近年來，沙市國土分局主動融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局之中，積極探索利用土地政策，強(qiáng)化用地管理，服務(wù)區(qū)域發(fā)展的有效措施，“在參與中求發(fā)展，在發(fā)展中優(yōu)服務(wù)，在服務(wù)中嚴(yán)管理，在管理中促跨越”，不斷增強(qiáng)保障發(fā)展的承載力，服務(wù)發(fā)展的推動力，嚴(yán)格執(zhí)法的威懾力，干部隊伍的執(zhí)行力，在工作中著力突出“三個轉(zhuǎn)變”，努力促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)率先發(fā)展、強(qiáng)勢起飛，助推地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展早日實現(xiàn)新跨越，走出一條自身建設(shè)與地方建設(shè)協(xié)調(diào)并進(jìn)的新路子。

一、基本情況

國土資源部門雖然垂直管理，但扎根地方，與地方一榮俱榮、一損俱損?；谶@樣的認(rèn)識，我局堅持以支持區(qū)域發(fā)展為已任，明確提出“融入地方”的理念：地方發(fā)展的重點(diǎn)，就是國土部門工作的重心。

（一）由助推式發(fā)展向融入式發(fā)展轉(zhuǎn)變，在服務(wù)中求發(fā)展

積極發(fā)揮職能作用，以強(qiáng)化服務(wù)為抓手，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，不斷提升產(chǎn)業(yè)競爭力。一是以土地整治為導(dǎo)向，做強(qiáng)農(nóng)業(yè)。以“興地滅螺”土地整治項目為突破口，以項目抓帶動，以項目求發(fā)展，以項目促調(diào)整，以項目謀增收。通過對“田水路林村”進(jìn)行綜合治理，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與布局，加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境改造，血吸蟲病感染率由過去的10%下降到現(xiàn)在的0.8%，農(nóng)田產(chǎn)出率同比增長50%。整治區(qū)形成“田成塊、林成網(wǎng)、路暢通、渠相連，旱能澆、澇能排、機(jī)能耕”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新格局，使生態(tài)農(nóng)業(yè)，高效農(nóng)業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。二是以資源調(diào)控為支撐，做大工業(yè)。按照產(chǎn)業(yè)集群、投資集中、資源集約、產(chǎn)出高效要求，把有限土地資源要素向開發(fā)區(qū)、城鎮(zhèn)功能區(qū)及重點(diǎn)區(qū)域集聚，加快企業(yè)向園區(qū)聚集、向產(chǎn)業(yè)集群集中，同時大力發(fā)展“園中園”（中小企業(yè)園），提高集群內(nèi)產(chǎn)業(yè)配套率，形成“優(yōu)勢突出、配套完善、規(guī)模集聚、結(jié)構(gòu)優(yōu)化”的產(chǎn)業(yè)體系。通過增強(qiáng)支柱產(chǎn)業(yè)的集中度，形成大企業(yè)、大園區(qū)、大產(chǎn)業(yè)，加快培育具有較強(qiáng)競爭力的“工業(yè)航母”。三是以增減掛鉤為推手，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。針對我區(qū)部分農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散，數(shù)量巨大，利用粗放的特點(diǎn)，按照“因地制宜、科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌實施、權(quán)責(zé)掛鉤”的原則，積極做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目，通過合理規(guī)劃，發(fā)展小城鎮(zhèn)、新農(nóng)村，新社區(qū)，引導(dǎo)農(nóng)民遷村并點(diǎn)，出村進(jìn)鎮(zhèn)，居住上樓，退宅還田，通過農(nóng)村建設(shè)用地的拆舊復(fù)墾、盤活存量，促進(jìn)人口向城鎮(zhèn)集中、住宅向社區(qū)集中。

