摘 要：社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一項(xiàng)由公共資源的直接和間接投入而形成的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，同時(shí)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也是整個(gè)社會(huì)保障體系的重中之重。但現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度設(shè)計(jì)、發(fā)展理念和具體實(shí)施過(guò)程中均存在不少弊端，造成公共性嚴(yán)重流失。在界定公共性、公共性流失和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公共性基礎(chǔ)上，指出農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)公共性流失的具體表現(xiàn)，分析其原因并針對(duì)這些流失提出解決辦法。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；公共性流失；解決辦法

中圖分類(lèi)號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）16-0107-02

一、公共性及其流失

（一） 公共性的定義

公共性是社會(huì)生活特定方面的特定性質(zhì)，是指公共政策主體尤其是政府在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)的一種屬性。概括來(lái)說(shuō)，公共性指的是一種公有性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性。由于具有公共性，政府就成為獲得人民授權(quán)、滿足公共需要、提供公共產(chǎn)品的政治共同體。從公共性要求出發(fā)，在公共權(quán)力運(yùn)行上，政府須體現(xiàn)公平和正義；在價(jià)值取向上，政府須追求公共利益最大化，克服狹隘的部門(mén)利益和個(gè)人利益。

（二） 公共性流失

政府公共性是所有政治文明的追求，但在現(xiàn)實(shí)中，政府共同體是由個(gè)體在制度下相互連接而成的，這就導(dǎo)致政府實(shí)際運(yùn)作和理想狀態(tài)有很大的不同。政府公共性的流失主要基于以下兩個(gè)假設(shè)：

1.理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)

作為公共決策主體的政府必須保證公共性，但作為政府個(gè)體構(gòu)成的政府官員在面臨選擇時(shí)都會(huì)從自身利益最大化的角度出發(fā)做出抉擇，這是與個(gè)體的利益訴求相一致的。政府官員為了自身金錢(qián)、社會(huì)地位、生理需求等效用最大化，往往通過(guò)努力工作來(lái)追求私利。在制度規(guī)范下的自利追求是有益的，即在私利追求和公共職責(zé)相結(jié)合的情況下，通過(guò)個(gè)人自利性的激勵(lì)和鞭策往往可以提高政府工作效率，創(chuàng)造高質(zhì)量的政府生產(chǎn)力。但是，當(dāng)個(gè)人過(guò)分追求一己私利，在面對(duì)抉擇時(shí)將個(gè)人利益置于集體利益之前，常常會(huì)以犧牲公共利益為代價(jià)來(lái)獲取個(gè)人權(quán)益，政府的公共性被利己主義的算計(jì)所替代，造成政府公共性的流失?，F(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)膨脹、鋪張浪費(fèi)、權(quán)力尋租、公權(quán)力濫用等行為都可以通過(guò)理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)得到解釋。

2.委托代理人假設(shè)

政府官員和公民之間實(shí)際上是一種委托代理關(guān)系，在委托代理機(jī)制中，代理人一方面要維護(hù)委托方的協(xié)議利益，另一方面也有追求自身利益的傾向。在委托代理關(guān)系缺少監(jiān)督約束機(jī)制的情況下，政府官員在決策時(shí)，通常選擇在滿足自身利益最大化的前提下履行公共職責(zé)，圖謀一己私利而對(duì)公眾利益進(jìn)行侵蝕的現(xiàn)象，正是政府公共性流失的具體體現(xiàn)。

二、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公共性

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公共性表現(xiàn)在保險(xiǎn)主體的公共性、養(yǎng)老保險(xiǎn)價(jià)值觀的公共性、養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)象的公共性和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)果的公共性四個(gè)方面。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公共性應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公民的生存權(quán)和物質(zhì)幫助權(quán)，普及社會(huì)公平和互助共濟(jì)的價(jià)值觀，保障中國(guó)憲法規(guī)定的公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下獲得的基本權(quán)利，達(dá)到人民保障差距在大眾可接受和制度可持續(xù)范圍內(nèi)的效果。農(nóng)民作為我國(guó)人口最廣泛的群體，他們的養(yǎng)老保障問(wèn)題是考驗(yàn)政府部門(mén)公共性，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要問(wèn)題。

三、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)公共性流失的表現(xiàn)

