摘 要：政策終結(jié)作為政策過程中的重要環(huán)節(jié)，其議程的建立是多種因素共同作用的結(jié)果。除了政策系統(tǒng)的自組織特性、政治價(jià)值的導(dǎo)向以及財(cái)政困難、政治價(jià)值的導(dǎo)向等政策系統(tǒng)內(nèi)部的因素之外，政策系統(tǒng)外部的諸如政策促進(jìn)者、社會(huì)輿論、政策監(jiān)控、政策評(píng)估、觸發(fā)機(jī)制等因素同樣能夠引發(fā)政策終結(jié)。顯然，深刻把握政策終結(jié)的外部誘發(fā)因素，結(jié)合內(nèi)部因素的相關(guān)研究，對(duì)政策終結(jié)議程的設(shè)立有顯著意義。

關(guān)鍵詞：政策終結(jié)；誘發(fā)；外部因素

中圖分類號(hào)：D668 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）16-0079-03

客觀上來看，政策環(huán)境會(huì)著社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的變化而變化，進(jìn)而導(dǎo)致原有的政策問題或者已經(jīng)得到了解決，或者有新的情況或矛盾出現(xiàn)，這就需要根據(jù)現(xiàn)有的新環(huán)境對(duì)舊政策做出相應(yīng)及時(shí)的修改或終結(jié)。主觀上來看，人們對(duì)問題的認(rèn)識(shí)是一個(gè)不斷深化的過程，這種深化決定了我們必須不斷地對(duì)政策問題、政策環(huán)境、政策目標(biāo)與方案等進(jìn)行重新審視，以便將新的認(rèn)識(shí)帶入到政策系統(tǒng)中去。也就是說，國(guó)內(nèi)外政策環(huán)境的變化、政治體制或執(zhí)政權(quán)力的變化、行政組織的結(jié)構(gòu)變動(dòng)等各種因素均有可能引起某項(xiàng)政策的終結(jié)。在這些政策終結(jié)過程中，有些是政策系統(tǒng)主動(dòng)進(jìn)行的終結(jié)，有些則是被動(dòng)誘發(fā)的，甚至是主被動(dòng)相混合的終結(jié)。由此，從內(nèi)部動(dòng)力和外部壓力兩方面出發(fā)，可將誘發(fā)政策終結(jié)的因素分為內(nèi)部因素和外部因素兩個(gè)部分來分析，我們?cè)谶@里主要探討外部因素。

一、政策終結(jié)誘發(fā)因素的早期研究成果

政策系統(tǒng)具有一定的穩(wěn)定性，新舊政策的更替自然不會(huì)隨意發(fā)生。早期研究政策終結(jié)誘發(fā)因素的學(xué)者多采用效率和財(cái)政的視角，后由Cameron將政治價(jià)值和意識(shí)形態(tài)引入政策終結(jié)，并強(qiáng)調(diào)其重要性。他認(rèn)為，政治價(jià)值和意識(shí)形態(tài)能使社會(huì)的變遷更加理性，從而克服舊系統(tǒng)所帶來的各種弊端。新的意識(shí)形態(tài)帶來的共識(shí)可以為政策場(chǎng)域提供足夠的能量，同時(shí)使政策終結(jié)具有正當(dāng)性。deLeon在考察了許多政策終結(jié)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)后，總結(jié)出了三個(gè)導(dǎo)致決策者做出終結(jié)決定的主要準(zhǔn)則或原因。分別是財(cái)政上的需要、政府效率的需求、政治意識(shí)形態(tài)的要求。大量的預(yù)算虧空和財(cái)政稅收縮減導(dǎo)致了財(cái)政方面的枯竭，進(jìn)而導(dǎo)致政策的終結(jié)。而這種終結(jié)有時(shí)也出于過高政策成本而導(dǎo)致的政府效率的低下。因此，他認(rèn)為前兩種原因時(shí)常交織在一起。然而，意識(shí)形態(tài)較為特殊，有些終結(jié)的項(xiàng)目并沒有考慮財(cái)政或政府效率，而完全由意識(shí)形態(tài)決定。如尼克松政府對(duì)于聯(lián)邦政府經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室的反對(duì)以及里根政府對(duì)于能源部和教育部的反對(duì)都是源于政治意識(shí)形態(tài)。此外，Daniels和Behn分別研究了馬薩諸塞州和俄克拉荷馬州關(guān)閉公共培訓(xùn)學(xué)校的案例，Daniels在總結(jié)了兩人研究的基礎(chǔ)上補(bǔ)充了第四種原因，即關(guān)于行政、人性或者社會(huì)服務(wù)如何運(yùn)作與體現(xiàn)的行為理論的變化。由社會(huì)變遷帶來的一系列變化，使人們的思想意識(shí)隨之改變，從而出現(xiàn)不合時(shí)宜的現(xiàn)象而不被人們認(rèn)可。Robert.Biller認(rèn)為，批判性的學(xué)習(xí)是政策終結(jié)的第五種原因。政策終結(jié)在某種程度上是政策的可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵和對(duì)政策錯(cuò)誤的一種補(bǔ)救。由于后工業(yè)社會(huì)的變化和不確定性，由于政策制定者能力有限而無法準(zhǔn)確預(yù)見當(dāng)前的政策在將來的適應(yīng)性，因此終結(jié)不能起作用的政策是政策制定者從他們的錯(cuò)誤中吸取教訓(xùn)的途徑之一。他還指出，政策制定應(yīng)當(dāng)建立在短時(shí)間且有限開銷的實(shí)驗(yàn)基礎(chǔ)上，同時(shí)，這些政策應(yīng)當(dāng)根據(jù)反饋機(jī)制做出適當(dāng)?shù)男拚c調(diào)整。

