摘 要 處罰與教育相結合原則是我國行政處罰中所要遵循的重要的基本原則。近年來，隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，行政處罰也隨之復雜、多樣化。處罰與教育相結合原則在現(xiàn)實行政執(zhí)法中也遇到難以得到有效落實的尷尬。 “不教而誅”、“只教不罰”等一系列與我國社會主義法治建設不相和諧的畫面，不僅違背了處罰與教育相結合的原則，也影響了行政處罰的有效性。因此我們有必要系統(tǒng)、科學地分析處罰與教育相結合原則的內涵和該原則在行政處罰中的應用問題，找到處罰與教育相結合原則在現(xiàn)代行政處罰中的適用出路。

關鍵詞 行政處罰 行政執(zhí)法 處罰與教育相結合原則

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第五條規(guī)定：實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他自覺守法。這就是行政處罰中的“處罰與教育相結合”原則。行政處罰作為一種法律制裁形式，不僅僅是一種制裁，更兼有懲戒與教育的雙重功能。但在實際的適用過程中這一原則卻未能充分發(fā)揮其作用，只罰不教、重罰輕教、以輕教代重罰、以重罰代輕教等現(xiàn)象時有發(fā)生。不管是“重處罰”還是“重教育”都是對于處罰與教育相結合原則的片面理解，重新梳理處罰與教育相結合原則的價值內涵，還原其應有之意，對行政處罰的合理化、科學化都大有裨益。

一、處罰與教育相結合原則的含義分析

對于行政處罰的處罰與教育相結合原則的正確含義，我們可以從立法宗旨中去把握。曹志在八屆全國人大第四次會議上所作的《關于〈中華人民共和國行政處罰法〉（草案）的說明》中講到“處罰與教育相結合原則”時指出：“行政處罰的目的，重在糾正違法行為，教育公民、法人或者其他組織自覺遵守法律”。從曹志的講話中，我們可以得出處罰與教育相結合原則所包含的三層意義：

（一）處罰。行政處罰的首要目的是處罰行政相對人的違法行為。結合《行政處罰法》第三條第一款“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機關依照本法規(guī)定的程序實施?！笨梢缘弥a生行政處罰的前提是行政相對人作出了違反我國行政法規(guī)的行為（包括作為和不作為），這種行為嚴重阻礙了正常的社會活動，給社會秩序造成了較惡劣的影響。在這種行為產生之后，具有行政處罰權利的行政處罰機關根據相關法律規(guī)定，對這種作為或者不作為予以處罰，達到糾正違法行為、還原社會正常生產生活秩序的目的。

（二）教育。行政處罰的最終目的是教育違法相對人。在行政處罰中，對違法相對人進行相應的行政處罰時要告知其相應的法律法規(guī)根據，做到以事實為依據，以法律為準繩，并且應該讓行政相對人認識到，違反法律、法規(guī)的行為不僅不會給自己帶來合法利益，更加會損害自己和他人的合法權益。根據違法行為的性質、情節(jié)、后果，給予恰當?shù)奶幜P時，告知違法相對人如果積極糾正違法行為，主動配合行政機關消除違法后果，如實陳述，可以再法定原則的情況下，從輕或者減輕處罰。在處罰與教育相結合原則中，處罰實際也是通過懲戒而起到一個更好的教育作用。

（三）處罰與教育相結合。處罰與教育相結合一般是通過兩種方式的，“一種是通過實施處罰使當事人受到制裁。就是說處罰的本身就是一種教育，通過直接的處罰使當事人的利益受到影響達到教育當事人的目的。另一種方式是，處罰的過程應當始終貫穿著教育，二者不應當截然分開”，以上兩種對行政處罰中教育原則的適用方式的認識是科學的。行政處罰中處罰與教育相結合原則的實踐形式也可以歸納為以下兩點：第一，對違法相對人而言，該原則的適用，使得處罰能夠直接作用，讓違法相對人認識到違法行為產生的惡果，從而達到教育自身的目的。第二，對社會大眾而言，通過違法相對人的處罰，使得人們更了解行政處罰，從而達到遏制其他同類型違法事件發(fā)生的目的。

二、 處罰與教育相結合原則在現(xiàn)代行政處罰中的適用困境

在具體的行政執(zhí)法與行政處罰過程中，處罰與教育相結合原則并不是萬金油，適用于任何地點、任何時間和任何情況。眾所周知，法律原則本身在一定程度上存在缺陷，而這種缺陷的產生一方面歸根于自身適用條件的限制，另外一方面也有其自身因素的限制。因此，想要客觀合理的認識處罰與教育相結合原則，我們就需要分析它在現(xiàn)實適用中存在的局限性。

