摘 要 自我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象在我國(guó)就一直存在。國(guó)家對(duì)土地流轉(zhuǎn)持支持的態(tài)度并出臺(tái)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對(duì)其進(jìn)行引導(dǎo)和管理。我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)雖有所發(fā)展，但目前仍存在很多問(wèn)題。政府在土地流轉(zhuǎn)中起到了什么作用？政府在土地流轉(zhuǎn)中又該如何定位？本文將對(duì)此進(jìn)行簡(jiǎn)單分析。

關(guān)鍵詞 土地流轉(zhuǎn) 政府作為 角色定位

一、土地流轉(zhuǎn)的必要性

土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的含義，是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

（一）土地流轉(zhuǎn)是推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高生產(chǎn)效率的必然要求

我國(guó)正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀是生產(chǎn)規(guī)模小、機(jī)械化程度低、科技含量少、生產(chǎn)效率低，這無(wú)疑造成了資源浪費(fèi)。而土地流轉(zhuǎn)可以將小塊分散的土地集中起來(lái)，為進(jìn)行大規(guī)模的機(jī)械化生產(chǎn)提供了條件，有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走向規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的道路。土地資源的合理利用和優(yōu)化配置必然會(huì)帶來(lái)生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益的提高。

（二）土地流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距

通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民可以從傳統(tǒng)的土地耕作中得到解放。將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民既可以從土地流轉(zhuǎn)中獲得一部分經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，又可以抽身投入到其他產(chǎn)業(yè)中，增加工資性收入。而獲得土地的農(nóng)民則可以將接收的土地進(jìn)行大規(guī)模機(jī)械化經(jīng)營(yíng)，從而提高生產(chǎn)效率，增加收入。從土地生產(chǎn)中得到解放的農(nóng)村勞動(dòng)力會(huì)向城市轉(zhuǎn)移，加快我國(guó)城市化進(jìn)程。同時(shí)勞動(dòng)力從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化也起到積極作用。農(nóng)民收入的增加會(huì)促使縮小城鄉(xiāng)差距，提高社會(huì)整體發(fā)展水平。

二、我國(guó)土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)各地區(qū)都在土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)方面進(jìn)行了探索和創(chuàng)新，黨的十一屆三中全會(huì)之后，政府加大了對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重視力度，促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的較快發(fā)展。但目前我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作中仍存在很多問(wèn)題。

（一）土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小，市場(chǎng)需求不足

總體來(lái)看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小、數(shù)量少、范圍窄，多是零星、分散流轉(zhuǎn)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)程度不高，還有待進(jìn)一步引導(dǎo)和完善。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多為農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)，大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)后也沒(méi)有改變農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的方式，農(nóng)戶普遍缺乏規(guī)模經(jīng)營(yíng)和機(jī)械化經(jīng)營(yíng)的意識(shí)。農(nóng)村土地缺乏有組織地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，市場(chǎng)博弈能力差，經(jīng)濟(jì)效益低下。低效益又直接打擊了農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性，從而抑制了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)需求。

（二）土地流轉(zhuǎn)管理滯后，現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)管理制度不夠完善

長(zhǎng)期以來(lái)，在土地流轉(zhuǎn)上雖有大方向上的規(guī)定，但具體實(shí)施細(xì)則不健全。在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)程和流轉(zhuǎn)文書格式，缺乏完整的政策體系，這在一定程度上制約了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。農(nóng)戶間土地流轉(zhuǎn)大部分只是口頭協(xié)議，有些雖然簽訂了書面流轉(zhuǎn)合同，但內(nèi)容不完整，在某些方面不具有法律效力，從而導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)中和流轉(zhuǎn)后時(shí)常發(fā)生糾紛，影響了農(nóng)民和投資者的積極性。

（三）社會(huì)保障制度不完善，農(nóng)戶對(duì)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的結(jié)果缺乏信心

有學(xué)者認(rèn)為對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地在為農(nóng)民提供就業(yè)崗位和收入的同時(shí)，還承擔(dān)著重要的社會(huì)保障職能。絕大多數(shù)的農(nóng)民還是把農(nóng)地作為自己“最后的防線”，寧愿讓其拋荒，也不會(huì)輕易流轉(zhuǎn)出去。這種狀況在一定程度上限制了土地的流轉(zhuǎn)。此外，戶籍制度改革滯后，農(nóng)民工進(jìn)城后在教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等方面享有的權(quán)利與城市居民相差甚遠(yuǎn)，從而阻礙了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，也影響了農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。

（四）我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境制約著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展

目前，我國(guó)絕大多數(shù)的農(nóng)村，還不具備進(jìn)行大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的條件和可能。在我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平之下，土地仍然是農(nóng)民得以生存的根本，它承擔(dān)著農(nóng)民收入功能、就業(yè)功能以及保障功能。對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，離開(kāi)了土地也就等于失業(yè)，這對(duì)土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步推行是一個(gè)很大的考驗(yàn)。

三、政府在土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)該如何定位

（一）政府是土地流轉(zhuǎn)政策的制定者和執(zhí)行者

政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的基本職能是為流轉(zhuǎn)權(quán)的運(yùn)行提供一個(gè)公正、安全的制度環(huán)境和運(yùn)作規(guī)范，以降低產(chǎn)權(quán)界定和轉(zhuǎn)讓中的交易費(fèi)用。政府部門作為政策制定者，應(yīng)盡快制定并完善相關(guān)法律法規(guī)，為土地流轉(zhuǎn)提供政策指導(dǎo)和規(guī)范依據(jù)。在政策制定過(guò)程中，地方政府要深入基層調(diào)研，征求農(nóng)戶意見(jiàn)，從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況入手，制定適合本地的、具體可操作的政策和規(guī)范。同時(shí)，政府作為政策執(zhí)行者，要按照“有法必依”原則，嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，保證土地流轉(zhuǎn)政策的落實(shí)。

（二）政府是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的秩序維護(hù)者

土地流轉(zhuǎn)主要依靠市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)，政府應(yīng)適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用公共職能對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范、引導(dǎo)?，F(xiàn)實(shí)情況中，有些地方政府不能正確界定市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府干預(yù)的界限，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中過(guò)分介入，甚至取代流轉(zhuǎn)主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以致?lián)p害了農(nóng)民權(quán)益。政府應(yīng)該做好市場(chǎng)秩序的維護(hù)者，充分發(fā)揮其社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的缺陷。而不是代替市場(chǎng)調(diào)節(jié)，過(guò)分干預(yù)，與民爭(zhēng)利。

（三）政府是土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的利益守護(hù)者

政府官員要首先樹(shù)立“以人為本”的思想觀念，轉(zhuǎn)變片面的政績(jī)觀，做好人民的服務(wù)者，在土地流轉(zhuǎn)中切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的利益。良好的社會(huì)保障體系能解除農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂，政府要加強(qiáng)在農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障建設(shè)，為農(nóng)民提供完善的社會(huì)保障服務(wù)。地方政府除了做好政策的宣傳工作之外，更要做到程序透明、政務(wù)公開(kāi)，獲得農(nóng)民的信任和支持。政府應(yīng)保障農(nóng)戶的切身利益，讓農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)土地，而不是為了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

四、總結(jié)

雖然我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀仍存在很多問(wèn)題，但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，生產(chǎn)力水平提高，土地流轉(zhuǎn)將有更大的發(fā)展空間。在這個(gè)過(guò)程中，政府要明確自身的角色定位，做好對(duì)土地流轉(zhuǎn)行為的引導(dǎo)和規(guī)范，切實(shí)維護(hù)人民的利益。

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（作者單位：河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院）