（一）保障對(duì)象和水平的局限性造成公共性流失

享受公共服務(wù)對(duì)象的多少是衡量公共政策公共性的重要標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)具有公共性的產(chǎn)品，應(yīng)該全面覆蓋到每個(gè)社會(huì)成員。但實(shí)際上，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系殘缺不全，占我國(guó)人口絕大多數(shù)的農(nóng)村居民沒(méi)有被納入到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中來(lái)。近年來(lái)，我國(guó)積極推廣新農(nóng)保，新農(nóng)保在部分農(nóng)村地區(qū)的覆蓋率大大提高，有些地區(qū)從數(shù)據(jù)上看基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，從全國(guó)范圍來(lái)看，還有大部分農(nóng)村居民、農(nóng)民工由于多種原因，被摒棄在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之外。

公民享受公共產(chǎn)品所獲得收益應(yīng)該是同等的，這才能反映出政策的公正性。而從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，以養(yǎng)老保險(xiǎn)的給付率和替代率為指標(biāo)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平地區(qū)差異明顯，各地區(qū)之間差異顯著，這不僅有礙縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距，更有悖于社會(huì)保障體現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公平的基本原則。

從農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)看，當(dāng)前的新農(nóng)保實(shí)行“分檔繳費(fèi)，多繳多得”的原則。作為公共產(chǎn)品的養(yǎng)老保險(xiǎn)，其屬性應(yīng)該是保障有需要的農(nóng)民，使其能安享晚年。但采用分檔繳費(fèi)制，使得最為窮困、最需要社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人因無(wú)力繳納高檔的保費(fèi)而無(wú)法得到最有力的保障，相反能夠繳納較高檔保費(fèi)的往往都是生活水平較高的居民。從實(shí)際領(lǐng)取的保費(fèi)來(lái)看，投保農(nóng)民在投保后，領(lǐng)取時(shí)的放還水平較低，只能為其老年生活提供基本補(bǔ)貼，難以實(shí)現(xiàn)更高水平上的保障功能。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理造成公共性流失

按照規(guī)定，新農(nóng)?；鸬墓芾?，采取以縣級(jí)為單位的分割管理模式。這種分散的屬地管理模式導(dǎo)致管理幅度變寬，管理對(duì)象增加，管理難度加大。一方面，基金運(yùn)行形式單一，目前農(nóng)保基金保值增值一般存入銀行和購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，升值空間小，難以實(shí)現(xiàn)基金的增值；另一方面，新農(nóng)保的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不完善，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳、管理和使用三權(quán)集于一身，缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督，擠占、挪用、貪污現(xiàn)象頻有發(fā)生，使農(nóng)民養(yǎng)老失去保險(xiǎn)，對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)失去信心。

四、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)公共性流失的原因

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接不暢，制度設(shè)計(jì)混亂

我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，具有明顯的“碎片化”特點(diǎn)，妨礙不同職業(yè)群體之間的人員流動(dòng)，不能有效發(fā)揮社會(huì)互濟(jì)功能。我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系根據(jù)人群不同主要有三部分：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。國(guó)家針對(duì)不同的群體制定的相關(guān)政策也是不同的。養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的繳費(fèi)水平、政府補(bǔ)貼、待遇水平等不同，造成了互相間銜接不暢。尤其是農(nóng)民工群體，由于工作地點(diǎn)的不穩(wěn)定性，國(guó)家尚未出臺(tái)具體的新農(nóng)保與城保間的銜接辦法，導(dǎo)致農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)利益受到損害。

（二）家庭養(yǎng)老觀念對(duì)政策制定的誤導(dǎo)

傳統(tǒng)思想對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)也產(chǎn)生了很大的影響。大部分農(nóng)村地區(qū)都有耕地和緊密的宗族聯(lián)系，自古以來(lái)的政府觀念都是農(nóng)民可以依靠土地和家庭養(yǎng)老，農(nóng)村居民的老年風(fēng)險(xiǎn)相比較城鎮(zhèn)地區(qū)較小，無(wú)須政府給予財(cái)政補(bǔ)貼，享受和城鎮(zhèn)職工相同的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。這就使得政府部門(mén)在制定農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)政策時(shí)具有樂(lè)觀主義傾向，對(duì)農(nóng)民的保障需求無(wú)法做到清醒認(rèn)識(shí)和有效制度設(shè)計(jì)。