（一）處罰與教育相結合原則具有主觀性

處罰與教育相結合原則作為合法性審查的應用方式，在其適用過程中往往需要適用者自身的主觀價值判斷。對于處罰與教育相結合的結合點，不同的行政官員或者主管官員的主觀觀念具有很大程度上地恣意性。也就是說，對于行政處罰是否完全符合處罰與教育相結合原則，我們難以根據硬性法律法規(guī)的規(guī)定得出判斷。其次，行政處罰中處罰已然作出，而對于行政相對人來說，是否起到教育的作用，起到作用的大小，很難得出具體結論。最后，教育的手段是多樣的，在現(xiàn)實生活中，教育不僅僅包括軟性勸阻，也包含強制性的處罰。而行政處罰是強制性規(guī)定，在處罰作出的同時對行政相對人肯定也起到了教育的作用，在這種思想的指導下，行政機關往往不能很好地運用處罰與教育相結合原則，而片面地理解成了“處罰與處罰相結合”。

（二）處罰與教育相結合原則的高度概括性

這里的高度概括性并不是褒義之言。作為一個限制公權力、保護公民權的法律規(guī)范，法律原則更多時候本身應該保持明確性。但是“與教育相結合”作為該原則的構成要件，本身在漢語言中就有多種不同的理解，具有抽象、概括的特征。在實際行政處罰中，沒有結合教育進行的處罰在更多程度上并未引起行政機關甚至是行政相對人的重視。行政相對人在知道行政處罰的結果后，沒有引用或者根本不知道該原則而尋求行政救濟，故而在保護人民權利或者公益上，該原則仍有所限制。

（三）處罰與教育相結合原則的消極性

處罰與教育相結合原則在實際行政處罰過程中扮演的往往是輔助性、次要性的角色，而作為法律原則，當法律有明文規(guī)定也即法律規(guī)則時，優(yōu)先適用的是法律規(guī)則而不是法律原則。也就是說，當法律規(guī)則存在且具體了規(guī)定事項時，不得援引處罰與教育相結合原則進行對抗，即使這種對抗產生也是無效的。在行政處罰領域，法律常常規(guī)定處罰的上下限，賦予行政機關在行政處罰中一定的裁量空間。如果行政處罰機關基于各種因素的考慮，決定處罰從重或者從輕，并不因此被視為違反處罰與教育相結合原則。總體而言，處罰與教育相結合原則不但有作為法律原則所具備的“通病”，而且其自身的特點也給其帶來了適用上的風險。然而我們在正確認識其中因素所起作用之后，我們應該坦然面對，看清積極因素，正視消極性。

三、推進處罰與教育相結合原則在行政處罰中的適用性

處罰與教育相結合原則自身的局限性和在現(xiàn)實應用中的困境，抑制了行政目的的實現(xiàn)。如何在立法和執(zhí)法領域進行調整以貫徹處罰與教育相結合原則在行政處罰領域中的應用顯得非常有必要。

（一）行政處罰立法方面

處罰與教育相結合原則要求我們在行政處罰的立法上規(guī)定行政處罰的執(zhí)行要有助于整個行政行為達到良好的社會效果，對行政相對人、其他社會群體都有一定的教育作用。應當充分發(fā)揮作為法律制裁方式之一的行政處罰的教育的功能。

法律法規(guī)實施的最主要的保障，是人們對法的深刻理解和忠心支持。我們在多年的實踐中發(fā)現(xiàn)，我國制定的《行政處罰法》不可謂不是“社會主義良法”?！缎姓幜P法》中規(guī)定，不滿14周歲的人有違法行為的，不予處罰；對已滿14周歲不滿18周歲的人有違法行為的，從輕或者減輕處罰。這些法規(guī)的規(guī)定，是為了更好的教育青少年。對于成年人，如果違法輕微的，或者主動消除、減輕違法行為危害后果的，或者受他人脅迫實施違法行為的，或者配合行政機關查處違法行為有立功表現(xiàn)的，應當從輕、減輕或者免除處罰。

確實，我國《行政處罰法》對于上述情形的規(guī)定著實體現(xiàn)了我國行政處罰中處罰與教育相結合原則。今年來，隨著國家經濟的發(fā)展，各種行政違法現(xiàn)象日益嚴重。國家先前制定的《行政處罰法》對于日新月異的社會發(fā)展而言難免有些滯后。國家對于這些嚴重危害到公民合法權益的違法行為未能作出及時、合適的處罰，導致違法現(xiàn)象的日益猖獗?！缎姓幜P法》過“軟”的現(xiàn)象已經越來越突出，未能起到對違法現(xiàn)象的處罰，對其他人的教育懲戒作用。國家對此的應對措施是增加罰款的數(shù)額，但第一，有些行政違法行為靠罰款并不能達到制止、懲罰的目的，尤其是對危害人身健康的諸如制造、銷售偽劣藥品的行為，需要有必要的人身罰。第二，就罰款而言，由于有些規(guī)定并未貫徹使違法者在經濟上無利可圖的原則，罰款數(shù)量雖多，但仍有利可圖，不足以制止違法。

