摘 要 處罰與教育相結(jié)合原則是我國(guó)行政處罰中所要遵循的重要的基本原則。近年來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政處罰也隨之復(fù)雜、多樣化。處罰與教育相結(jié)合原則在現(xiàn)實(shí)行政執(zhí)法中也遇到難以得到有效落實(shí)的尷尬。 “不教而誅”、“只教不罰”等一系列與我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)不相和諧的畫面，不僅違背了處罰與教育相結(jié)合的原則，也影響了行政處罰的有效性。因此我們有必要系統(tǒng)、科學(xué)地分析處罰與教育相結(jié)合原則的內(nèi)涵和該原則在行政處罰中的應(yīng)用問(wèn)題，找到處罰與教育相結(jié)合原則在現(xiàn)代行政處罰中的適用出路。

關(guān)鍵詞 行政處罰 行政執(zhí)法 處罰與教育相結(jié)合原則

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第五條規(guī)定：實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他自覺(jué)守法。這就是行政處罰中的“處罰與教育相結(jié)合”原則。行政處罰作為一種法律制裁形式，不僅僅是一種制裁，更兼有懲戒與教育的雙重功能。但在實(shí)際的適用過(guò)程中這一原則卻未能充分發(fā)揮其作用，只罰不教、重罰輕教、以輕教代重罰、以重罰代輕教等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。不管是“重處罰”還是“重教育”都是對(duì)于處罰與教育相結(jié)合原則的片面理解，重新梳理處罰與教育相結(jié)合原則的價(jià)值內(nèi)涵，還原其應(yīng)有之意，對(duì)行政處罰的合理化、科學(xué)化都大有裨益。

一、處罰與教育相結(jié)合原則的含義分析

對(duì)于行政處罰的處罰與教育相結(jié)合原則的正確含義，我們可以從立法宗旨中去把握。曹志在八屆全國(guó)人大第四次會(huì)議上所作的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉（草案）的說(shuō)明》中講到“處罰與教育相結(jié)合原則”時(shí)指出：“行政處罰的目的，重在糾正違法行為，教育公民、法人或者其他組織自覺(jué)遵守法律”。從曹志的講話中，我們可以得出處罰與教育相結(jié)合原則所包含的三層意義：

（一）處罰。行政處罰的首要目的是處罰行政相對(duì)人的違法行為。結(jié)合《行政處罰法》第三條第一款“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤??！笨梢缘弥?，產(chǎn)生行政處罰的前提是行政相對(duì)人作出了違反我國(guó)行政法規(guī)的行為（包括作為和不作為），這種行為嚴(yán)重阻礙了正常的社會(huì)活動(dòng)，給社會(huì)秩序造成了較惡劣的影響。在這種行為產(chǎn)生之后，具有行政處罰權(quán)利的行政處罰機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)這種作為或者不作為予以處罰，達(dá)到糾正違法行為、還原社會(huì)正常生產(chǎn)生活秩序的目的。

（二）教育。行政處罰的最終目的是教育違法相對(duì)人。在行政處罰中，對(duì)違法相對(duì)人進(jìn)行相應(yīng)的行政處罰時(shí)要告知其相應(yīng)的法律法規(guī)根據(jù)，做到以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，并且應(yīng)該讓行政相對(duì)人認(rèn)識(shí)到，違反法律、法規(guī)的行為不僅不會(huì)給自己帶來(lái)合法利益，更加會(huì)損害自己和他人的合法權(quán)益。根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、后果，給予恰當(dāng)?shù)奶幜P時(shí)，告知違法相對(duì)人如果積極糾正違法行為，主動(dòng)配合行政機(jī)關(guān)消除違法后果，如實(shí)陳述，可以再法定原則的情況下，從輕或者減輕處罰。在處罰與教育相結(jié)合原則中，處罰實(shí)際也是通過(guò)懲戒而起到一個(gè)更好的教育作用。

