè)化、社會化建設(shè)不斷培育調(diào)解工作體系中的人民調(diào)解組織和調(diào)解員隊(duì)伍。

        (三)適當(dāng)增加調(diào)解機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)

        現(xiàn)行的法律法規(guī)均規(guī)定人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛不收費(fèi),因此調(diào)解委員會的工作經(jīng)費(fèi)和調(diào)解委員、調(diào)解員的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi),由村民委員會或者居民委員會、企業(yè)事業(yè)單位解決;或者司法行政機(jī)關(guān)通過爭取同級人民政府的支持,解決人民調(diào)解的指導(dǎo)和表彰經(jīng)費(fèi)。對于經(jīng)費(fèi)不足的問題,有些學(xué)者認(rèn)為,人民調(diào)解應(yīng)當(dāng)有獨(dú)立的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障措施。也有人認(rèn)為,調(diào)解員的補(bǔ)貼可以通過測算由縣財(cái)政撥付,為了強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)的可執(zhí)行性,把經(jīng)費(fèi)列入縣區(qū)人大預(yù)算。這也是一個(gè)很好的解決方式。

        (四)增強(qiáng)人民調(diào)解制度的宣傳力度

        在實(shí)踐中,人們對人民調(diào)解制度還是存在偏見,認(rèn)為這種糾紛解決方式也不能公平公正的解決自己的問題,認(rèn)為制度是為關(guān)系戶建立的。對于這些偏見,增強(qiáng)人民調(diào)解制度的宣傳力度有利于人們主動(dòng)選擇人民調(diào)解這一糾紛解決方式,更可以讓人們支持調(diào)解制度的完善。同時(shí),社會宣傳可以增加調(diào)解制度的曝光率,這本身是對調(diào)解制度的監(jiān)督,也是在完善人民調(diào)解制度。

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