摘 要 近年來(lái)，慈善事業(yè)受到社會(huì)廣泛的關(guān)注，其中慈善捐贈(zèng)使用監(jiān)督機(jī)制的出現(xiàn)對(duì)慈善事業(yè)整體運(yùn)行和發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響。本文將對(duì)早期慈善監(jiān)督機(jī)制的起源和發(fā)展進(jìn)行介紹，并著重探討英國(guó)的委員會(huì)模式和美國(guó)的稅收監(jiān)督模式，以期對(duì)我國(guó)慈善捐贈(zèng)使用監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建提供有益的借鑒。

關(guān)鍵詞 慈善捐贈(zèng) 委員會(huì)模式 稅收監(jiān)督模式

一、早期慈善事業(yè)的起源和發(fā)展背景

在對(duì)慈善捐贈(zèng)使用監(jiān)督的基本模式進(jìn)行探討前，首先，我們將對(duì)“慈善捐贈(zèng)”這一概念進(jìn)行探討。慈善捐贈(zèng)（Charitable Giving）豍，意指捐贈(zèng)人基于慈善的目的將財(cái)物無(wú)償?shù)馁?zèng)與他人之行為，因而慈善捐贈(zèng)往往伴隨著捐贈(zèng)者和受贈(zèng)者之間的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。早期作為宗教行為的布道施舍、鄰里之間的救濟(jì)幫助都可以看做是一種廣義上的慈善捐贈(zèng)行為，且這些行為大多是“個(gè)人-個(gè)人”的幫扶救濟(jì)，我們姑且可以將這種捐贈(zèng)稱為直接捐贈(zèng)行為（捐贈(zèng)者-受贈(zèng)者）。

然而隨著社會(huì)的不斷發(fā)展和社會(huì)財(cái)富的不斷增加，出現(xiàn)了以慈善救助機(jī)構(gòu)開(kāi)展慈善捐贈(zèng)的形式，如我國(guó)古代最具代表性的民間慈善救助機(jī)構(gòu)唐代“悲田院（坊）”，清代各地興辦的民間慈善機(jī)構(gòu)“普濟(jì)堂”，以及十二世紀(jì)時(shí)英國(guó)民間出現(xiàn)的慈善組織“互助會(huì)”和“友誼會(huì)”等。這些組織積極開(kāi)展“慈善募捐”（Charitable Solicitation）以匯集大量的捐贈(zèng)，再根據(jù)捐贈(zèng)的目的分配給受贈(zèng)者。換言之，慈善捐贈(zèng)的模式已經(jīng)發(fā)生了變化，其模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N先捐贈(zèng)給慈善團(tuán)體（組織），再由后者進(jìn)行捐贈(zèng)的形式（捐贈(zèng)者-募捐者-受贈(zèng)者）。此時(shí)，慈善組織成為了慈善捐贈(zèng)的“中介”，而這種形式較之之前的直接捐贈(zèng)（捐贈(zèng)者-受贈(zèng)者）具有了間接性，也可以稱之為間接捐贈(zèng)。而這種間接捐贈(zèng)的模式由于其自身的優(yōu)勢(shì)，如更為合理的分配善款，帶動(dòng)慈善信息的交流，給捐贈(zèng)者更多的選擇等，已經(jīng)在當(dāng)代慈善事業(yè)中成為主流。

二、英國(guó)的委員會(huì)監(jiān)督模式

近年來(lái)，專業(yè)化的慈善組織不斷涌現(xiàn)，其以慈善為事業(yè)，并積極的向社會(huì)募集善款，因而掌握了大量的資金。在英國(guó)，早在十九世紀(jì)六七十年代，僅倫敦的慈善組織年收入就高達(dá)250 萬(wàn)英鎊，甚至超過(guò)瑞典、丹麥、瑞士等國(guó)家政府的收入。而根據(jù)“美國(guó)捐贈(zèng)”（Giving USA）所作的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)各類慈善組織每年獲得的慈善捐贈(zèng)總額超過(guò)3000 億美元，占GDP 的2.2%。而即使在慈善事業(yè)剛剛起步的我國(guó)，每年慈善組織掌握的慈善捐贈(zèng)總額也非常龐大。

可以說(shuō)，正是由于慈善組織可以支配數(shù)量如此龐大的財(cái)產(chǎn)（且這種支配有很大的自主性），在沒(méi)有外部監(jiān)督的情況下，很難從道德上要求證慈善組織的管理人員都做到絕對(duì)的自律，即不受利益的驅(qū)使而違背捐贈(zèng)者的初衷，否則可能在道德上對(duì)其提出了過(guò)高的要求。因而，如何監(jiān)督慈善組織，如何幫助慈善組織合理、合法的使用慈善捐贈(zèng)，被各國(guó)視為慈善監(jiān)督立法的核心。事實(shí)上，對(duì)慈善事業(yè)的監(jiān)管最早可以追溯到英國(guó)《1601 年慈善用益法》（The Statute of Charitable Uses 1601），其將慈善基金會(huì)的管轄權(quán)完全收歸政府，并以列舉的形式對(duì)慈善活動(dòng)的目的進(jìn)行了說(shuō)明。此后，英國(guó)議會(huì)又于1853 年通過(guò)《1853 年慈善信托法》（The Charitable Trusts Act of 1853）和《1853 年慈善捐贈(zèng)法》，以此設(shè)立了全國(guó)性的常設(shè)慈善委員會(huì)（CharitiesCommissioners），專門對(duì)慈善捐贈(zèng)的使用進(jìn)行監(jiān)管。而《1860年慈善信托法》（The Charitable Trusts Act of 1860）更是賦予了慈善委員會(huì)管理慈善信托的權(quán)力。可以說(shuō)，到19 世紀(jì)，英國(guó)已經(jīng)正式建立起了以“慈善團(tuán)體委員會(huì)”（Charities Commissioners）為中心的監(jiān)管體系，而這一模式也在后來(lái)為新加坡、新西蘭等國(guó)家所效仿。