（三）政府部門(mén)對(duì)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)重視程度不夠

長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在。大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，但就目前國(guó)家戰(zhàn)略而言，更加重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展等指標(biāo)，而對(duì)民生建設(shè)方面重視程度不夠。因此，政府部門(mén)將更多的資金用于城鎮(zhèn)或者農(nóng)村其他方面的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，運(yùn)用到了能夠立竿見(jiàn)影的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)上面，而對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)投入較少，進(jìn)而造成城鄉(xiāng)間、地區(qū)間差異顯著。本應(yīng)所有群體都面臨的老年問(wèn)題，都應(yīng)享受的老年待遇，只局限在城鎮(zhèn)居民之內(nèi)，有相當(dāng)一部分農(nóng)民被排除在有效保障范圍之外。

（四）農(nóng)民工對(duì)參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求并不迫切

在現(xiàn)行的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際執(zhí)行中，農(nóng)民工參保的比例很低。主要原因是現(xiàn)行城保制度的部分政策難以完全適應(yīng)農(nóng)民工的特點(diǎn)。在政府投入和資金扶助均十分缺乏的情況下，農(nóng)民工比較注重眼前既得利益，對(duì)于社保這種多年后才能獲取資金回饋的制度，大多數(shù)具備勞動(dòng)能力的農(nóng)民缺乏參與動(dòng)力，而正是農(nóng)民工對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的消極態(tài)度，無(wú)形中加劇了農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公共性流失。

五、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)公共性流失的解決辦法

（一）建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、銜接通暢的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

應(yīng)重構(gòu)中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，打破城鄉(xiāng)界限和職業(yè)界限，逐步建立全國(guó)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋，人人有保障。需要注意的是，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并不是城鄉(xiāng)間標(biāo)準(zhǔn)完全一致，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不可能立刻改變，農(nóng)村還不具備與城鎮(zhèn)居民同等的繳費(fèi)能力。所以，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有情況逐步過(guò)渡，這一方面能夠更好地解決農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題，也能夠在全社會(huì)增加廣義公平，實(shí)現(xiàn)政府公共性目標(biāo)。

（二）貫徹“執(zhí)政為民”理念，加大社會(huì)保障領(lǐng)域考核力度

對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，多年積蓄一般都用于子女教育、房屋建設(shè)、疾病治療等方面，沒(méi)有多余資金參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。所以，加快農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提高農(nóng)民收入，才是將廣大農(nóng)民覆蓋于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系下的根本辦法。同時(shí)，對(duì)地方政府的考核不能片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，而應(yīng)將社會(huì)保障等民生建設(shè)考慮進(jìn)去，使地方政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的重視，加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的支持力度。

（三）加強(qiáng)政府政策的傾向性

當(dāng)今中國(guó)，隨著失地農(nóng)民的增加、計(jì)劃生育的實(shí)施和核心家庭的增長(zhǎng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度賴(lài)以生存的家庭養(yǎng)老面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度建設(shè)滯后，農(nóng)村居民的養(yǎng)老問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，政府應(yīng)適當(dāng)轉(zhuǎn)移政策傾向性。國(guó)家財(cái)政應(yīng)加大補(bǔ)貼力度，全額補(bǔ)助最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)?！氨；尽钡哪繕?biāo)，地方財(cái)政應(yīng)對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)實(shí)施補(bǔ)貼，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保的積極性，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)?！皬V覆蓋”的目標(biāo)。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)政策制度、法律法規(guī)的建設(shè)，盡快制定城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接具體措施的相關(guān)規(guī)定，把更多的農(nóng)民工納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，擴(kuò)大社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面，維護(hù)廣大農(nóng)民群眾的利益。

（四）擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)宣傳教育，增強(qiáng)農(nóng)民投保信心

重視發(fā)揮農(nóng)村協(xié)管員的作用，加強(qiáng)對(duì)新農(nóng)保的宣傳工作，采用簡(jiǎn)單易懂的形式向農(nóng)民普及新農(nóng)保的相關(guān)知識(shí)，使廣大農(nóng)民群眾理解接受，自愿參加“新農(nóng)?！薄Ｖ档米⒁獾氖?，絕對(duì)不能運(yùn)用強(qiáng)迫命令，或出于對(duì)參保率的壓力而采用過(guò)激措施，避免引致農(nóng)民的抵觸情緒，保證各級(jí)政府工作有序高效進(jìn)行。

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和“三農(nóng)問(wèn)題”緊密聯(lián)系，在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中覆蓋面較大、制度設(shè)計(jì)較晚、實(shí)施難度也較大，是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生和社會(huì)公平、穩(wěn)定、和諧發(fā)展的重要問(wèn)題。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)以公眾的基本利益為出發(fā)點(diǎn)，其管理目的具有公益性。因此，防范農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公共性流失，需要全社會(huì)，尤其是政府部門(mén)的共同努力。

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