為了應對這種現(xiàn)象，我認為應當加大對惡性行政違法現(xiàn)象予以加大懲罰力度，甚至入刑。對這些惡性案件，在處罰中直接規(guī)定人身罰和數(shù)倍、數(shù)十倍甚至數(shù)百倍的罰款。

行政處罰的立法方面，針對這些案件，可以借鑒我國刑法中規(guī)定的“累犯制度”，對于多次違法《行政處罰法》且性質惡劣的行政違法案件，加大處罰和打擊力度，也可以直接納入我國的刑法調整范圍。只有這樣，才能打擊社會上一些囂張的惡性行政案件同時起到教育公眾的作用。

（二）行政處罰執(zhí)法方面

處罰是規(guī)制行政違法現(xiàn)象的手段之一，最理想的行政處罰境界是完全廢除或者說完全不需要行政處罰，當然這是建立在教育能夠達到不處罰的目的的基礎之上的。處罰手段的實施，是在教育手段無法達到目的的情形之下才迫不得已采取的。如果教育能夠使得社會上不出現(xiàn)行政違法現(xiàn)象，那么行政處罰也就沒有設立和執(zhí)行的必要，完全可以廢除行政處罰。行政處罰首要目的是打擊行政違法行為，而行政處罰的最終目的就是通過處罰的設立和執(zhí)行，教育公眾，使得公眾不再有行政違法行為，最終達到不再處罰的理想目的。

然后理想是豐滿的，現(xiàn)實卻是略顯骨感。在現(xiàn)實行政處罰過程中，尤其是我國加入WTO以來，各種不行政違法現(xiàn)象日益嚴重。為了打擊這種行政違法現(xiàn)象，我國加大行政處罰力度。而隨之產生的就是國家各級政府亂設處罰、濫施處罰，侵犯我國公民的合法權益。這種行政處罰執(zhí)法行為全然不顧我國制定行政處罰的初衷，違法了我國行政處罰的各項基本原則。對處罰與教育相結合原則而言，這種亂處罰、濫施罰的現(xiàn)象不能起到很好地教育作用。引起公眾對行政處罰的不滿，也降低了法律在公眾心中的神圣地位。針對這種現(xiàn)象，我認為我國應當從以下幾個方面開始著手治理：

首先，行政執(zhí)法機關在行政處罰過程中應當嚴格遵守法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，堅決拒絕為了罰款而罰款現(xiàn)象的產生。某些行政機關在行政處罰過程中顯失公平的處罰行政相對人，面對行政相對人強大的“社會關系”下屈服，作出了不公平公正的行政處罰。針對這種現(xiàn)象，我們應該本著“陽光處罰”的姿態(tài)，客服特權思想，達到教育行政相對人的最終目的。

其次，明確行政處罰的管轄權。在現(xiàn)實行政處罰中，由于各種各樣的原因，會出現(xiàn)處罰管轄權不明的現(xiàn)象產生出現(xiàn)這種現(xiàn)象，我們不應當相互“扯皮”，而是該尋找法律、法規(guī)、規(guī)章上的規(guī)定予以確定行政管轄權?；蛘邎笳埞餐霞壭姓C關給出裁定，正確處罰管轄權不明的現(xiàn)象。

最后，行政處罰不公正現(xiàn)象時有發(fā)生。行政處罰應當本著公正公開的姿態(tài)面向社會，使行政處罰相對人真正信服。在行政處罰中，罰款應當開具收據、扣押財產應當出列清單、處罰應當說明理由并告知相對人尋求行政救濟的途徑。

只有在正確落實行政處罰正確手法之后，才能起到處罰與教育相結合，達到處罰本身所應當具備的社會效果

此外，在行政司法方面我們要做的也有許多。行政司法一般是指行政處罰的復議申請的活動，在行政處罰的復議中，行政復議機關應當本著行政處罰的處罰與教育相結合原則進行對行政處罰活動進行裁量、復議，改正不適當?shù)男姓幜P，使得初次行政處罰中出現(xiàn)的不適當情形給予更正或者給予確認。彌補初次行政處罰的不足。

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（作者單位：浙江工商大學公共管理學院）