摘 要 隨著公私合作模式的引進，公私合作在越來越多方面有了應用，如何更好的讓公共部門與私人部門合作，產(chǎn)生更大的社會效用，值得我們深思，本文探討如何規(guī)制政府角色，使公私合作得到更好的發(fā)展。

關(guān)鍵詞 公私合作 政府角色 職能 責任

一、研究背景

隨著公私合作模式的引進運用與推廣，公私合作制（又譯公私合作伙伴關(guān)系，即Public-Private Partner-ships，簡稱PPPs）被愈來愈多的運用到公共設施領域甚或是更加細微的公共領域和公共事業(yè)的建設與運作之中。

公私合作制作在我國的發(fā)展尚未成熟。政府對PPP的認識不足并缺乏相關(guān)的實踐經(jīng)驗積累，有職責不明確或執(zhí)行不力以及尋租和腐敗行為等問題，此外，還普遍存在相關(guān)法律體制以及政策指導不完善的問題。

如果“沒有一個有效的政府，無論是經(jīng)濟還是社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的，而有效的政府的前提必然是政府清楚自己應該干什么和不應該干什么，自己的角色到底是什么？”政府扮演何種角色，我們從上海新天地案例分析。

二、案例分析

上海新天地改造項目是公私合作項目的代表案例。1996年5月，經(jīng)過多次協(xié)商，盧灣區(qū)政府與香港瑞安集團簽署合作改造太平橋地區(qū)的項目意向書，協(xié)議出讓土地使用權(quán)，由后者主要承擔再開發(fā)任務，促進該區(qū)域的城市更新。該案例中有政府、開發(fā)商、居民三個參與主體，下面將對其進行分析討論。

（一）政府、開發(fā)商、居民角色分析

1、政府

作為公共部門的代表，追求公共利益最大化，提高自身社會地位。該案例中政府轉(zhuǎn)嫁資金負擔，引入競爭機制，擁有主動地位和控制力、先發(fā)制人力、議價力。

2、開發(fā)商

作為私營部門，以最大限度地獲取商業(yè)利潤為利益目標，獲得直接的回報和附加值。開發(fā)商是主要參與者，擁有政治資源和土地資源，可以與政府結(jié)成聯(lián)盟，具有系統(tǒng)力與議價力。

3、社區(qū)居民

作為分散的個體，追求個人的利益，通過讓渡空間來換取更好的居住條件。

在整個的改造過程當中，無法參與政府或者開發(fā)商之間的聯(lián)盟，被動的接受最后的結(jié)果。

（二）問題所在

1、風險分擔的困難

在很多公私合作項目中，政府與企業(yè)未形成長期合作的關(guān)系，使得二者各懷心思，長期的合作需要長期信任，二者是平等協(xié)商對話關(guān)系。再者政府通過公私合作模式很大原因是為了引進外資，在利益面前，也許初衷就會改變，從而引發(fā)一系列問題。

2、缺乏相應法律法規(guī)，責任不清晰

公私合作中政府擁有主導地位，可能引發(fā)權(quán)力尋租，卻沒有相應的法律規(guī)制。開發(fā)商作追求最大利益，政府部門只有全面考慮開發(fā)商的利益，才能夠做到合作共贏的局面。而政府的責任到底是為了更好的城市規(guī)劃建設還是為了民眾的切身利益考慮，值得引發(fā)我們的深思。

3、復雜性增加

比如在合作商與居民的權(quán)益起到?jīng)_突時，是否會因為有所顧忌而將合作商的權(quán)益置于公眾之前？該案例中無疑政府與合作商都是大大的受益方，而社區(qū)居民對拆遷的安置褒貶不一，如何將這些意見送達政府。所有的一切，當然除了利益劃分時候的復雜性，問題操作的復雜性之外，還牽扯到其他很多問題的復雜性。

三、政府角色定位的對策分析

（一）建立適用的法律框架和規(guī)制體系

公私合作制會使得原有的政府或私人部門與消費者之間的雙向直接關(guān)系變?yōu)檎?、私人部門與消費者之間的三方委托代理關(guān)系。 “缺乏應有的呼應與聯(lián)系，經(jīng)常出現(xiàn)監(jiān)管法律、法規(guī)之間的內(nèi)容模糊和條款沖突”，勢必會造成整體的無序現(xiàn)象。只有建立相應的法律法規(guī)，政府才能夠扮演好服務者、參與者、監(jiān)督者的角色。

（二）維護公共利益

維護公共的利益，是一切工作的出發(fā)點與初衷之所在。在絕大多數(shù)國家，采取公私合作項目的政府部門大都需要有著專業(yè)的團隊，包括精通法律程序規(guī)則的專員，預算估價的專家等。只有擁有各方面領域精通的專業(yè)人才，才可能做到公正公平，在合作過程中沒有漏洞可鉆。

（三）維護私人部門的合法權(quán)益

公私合作項目具有一般項目不具有的風險性，往往政策風險比之于市場風險更高。政府的監(jiān)管必須要是有限度的、透明的、講究誠信的、公平和連續(xù)的。其中， “產(chǎn)權(quán)形式對于解決公用事業(yè)的所有制和規(guī)制問題，尤其對于提高長期績效和投資激勵問題具有非常重要的實踐意義?！敝挥挟a(chǎn)權(quán)明晰，才能真正做到維護私人部門的合法權(quán)益。

（四）與合作商之間達成長期的合作伙伴關(guān)系

基于二者之間的差異，公共部門更加強調(diào)公共利益，而私人部門傾向于更多的利潤。美國公私合作全國委員會研究指出，成功的公私合作制需要來自政府高層的政治支持和政府參與。政府部門需通過自身努力，爭取與合作商之間達成長期的合作伙伴關(guān)系。

四、結(jié)論（結(jié)束語）

公私合作制被越來越多的應用于各種基礎設施建設與其他各種項目之中。政府作為特殊的參與方之一，只有明確了它的角色，才能更好的發(fā)揮公私合作項目的效率。只有始終將公共利益放在首要地位，有法律規(guī)制規(guī)范，兼顧合作商的正當權(quán)益，建立長期合作伙伴關(guān)系，公私合作才能被更好的發(fā)揮作用。

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（作者單位：安徽大學管理學院）