三、美國(guó)的稅收監(jiān)督模式

與此不同的是，美國(guó)則建立起了另一種獨(dú)特的監(jiān)管模式，即以“行政（稅務(wù)）”為中心的監(jiān)管體制。美國(guó)采用這種監(jiān)督模式源于其特殊的歷史背景，由于美國(guó)在建國(guó)前曾長(zhǎng)期被英國(guó)殖民，因而在建國(guó)時(shí)美國(guó)在慈善領(lǐng)域面臨的首要問(wèn)題即是：是否繼續(xù)適用英國(guó)遺留下來(lái)的慈善法體系？由于南北州截然相反的態(tài)度，這一問(wèn)題最終交給了聯(lián)邦最高法院。而隨著1844 年的“杰拉德遺囑案”（Girard Will Case）的判決，美國(guó)樹(shù)立起了一種極為寬松的慈善法理念豎。而正是在這種自由、寬松的慈善法理念的引導(dǎo)下，美國(guó)始終沒(méi)有建立起專門和獨(dú)立的慈善法，有關(guān)慈善的規(guī)定分散在憲法、稅法、公司法等聯(lián)邦和州的法律法規(guī)之中。這種分散立法模式直接決定了美國(guó)無(wú)法像英國(guó)這樣建立起一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)督。然而由于美國(guó)有著非常完善的稅收制度，因而美國(guó)考慮以“稅收”對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)督，由此形成了一種獨(dú)特的監(jiān)督模式。

這一模式的具體制度設(shè)計(jì)如下：首先，嚴(yán)格界定慈善組織范圍，即以《國(guó)內(nèi)稅收法典》（Internal Revenue Code）第501c（3）條對(duì)“可以享受免稅的慈善組織”進(jìn)行了嚴(yán)格的界定，并以嚴(yán)格的財(cái)務(wù)監(jiān)督保證慈善組織活動(dòng)的非營(yíng)利性；其次，對(duì)已經(jīng)取得免稅資格的慈善組織，要求其以年報(bào)、項(xiàng)目報(bào)告的形式定期向政府報(bào)告（主要是為了接受政府的財(cái)務(wù)審計(jì)），如果審核出現(xiàn)問(wèn)題，政府和檢察長(zhǎng)有權(quán)對(duì)其進(jìn)行調(diào)查，問(wèn)題嚴(yán)重的慈善組織可能會(huì)被取消免稅資格，甚至吊銷執(zhí)照。在這種模式下，美國(guó)的慈善事業(yè)獲得了空前發(fā)展，然而由于這一模式以完善的稅收制度為基礎(chǔ)，因而并不能為很多國(guó)家所采用。

然而，這些政府監(jiān)督模式雖然發(fā)揮了很大的作用，但由于其自身特點(diǎn)的限制，仍然存在如下缺陷：首先，政府權(quán)力不可能無(wú)限擴(kuò)大，且由于政府資源有限，因此無(wú)法對(duì)所有慈善捐贈(zèng)的使用一一監(jiān)管；其次，即使進(jìn)行了監(jiān)管，也只能從合法性的角度進(jìn)行審查，對(duì)慈善捐贈(zèng)的使用是否具體合理，政府仍然無(wú)法進(jìn)行規(guī)制。

此后，在此情況下，各國(guó)開(kāi)始重視社會(huì)監(jiān)督力量，逐漸形成了以政府監(jiān)督為基礎(chǔ)、非政府監(jiān)督相配合的雙重監(jiān)督模式，即：對(duì)慈善捐贈(zèng)的使用進(jìn)行合法性（legality）審查的政府監(jiān)督和側(cè)重慈善捐贈(zèng)進(jìn)行合理性（rationality）審查的非政府監(jiān)督，兩者相互結(jié)合形成了對(duì)慈善捐贈(zèng)的使用監(jiān)督機(jī)制。

注釋：

豍See Bruce R. Hopkins， The Law of Fundraising（4th edition），Wiley press， p56（2008）.

豎See Irvin G. Wyllie，The Search for American Law of Charity 1776-1884，The Mississippi Valley Historical Review，Vol. 46，No.2 （Sep. 1959），pp.203-221.

（作者單位：浙江工業(yè)大學(xué)）