通過梳理已有的研究成果不難發(fā)現(xiàn)，前人對(duì)于誘發(fā)政策終結(jié)因素的研究是一個(gè)不斷深化的認(rèn)識(shí)過程，學(xué)者們隨著該領(lǐng)域研究的發(fā)展對(duì)誘發(fā)因素進(jìn)行不斷地補(bǔ)充，但已有研究對(duì)于這些因素缺乏相對(duì)系統(tǒng)的劃分與歸類。介于此，在整合前人研究成果的基礎(chǔ)上做適當(dāng)補(bǔ)充是本文的主要目的所在。

二、誘發(fā)政策終結(jié)的外部因素

1.觸發(fā)機(jī)制

雖然政策終結(jié)是政策過程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，但我們同樣可以將這一環(huán)節(jié)本身看作一個(gè)政策過程，政策終結(jié)也需要從發(fā)掘現(xiàn)有政策的問題和不足開始。那么，除了政策系統(tǒng)的自組織性、政治價(jià)值的導(dǎo)向等內(nèi)部因素外，來自觸發(fā)機(jī)制的外部作用是最為顯著的。拉雷·N·格斯頓認(rèn)為，觸發(fā)機(jī)制是指“一個(gè)重要的事件（或整個(gè)事件），該事件把例行的日常問題轉(zhuǎn)化成一種普遍共有的、消極的公眾反應(yīng)。公眾反應(yīng)反過來成為政策問題的基礎(chǔ)，而政策問題隨之引起觸發(fā)事件?！盵1]科布和愛爾德在《美國(guó)政治中的參與：確定議程的動(dòng)力學(xué)》中指出，觸發(fā)機(jī)制可分為內(nèi)部和外部?jī)深?。?nèi)部的包括自然大災(zāi)難、認(rèn)為事件、技術(shù)變革、生態(tài)變化等，外部的包括戰(zhàn)爭(zhēng)行為、國(guó)際沖突、世界聯(lián)盟變化等。對(duì)于那些過時(shí)的、多余的或無效的政策來說，其長(zhǎng)時(shí)間存在于政策系統(tǒng)中時(shí)，必然會(huì)出現(xiàn)高耗能低效率的狀況，由此引發(fā)一系列的社會(huì)問題。這些問題有些是人們已經(jīng)意識(shí)到了，也進(jìn)行了討論，而且不斷主張對(duì)之采取行動(dòng)，但是如果沒有觸及普遍的利益，就需要某種“突發(fā)性”事件來催化[2]，從而引起公眾對(duì)此普遍關(guān)注，迫使政策制定者對(duì)此做出反應(yīng)，使舊政策被提上終結(jié)的議程。那些人們尚未意識(shí)到其缺陷的舊政策則更需要觸發(fā)機(jī)制的催化作用。