（三）處罰與教育相結(jié)合。處罰與教育相結(jié)合一般是通過(guò)兩種方式的，“一種是通過(guò)實(shí)施處罰使當(dāng)事人受到制裁。就是說(shuō)處罰的本身就是一種教育，通過(guò)直接的處罰使當(dāng)事人的利益受到影響達(dá)到教育當(dāng)事人的目的。另一種方式是，處罰的過(guò)程應(yīng)當(dāng)始終貫穿著教育，二者不應(yīng)當(dāng)截然分開(kāi)”，以上兩種對(duì)行政處罰中教育原則的適用方式的認(rèn)識(shí)是科學(xué)的。行政處罰中處罰與教育相結(jié)合原則的實(shí)踐形式也可以歸納為以下兩點(diǎn)：第一，對(duì)違法相對(duì)人而言，該原則的適用，使得處罰能夠直接作用，讓違法相對(duì)人認(rèn)識(shí)到違法行為產(chǎn)生的惡果，從而達(dá)到教育自身的目的。第二，對(duì)社會(huì)大眾而言，通過(guò)違法相對(duì)人的處罰，使得人們更了解行政處罰，從而達(dá)到遏制其他同類型違法事件發(fā)生的目的。

二、 處罰與教育相結(jié)合原則在現(xiàn)代行政處罰中的適用困境

在具體的行政執(zhí)法與行政處罰過(guò)程中，處罰與教育相結(jié)合原則并不是萬(wàn)金油，適用于任何地點(diǎn)、任何時(shí)間和任何情況。眾所周知，法律原則本身在一定程度上存在缺陷，而這種缺陷的產(chǎn)生一方面歸根于自身適用條件的限制，另外一方面也有其自身因素的限制。因此，想要客觀合理的認(rèn)識(shí)處罰與教育相結(jié)合原則，我們就需要分析它在現(xiàn)實(shí)適用中存在的局限性。

（一）處罰與教育相結(jié)合原則具有主觀性

處罰與教育相結(jié)合原則作為合法性審查的應(yīng)用方式，在其適用過(guò)程中往往需要適用者自身的主觀價(jià)值判斷。對(duì)于處罰與教育相結(jié)合的結(jié)合點(diǎn)，不同的行政官員或者主管官員的主觀觀念具有很大程度上地恣意性。也就是說(shuō)，對(duì)于行政處罰是否完全符合處罰與教育相結(jié)合原則，我們難以根據(jù)硬性法律法規(guī)的規(guī)定得出判斷。其次，行政處罰中處罰已然作出，而對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，是否起到教育的作用，起到作用的大小，很難得出具體結(jié)論。最后，教育的手段是多樣的，在現(xiàn)實(shí)生活中，教育不僅僅包括軟性勸阻，也包含強(qiáng)制性的處罰。而行政處罰是強(qiáng)制性規(guī)定，在處罰作出的同時(shí)對(duì)行政相對(duì)人肯定也起到了教育的作用，在這種思想的指導(dǎo)下，行政機(jī)關(guān)往往不能很好地運(yùn)用處罰與教育相結(jié)合原則，而片面地理解成了“處罰與處罰相結(jié)合”。

（二）處罰與教育相結(jié)合原則的高度概括性

這里的高度概括性并不是褒義之言。作為一個(gè)限制公權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)的法律規(guī)范，法律原則更多時(shí)候本身應(yīng)該保持明確性。但是“與教育相結(jié)合”作為該原則的構(gòu)成要件，本身在漢語(yǔ)言中就有多種不同的理解，具有抽象、概括的特征。在實(shí)際行政處罰中，沒(méi)有結(jié)合教育進(jìn)行的處罰在更多程度上并未引起行政機(jī)關(guān)甚至是行政相對(duì)人的重視。行政相對(duì)人在知道行政處罰的結(jié)果后，沒(méi)有引用或者根本不知道該原則而尋求行政救濟(jì)，故而在保護(hù)人民權(quán)利或者公益上，該原則仍有所限制。

（三）處罰與教育相結(jié)合原則的消極性

處罰與教育相結(jié)合原則在實(shí)際行政處罰過(guò)程中扮演的往往是輔助性、次要性的角色，而作為法律原則，當(dāng)法律有明文規(guī)定也即法律規(guī)則時(shí)，優(yōu)先適用的是法律規(guī)則而不是法律原則。也就是說(shuō)，當(dāng)法律規(guī)則存在且具體了規(guī)定事項(xiàng)時(shí)，不得援引處罰與教育相結(jié)合原則進(jìn)行對(duì)抗，即使這種對(duì)抗產(chǎn)生也是無(wú)效的。在行政處罰領(lǐng)域，法律常常規(guī)定處罰的上下限，賦予行政機(jī)關(guān)在行政處罰中一定的裁量空間。如果行政處罰機(jī)關(guān)基于各種因素的考慮，決定處罰從重或者從輕，并不因此被視為違反處罰與教育相結(jié)合原則?？傮w而言，處罰與教育相結(jié)合原則不但有作為法律原則所具備的“通病”，而且其自身的特點(diǎn)也給其帶來(lái)了適用上的風(fēng)險(xiǎn)。然而我們?cè)谡_認(rèn)識(shí)其中因素所起作用之后，我們應(yīng)該坦然面對(duì)，看清積極因素，正視消極性。