（二）由管理型機(jī)關(guān)向服務(wù)型機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變，在管理中優(yōu)服務(wù)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開資源的支撐，資源的承載能力影響著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一是堅持高起點(diǎn)規(guī)劃。近年來，我局進(jìn)一步強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用，充分發(fā)揮土地參與調(diào)控的作用，利用第二輪規(guī)劃修編的契機(jī)，將近郊基本農(nóng)田全部調(diào)整到遠(yuǎn)郊，且遠(yuǎn)離鎮(zhèn)中心，進(jìn)一步擴(kuò)大用地發(fā)展空間。同時把握建設(shè)時序，避免大規(guī)模整治、大規(guī)模拆遷、大規(guī)模搬遷，以科學(xué)的規(guī)劃管理減少建設(shè)性浪費(fèi)。二是堅持高效率供地。為加快供地速度，成立工業(yè)用地綠色通道領(lǐng)導(dǎo)小組及工作專班；認(rèn)真歸并梳理辦事流程，對行政審批（許可）流程進(jìn)行壓縮精簡，報批過程全面實現(xiàn)網(wǎng)上報件、網(wǎng)上審批，時效提升30%以上。同時，在供地過程中，實地勘察、測量、評估同步進(jìn)行，供地提速。三是堅持高效益配置。按照“規(guī)劃控制-計劃引導(dǎo)-市場化運(yùn)作”的思路，以土地的實際供給引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，保障發(fā)展對土地的需求，全面建立科學(xué)合理的土地供應(yīng)調(diào)控體系，努力實行“供給引導(dǎo)需求”的土地供應(yīng)新模式。通過強(qiáng)化土地資源市場化配置，實現(xiàn)經(jīng)營性用地、工業(yè)用地招拍掛出讓率100%。

（三）由被動式服務(wù)向主動式服務(wù)轉(zhuǎn)變，在服務(wù)中嚴(yán)監(jiān)管

保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，就必須重視節(jié)約資源、有效利用資源，使有限的資源實現(xiàn)效益的最大化。一是圍繞“高標(biāo)準(zhǔn)”，變“引資”為“選資”。針對工業(yè)化、城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展帶來用地需求旺盛的現(xiàn)狀，采用用地投資強(qiáng)度和規(guī)劃指標(biāo)雙控用地規(guī)模的管理方式，堅決杜絕假借項目圈占土地、寬打?qū)捰?、浪費(fèi)土地行為，明確規(guī)定除基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資外，工業(yè)項目用地投資強(qiáng)度由原來的不低于50萬元，提高到150萬元，以提高土地取得成本等方式來抑制囤積土地、閑置土地。二是推行“高利用”，變“死水”為“活水”。加大對批而未征、征而未供、供而未用、用而未盡等低效閑置土地的專項清理和依法處置力度，采取“退城入園”、“騰籠換鳥”等方式，通過二次招拍掛、分割調(diào)整、依法收回、等價置換等手段，充分挖掘土地資源潛力。三是探索“高態(tài)勢”，變“單核”為“多核”。構(gòu)建土地執(zhí)法監(jiān)管新機(jī)制，一方面，部門間建立健全聯(lián)絡(luò)、聯(lián)席、聯(lián)管、聯(lián)動四項機(jī)制，確實加強(qiáng)溝通、通力協(xié)作、高壓查處，形成嚴(yán)厲打擊土地違法行為執(zhí)法合力，做到查處、移送、追究、執(zhí)行四到位。另一方面，分局內(nèi)部建立健全巡查協(xié)管、報告、責(zé)任、考核四項制度，重新劃分巡查區(qū)域、巡查路線和責(zé)任人員，形成全區(qū)巡查網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，實現(xiàn)預(yù)防與查處兩對接。通過上述機(jī)制、制度的推進(jìn)落實，土地執(zhí)法環(huán)境不斷改善。

二、存在問題

從近幾年的工作看，我局用好用活用足土地政策，參與發(fā)展，服務(wù)發(fā)展，取得了明顯的成績，但與區(qū)域經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的要求相比，還有許多差距，必須正視和著力破解目前客觀存在的一些深層次矛盾。

（一）指標(biāo)緊張與用地效益的矛盾。一方面是國家從嚴(yán)從緊控制規(guī)劃和計劃指標(biāo)的政策形勢；另一方面是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛對土地需求逐步加大。從當(dāng)前我區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀及分配指標(biāo)預(yù)測，至2020年，我區(qū)新增建設(shè)用地需占用耕地約為2.7萬畝，而上級部門下達(dá)新增建設(shè)用地指標(biāo)約1.8萬畝，缺口0.9萬畝。從目前情況看，上級部門年度用地計劃初次分配指數(shù)，很難承載區(qū)域經(jīng)濟(jì)年度建設(shè)項目用地需求。此外，從近3年土地實際使用率來看，全區(qū)新增建設(shè)用地報批2700余畝，實際使用2200多畝，因企業(yè)資金不足、發(fā)展速度慢等原因，還存在近500畝低效閑置用地。同時，除銀湖小企業(yè)城等部分企業(yè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房以外，大多數(shù)工業(yè)園區(qū)普遍存在建設(shè)一層廠房的現(xiàn)象。土地節(jié)約集約利用仍有很多工作要做。