綜合看來，觸發(fā)機(jī)制是壓力的催化劑，而壓力反過來引起人們要求修改、廢除那些不適宜的政策，或者用全新的政策來替代舊政策。觸發(fā)機(jī)制在問題感知和政策終結(jié)行為的要求之間構(gòu)成聯(lián)系，這種聯(lián)系是誘發(fā)政策終結(jié)的直接導(dǎo)火索。其致使足夠多的人認(rèn)識(shí)到“當(dāng)前政策有些地方不對(duì)，隨后的制度不能解決問題，或不能像應(yīng)該的那樣去改善問題?！盵3]這一時(shí)刻對(duì)于政策制定者來說至關(guān)重要。按照J(rèn)ohn Kingdon的說法，此時(shí)的觸發(fā)機(jī)制已將政策終結(jié)的“政策之窗”打開，而“政策之窗”是無法預(yù)料其開啟和關(guān)閉間隔的。因此，政策制定者應(yīng)準(zhǔn)確把握時(shí)機(jī)，及時(shí)采取政策終結(jié)的行動(dòng)。

2.政策評(píng)估

政策評(píng)估是政策過程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，它是判斷某項(xiàng)政策是否無效、過時(shí)或多余的重要依據(jù)。因此，政策評(píng)估也是引致政策終結(jié)的一個(gè)重要外部因素。從某種意義上來說，沒有科學(xué)有效的政策評(píng)估，就沒有科學(xué)有效的政策終結(jié)。政策評(píng)估最簡(jiǎn)單的形式是了解公共政策的后果，即使用科學(xué)方法來估計(jì)計(jì)劃或政策的成功實(shí)施和產(chǎn)生的結(jié)果[4]。它有兩項(xiàng)根本性的任務(wù)。一是通過描述其影響，來確定一項(xiàng)政策的后果。另一項(xiàng)任務(wù)是根據(jù)一組標(biāo)準(zhǔn)或價(jià)值準(zhǔn)繩，來判斷政策的成敗[5]。其專注于政策的結(jié)果或后果，而不是政策的特點(diǎn)或起因。戴伊也贊同，政策評(píng)估的著眼點(diǎn)應(yīng)是政策效果。政策評(píng)估就是了解公共政策所產(chǎn)生的效果的過程，就是試圖判斷這些效果是否是所預(yù)期的效果的過程，就是判斷這些效果與政策的成本是否符合的過程[6]。公共政策的評(píng)估行為可以由政府自身來實(shí)施，也可由政府委托社會(huì)組織來實(shí)施，同時(shí)，也有不少社會(huì)組織為履行社會(huì)責(zé)任而自發(fā)地組織政策評(píng)估活動(dòng)。由政策評(píng)估誘發(fā)的政策終結(jié)有三種情況。第一，經(jīng)過評(píng)估認(rèn)為政策的目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，政策問題已得到解決，政策沒有繼續(xù)存在的必要，應(yīng)該予以終止。二是經(jīng)過評(píng)估發(fā)現(xiàn)政策存在失誤或局限使其無法解決所面臨的問題。如果繼續(xù)執(zhí)行不僅浪費(fèi)資源而且會(huì)帶來不良后果，因此必須予以終止。三是一項(xiàng)公共政策執(zhí)行一段時(shí)間以后、經(jīng)過評(píng)估，證明在將來的一段相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)都是有效的，決策者通過國(guó)家立法將其轉(zhuǎn)化為法律[7]。其中，第三種情況是較為少見的。

由于公共政策往往涉及多方的利益，加之政府內(nèi)部的復(fù)雜性，由政府自身進(jìn)行的政策評(píng)估不一定能完全客觀真實(shí)地反映政策效果。因此，將來自政府外部的政策評(píng)估與政府內(nèi)部評(píng)估相結(jié)合，以此保證評(píng)估結(jié)果的公正性與客觀性。對(duì)于那些沒有存在必要的公共政策來說，真實(shí)的評(píng)估結(jié)果會(huì)對(duì)政策制定者敲響警鐘，進(jìn)而誘發(fā)政策終結(jié)。同時(shí)，評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)公之于眾，讓大眾對(duì)政策的效果有更真實(shí)、直接的認(rèn)識(shí)。這樣也容易引起大眾對(duì)過時(shí)無效政策的反對(duì)，進(jìn)而產(chǎn)生觸發(fā)機(jī)制引起政策終結(jié)。