三、推進(jìn)處罰與教育相結(jié)合原則在行政處罰中的適用性

處罰與教育相結(jié)合原則自身的局限性和在現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中的困境，抑制了行政目的的實(shí)現(xiàn)。如何在立法和執(zhí)法領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)整以貫徹處罰與教育相結(jié)合原則在行政處罰領(lǐng)域中的應(yīng)用顯得非常有必要。

（一）行政處罰立法方面

處罰與教育相結(jié)合原則要求我們?cè)谛姓幜P的立法上規(guī)定行政處罰的執(zhí)行要有助于整個(gè)行政行為達(dá)到良好的社會(huì)效果，對(duì)行政相對(duì)人、其他社會(huì)群體都有一定的教育作用。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮作為法律制裁方式之一的行政處罰的教育的功能。

法律法規(guī)實(shí)施的最主要的保障，是人們對(duì)法的深刻理解和忠心支持。我們?cè)诙嗄甑膶?shí)踐中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)制定的《行政處罰法》不可謂不是“社會(huì)主義良法”。《行政處罰法》中規(guī)定，不滿14周歲的人有違法行為的，不予處罰；對(duì)已滿14周歲不滿18周歲的人有違法行為的，從輕或者減輕處罰。這些法規(guī)的規(guī)定，是為了更好的教育青少年。對(duì)于成年人，如果違法輕微的，或者主動(dòng)消除、減輕違法行為危害后果的，或者受他人脅迫實(shí)施違法行為的，或者配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)從輕、減輕或者免除處罰。

確實(shí)，我國(guó)《行政處罰法》對(duì)于上述情形的規(guī)定著實(shí)體現(xiàn)了我國(guó)行政處罰中處罰與教育相結(jié)合原則。今年來(lái)，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種行政違法現(xiàn)象日益嚴(yán)重。國(guó)家先前制定的《行政處罰法》對(duì)于日新月異的社會(huì)發(fā)展而言難免有些滯后。國(guó)家對(duì)于這些嚴(yán)重危害到公民合法權(quán)益的違法行為未能作出及時(shí)、合適的處罰，導(dǎo)致違法現(xiàn)象的日益猖獗?！缎姓幜P法》過(guò)“軟”的現(xiàn)象已經(jīng)越來(lái)越突出，未能起到對(duì)違法現(xiàn)象的處罰，對(duì)其他人的教育懲戒作用。國(guó)家對(duì)此的應(yīng)對(duì)措施是增加罰款的數(shù)額，但第一，有些行政違法行為靠罰款并不能達(dá)到制止、懲罰的目的，尤其是對(duì)危害人身健康的諸如制造、銷售偽劣藥品的行為，需要有必要的人身罰。第二，就罰款而言，由于有些規(guī)定并未貫徹使違法者在經(jīng)濟(jì)上無(wú)利可圖的原則，罰款數(shù)量雖多，但仍有利可圖，不足以制止違法。

為了應(yīng)對(duì)這種現(xiàn)象，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加大對(duì)惡性行政違法現(xiàn)象予以加大懲罰力度，甚至入刑。對(duì)這些惡性案件，在處罰中直接規(guī)定人身罰和數(shù)倍、數(shù)十倍甚至數(shù)百倍的罰款。

行政處罰的立法方面，針對(duì)這些案件，可以借鑒我國(guó)刑法中規(guī)定的“累犯制度”，對(duì)于多次違法《行政處罰法》且性質(zhì)惡劣的行政違法案件，加大處罰和打擊力度，也可以直接納入我國(guó)的刑法調(diào)整范圍。只有這樣，才能打擊社會(huì)上一些囂張的惡性行政案件同時(shí)起到教育公眾的作用。