（二）規(guī)劃指標(biāo)與發(fā)展空間的矛盾。規(guī)劃指標(biāo)緊張，區(qū)域經(jīng)濟(jì)實際發(fā)展速度已大大超過規(guī)劃預(yù)期。根據(jù)我區(qū)土地利用總體規(guī)劃，至2020年我區(qū)新一輪規(guī)劃期新增建設(shè)用地控制在9.64萬畝，通過近年來的發(fā)展使用，現(xiàn)我區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)已全部用完。如不及時爭取建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)，城鎮(zhèn)化發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、工業(yè)區(qū)布局幾無空間。同時，經(jīng)過多年的開發(fā)復(fù)墾整理，我區(qū)耕地后備資源潛力逐步枯竭，尤其是近郊的立新、關(guān)沮、鑼場三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，已經(jīng)基本沒有耕地墾造空間，耕地后備資源嚴(yán)重不足。從長遠(yuǎn)發(fā)展考慮，如果不拓展耕地后備資源開發(fā)空間，不加大補(bǔ)充耕地墾造力度，既使有建設(shè)用地規(guī)劃空間，也很難實現(xiàn)對建設(shè)項目用地的有效保障。規(guī)劃指標(biāo)和耕地后備資源不足一定程度上將成為制約發(fā)展的瓶頸。

（三）保護(hù)耕地與違法用地的矛盾。雖然我區(qū)土地執(zhí)法環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)，但依法依規(guī)用地的氛圍還沒有完全形成，土地執(zhí)法共同責(zé)任機(jī)制雖然建立，但有效落實還存在一定難度。在建設(shè)用地供需矛盾日益突出的情況下，違法用地?zé)o法從根本上得到扭轉(zhuǎn)。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村為“大干快上”，在沒有報批、甚至沒有列入用地計劃的情況下，鼓勵企業(yè)擅自動工建設(shè)，政府推動下的違法占地現(xiàn)象時有發(fā)生。從近幾年衛(wèi)片執(zhí)法檢查情況來看，企業(yè)違法用地占違法用地總面積95%以上，導(dǎo)致報批相當(dāng)被動。有的以新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為借口，擅自占用耕地，甚至在沒有驗收的高產(chǎn)農(nóng)田整理項目區(qū)內(nèi)擅自將耕地或基本農(nóng)田進(jìn)行流轉(zhuǎn)，用于修建農(nóng)莊或其它建設(shè)項目，為今后項目驗收造成嚴(yán)重影響。

三、幾點(diǎn)建議

（一）轉(zhuǎn)變政策導(dǎo)向。一是構(gòu)建差別化供地機(jī)制。在深入研究區(qū)域產(chǎn)業(yè)更替演變規(guī)律、綜合土地節(jié)約集約利用目標(biāo)的區(qū)域差異性和實現(xiàn)可行性等各方因素基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，積極落實點(diǎn)供政策，加大“差別化”供地力度，將有限的用地指標(biāo)管好用好。掌握在建和擬建重大項目用地情況，繼續(xù)做好分期建設(shè)及已在建的重大項目用地服務(wù)和保障，確保重點(diǎn)項目、民生和基礎(chǔ)設(shè)施項目用地。二是健立企業(yè)節(jié)地挖潛激勵機(jī)制。圍繞傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，鼓勵企業(yè)利用現(xiàn)有廠房、土地或通過淘汰后生產(chǎn)能力騰出空間開展技術(shù)改造。在不改變用地主體，不重新開發(fā)建設(shè)等前提下，鼓勵企業(yè)利用存量房產(chǎn)、土地資源興辦信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。嚴(yán)控單層、推廣二層，鼓勵三層，引導(dǎo)企業(yè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，加大支持企業(yè)向空中求發(fā)展、向地下要發(fā)展，引導(dǎo)項目縱向發(fā)展。三是建立農(nóng)村建設(shè)用地整治激勵機(jī)制。充分挖掘農(nóng)村存量土地潛力，進(jìn)一步擴(kuò)寬城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤渠道，加大農(nóng)村建設(shè)用地整治力度，對農(nóng)村居民點(diǎn)重新規(guī)劃，減少新農(nóng)村建設(shè)出現(xiàn)“一條龍”、“別墅區(qū)”等現(xiàn)象；對不在規(guī)劃區(qū)內(nèi)村民申請自行遷居騰地，拆舊整理，通過驗收的，給予一定資金補(bǔ)償，調(diào)動村民參與土地整治意識和積極性，鼓勵、引導(dǎo)農(nóng)民向小城鎮(zhèn)化、社區(qū)化集中居住，將原有農(nóng)村建設(shè)用地整治成耕地轉(zhuǎn)換用于城鎮(zhèn)建設(shè)、園區(qū)建設(shè)。