由政策評(píng)估誘發(fā)的政策終結(jié)，美國(guó)放松航空管制是較為典型的案例。1978年，《放松航空管制法案》頒布后，大部分經(jīng)濟(jì)管制政策（不是安全管制）被廢止了。正是由于經(jīng)濟(jì)學(xué)家等評(píng)估者花費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間收集充分的證據(jù)，對(duì)舊的航空費(fèi)用和航線管制政策進(jìn)行系統(tǒng)化的評(píng)估，證明其存在諸多缺陷，促使政策制定者相信：與政府管制相比較，市場(chǎng)的力量能更有效地控制航空公司、保護(hù)乘客的利益，進(jìn)而誘發(fā)了一系列的政策終結(jié)。

3.政策監(jiān)控

與政策評(píng)估類似，政策監(jiān)控是誘發(fā)政策終結(jié)的又一重要因素。它是法定監(jiān)控主體對(duì)公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估和終結(jié)等活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督、控制并加以調(diào)整完善的政策活動(dòng)和過程。與政策評(píng)估不同，評(píng)估所誘發(fā)的政策終結(jié)現(xiàn)象多是在政策行為之后或一項(xiàng)政策活動(dòng)過程結(jié)束之后進(jìn)行的評(píng)估與終結(jié)，而我們強(qiáng)調(diào)的政策監(jiān)控，多是指在政策活動(dòng)過程中實(shí)施同步監(jiān)控，提出調(diào)整或終結(jié)的意見。立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、黨政系統(tǒng)、利益集團(tuán)、人民群眾等都可以從事政策監(jiān)控。我們已多次強(qiáng)調(diào)，公共政策具有相對(duì)穩(wěn)定性，在政策運(yùn)行過程中，原來的政策由于客觀條件或政策環(huán)境的變化，不再符合客觀現(xiàn)實(shí)需要了。其中的許多情況就不是僅僅做出調(diào)整所能解決的，必須審慎而又堅(jiān)定地廢除那些錯(cuò)誤的、過時(shí)的、無效的或多余的政策。政策監(jiān)控通過其監(jiān)督等功能及時(shí)向有關(guān)方面提出終結(jié)報(bào)告建議，促進(jìn)政策終結(jié)的實(shí)現(xiàn)，這是提高政策績(jī)效，避免政策僵化，促進(jìn)政策優(yōu)化，節(jié)省政策資源的一個(gè)關(guān)鍵誘發(fā)因素。