（二）行政處罰執(zhí)法方面

處罰是規(guī)制行政違法現(xiàn)象的手段之一，最理想的行政處罰境界是完全廢除或者說(shuō)完全不需要行政處罰，當(dāng)然這是建立在教育能夠達(dá)到不處罰的目的的基礎(chǔ)之上的。處罰手段的實(shí)施，是在教育手段無(wú)法達(dá)到目的的情形之下才迫不得已采取的。如果教育能夠使得社會(huì)上不出現(xiàn)行政違法現(xiàn)象，那么行政處罰也就沒(méi)有設(shè)立和執(zhí)行的必要，完全可以廢除行政處罰。行政處罰首要目的是打擊行政違法行為，而行政處罰的最終目的就是通過(guò)處罰的設(shè)立和執(zhí)行，教育公眾，使得公眾不再有行政違法行為，最終達(dá)到不再處罰的理想目的。

然后理想是豐滿的，現(xiàn)實(shí)卻是略顯骨感。在現(xiàn)實(shí)行政處罰過(guò)程中，尤其是我國(guó)加入WTO以來(lái)，各種不行政違法現(xiàn)象日益嚴(yán)重。為了打擊這種行政違法現(xiàn)象，我國(guó)加大行政處罰力度。而隨之產(chǎn)生的就是國(guó)家各級(jí)政府亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯我國(guó)公民的合法權(quán)益。這種行政處罰執(zhí)法行為全然不顧我國(guó)制定行政處罰的初衷，違法了我國(guó)行政處罰的各項(xiàng)基本原則。對(duì)處罰與教育相結(jié)合原則而言，這種亂處罰、濫施罰的現(xiàn)象不能起到很好地教育作用。引起公眾對(duì)行政處罰的不滿，也降低了法律在公眾心中的神圣地位。針對(duì)這種現(xiàn)象，我認(rèn)為我國(guó)應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面開(kāi)始著手治理：

首先，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政處罰過(guò)程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，堅(jiān)決拒絕為了罰款而罰款現(xiàn)象的產(chǎn)生。某些行政機(jī)關(guān)在行政處罰過(guò)程中顯失公平的處罰行政相對(duì)人，面對(duì)行政相對(duì)人強(qiáng)大的“社會(huì)關(guān)系”下屈服，作出了不公平公正的行政處罰。針對(duì)這種現(xiàn)象，我們應(yīng)該本著“陽(yáng)光處罰”的姿態(tài)，客服特權(quán)思想，達(dá)到教育行政相對(duì)人的最終目的。

其次，明確行政處罰的管轄權(quán)。在現(xiàn)實(shí)行政處罰中，由于各種各樣的原因，會(huì)出現(xiàn)處罰管轄權(quán)不明的現(xiàn)象產(chǎn)生出現(xiàn)這種現(xiàn)象，我們不應(yīng)當(dāng)相互“扯皮”，而是該尋找法律、法規(guī)、規(guī)章上的規(guī)定予以確定行政管轄權(quán)?；蛘邎?bào)請(qǐng)共同上級(jí)行政機(jī)關(guān)給出裁定，正確處罰管轄權(quán)不明的現(xiàn)象。

最后，行政處罰不公正現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。行政處罰應(yīng)當(dāng)本著公正公開(kāi)的姿態(tài)面向社會(huì)，使行政處罰相對(duì)人真正信服。在行政處罰中，罰款應(yīng)當(dāng)開(kāi)具收據(jù)、扣押財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)出列清單、處罰應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由并告知相對(duì)人尋求行政救濟(jì)的途徑。

只有在正確落實(shí)行政處罰正確手法之后，才能起到處罰與教育相結(jié)合，達(dá)到處罰本身所應(yīng)當(dāng)具備的社會(huì)效果

此外，在行政司法方面我們要做的也有許多。行政司法一般是指行政處罰的復(fù)議申請(qǐng)的活動(dòng)，在行政處罰的復(fù)議中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)本著行政處罰的處罰與教育相結(jié)合原則進(jìn)行對(duì)行政處罰活動(dòng)進(jìn)行裁量、復(fù)議，改正不適當(dāng)?shù)男姓幜P，使得初次行政處罰中出現(xiàn)的不適當(dāng)情形給予更正或者給予確認(rèn)。彌補(bǔ)初次行政處罰的不足。

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（作者單位：浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院）