（二）轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式。一是建立工業(yè)項目節(jié)約集約用地聯(lián)席會議制度。由國土、發(fā)改、建設(shè)、財政、環(huán)境等相關(guān)部門整體聯(lián)動，及時勾通聯(lián)系，加強(qiáng)建設(shè)用地聯(lián)審、預(yù)審。提前介入項目管理，嚴(yán)格監(jiān)控用地指標(biāo)系數(shù)，從源頭上引導(dǎo)和控制項目用地，從嚴(yán)審查和監(jiān)管新增建設(shè)用地項目，對投資強(qiáng)度、產(chǎn)出率、環(huán)境系數(shù)嚴(yán)格把關(guān)，防止企業(yè)為拿到用地計劃，虛報投資強(qiáng)度和產(chǎn)出率的情況發(fā)生，有效遏止重復(fù)投資和低水平重復(fù)建設(shè)。二是建立供地跟蹤監(jiān)管制度。建立項目用地跟蹤管理臺帳，對項目開發(fā)建設(shè)情況定期進(jìn)行跟蹤檢查。凡項目土地利用指標(biāo)系數(shù)未達(dá)到出讓合同約定標(biāo)準(zhǔn)的，責(zé)令限期整改到位；整改不到位的，嚴(yán)格按合同約定，追究違約責(zé)任。同時在土地供后地籍調(diào)查、權(quán)屬登記、在建工程轉(zhuǎn)讓、土地和在建工程抵押等各個階段，實施土地供后全程監(jiān)管，對各環(huán)節(jié)、各階段發(fā)現(xiàn)的超過約定時間開工等問題及時進(jìn)行處理。三是推行土地預(yù)登記制度。所有項目用地進(jìn)行初始登記時，一律實行預(yù)登記。根據(jù)項目建設(shè)期限確定土地預(yù)登記時間，在頒發(fā)的土地使用證上注明土地使用證的有效期限，驗收合格后換發(fā)土地使用證。達(dá)不到土地出讓合同約定的利用指標(biāo)的，暫緩換發(fā)土地使用證。從而真正發(fā)揮土地合同的剛性約束作用。

（三）轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念。一是進(jìn)一步堅持和完善土地違法防控機(jī)制。繼續(xù)堅持“預(yù)防為主、打防結(jié)合”方針，織牢農(nóng)村居民點(diǎn)防控、城鎮(zhèn)網(wǎng)格化防控、線路防控、巡查監(jiān)控、部門協(xié)作“五張網(wǎng)”，努力形成“點(diǎn)線面結(jié)合、人物技‘三防’銜接、打防管控并舉”的動態(tài)執(zhí)法巡查防控網(wǎng)絡(luò)。二是構(gòu)建守土有責(zé)、用土有益的良好氛圍。在認(rèn)真履行土地嚴(yán)格監(jiān)管職責(zé)的同時，主動融入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，強(qiáng)化土地執(zhí)法獎懲機(jī)制，將土地執(zhí)法監(jiān)察、耕地保護(hù)與用地計劃指標(biāo)分配、建設(shè)用地審批掛鉤、集約節(jié)約用地獎懲掛鉤。真正作到“ 守土有責(zé)，護(hù)土有方，動土有據(jù)，用土有益”，以此取得地方黨委、政府的重視和支持，企業(yè)和社會各力量的認(rèn)可和支持，形成良好的依法依規(guī)用地外部環(huán)境。三是構(gòu)建土地大巡查、大查處的工作機(jī)制。要主動溝通，加強(qiáng)與公安、法院、紀(jì)檢、財政等部門間互動合作，在申請強(qiáng)制執(zhí)行、人員處分建議、沒收資產(chǎn)移交等方面進(jìn)一步探討合作領(lǐng)域與方式，解決土地違法行為發(fā)現(xiàn)難、制止難、查處難、移送難、執(zhí)行難的問題，實現(xiàn)土地執(zhí)法監(jiān)管人人參與、成果共享的良好局面。

（作者單位：荊州市國土資源局沙市分局）