對(duì)于政策本身，最為直接的終結(jié)情況即通過政策監(jiān)控發(fā)現(xiàn)政策存在缺陷，并不能有效解決政策問題甚至?xí)碡?fù)面效果，則應(yīng)當(dāng)果斷將其終止。然而，既然是監(jiān)控，其對(duì)公共政策相關(guān)因素的變化應(yīng)當(dāng)給予足夠的重視，這也正是政策監(jiān)控誘發(fā)政策終結(jié)的要點(diǎn)所在。第一，政策問題的變化。當(dāng)政策問題已通過有效的政策實(shí)施得以解決，政策目標(biāo)已經(jīng)達(dá)到，政策沒有繼續(xù)存在的必要時(shí)，則應(yīng)當(dāng)予以廢止。第二，政策效力的遞減。一項(xiàng)政策在實(shí)施過程中，政策效力由最有效到比較有效，再到效力衰減以至政策效力缺失的過程。這時(shí)政策措施已適應(yīng)不了時(shí)代的變化，政策已無法解決現(xiàn)實(shí)的新問題從而丟失其存在的有效性，而誘發(fā)政策的終止。第三，社會(huì)傾向的轉(zhuǎn)變。盡管許多問題是持續(xù)存在著的，但對(duì)這些問題的界定會(huì)隨著人們的價(jià)值觀、社會(huì)文化觀念以及對(duì)某領(lǐng)域知識(shí)狀況（如環(huán)保知識(shí)與意識(shí)的深化和普及）等因素的改變而改變。有很多曾被認(rèn)為是正常的事情因社會(huì)情況發(fā)生了變化，而被當(dāng)作了社會(huì)問題。當(dāng)然，也會(huì)有先前的社會(huì)問題隨著社會(huì)的發(fā)展而逐漸淡化或消失。顯然，公共政策是需要隨之進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整或廢止的。第四，政策領(lǐng)域的溢出。政策領(lǐng)域溢出是指一個(gè)領(lǐng)域的問題影響到另外一個(gè)問題在政策過程中的地位。例如，老年人的醫(yī)療保障問題日益艱巨，社會(huì)勞動(dòng)力緊缺問題，人口素質(zhì)以及結(jié)構(gòu)等問題，分別從多個(gè)方面逐漸將我國(guó)計(jì)劃生育政策不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的缺陷暴露出來，2013年，我國(guó)計(jì)劃生育政策在第二胎的控制方面進(jìn)行了較大程度的部分性終結(jié)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，政策監(jiān)控對(duì)于生命周期較長(zhǎng)的政策尤其重要。介于政策生命周期較長(zhǎng)，政策效果的顯現(xiàn)自然要經(jīng)過一定的時(shí)間，甚至?xí)霈F(xiàn)滯后的情況，故而需要相關(guān)部門時(shí)刻對(duì)政策效果有嚴(yán)格的監(jiān)控。還拿計(jì)劃生育政策來說，出生率、死亡率、男女比例、人們的生育意識(shí)等因素，多年的監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)變化分析為計(jì)劃生育政策的調(diào)整與部分終結(jié)提供了合理依據(jù)。

4.政策促進(jìn)者

我們認(rèn)為，政策促進(jìn)者是指那些有能力影響政策過程的個(gè)人或群體。如執(zhí)政聯(lián)盟的領(lǐng)導(dǎo)者、政府機(jī)構(gòu)高層官員、利益集團(tuán)及其代表等。他們花費(fèi)大量時(shí)間、精力、資源在形成問題、建立支持、提上議程和尋求行動(dòng)之上。

首先，我們來看執(zhí)政聯(lián)盟的領(lǐng)導(dǎo)者。雖然領(lǐng)導(dǎo)者的人數(shù)不多，但其往往憑借特殊地位的巨大能量對(duì)整個(gè)社會(huì)甚至國(guó)際形勢(shì)造成重大影響。領(lǐng)導(dǎo)者在公務(wù)活動(dòng)中，由于處在一種高瞻遠(yuǎn)矚、胸懷全局的地位，加上自身所具有的知識(shí)、才能、經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢(shì)，情報(bào)來源多、信息掌握快、了解情況全面，因而對(duì)于公共政策系統(tǒng)而言，領(lǐng)導(dǎo)者能從眾多的公共政策中發(fā)現(xiàn)和抓住政策缺陷，進(jìn)而直接影響、甚至決定公共政策的廢與立。縱觀國(guó)內(nèi)外的改革運(yùn)動(dòng)，大多數(shù)都是由執(zhí)政聯(lián)盟的領(lǐng)導(dǎo)者引領(lǐng)和推動(dòng)的。在當(dāng)今人類社會(huì)由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)過渡的階段，社會(huì)的高度復(fù)雜性和不確定性更加大了各國(guó)變革的力度，而終結(jié)不合時(shí)宜的公共政策也隨之頻繁出現(xiàn)。源起于美、英兩國(guó)的西方大規(guī)模政府再造運(yùn)動(dòng)即是典型。美國(guó)前總統(tǒng)克林頓倡導(dǎo)展開企業(yè)家政府改革，將績(jī)效、信息技術(shù)等因素引入政府運(yùn)作之中。英國(guó)前首相撒切爾所領(lǐng)導(dǎo)的“公民憲章”運(yùn)動(dòng)和“競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量”運(yùn)動(dòng)，主張利用市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來提高公共部門的服務(wù)質(zhì)量。這些改革均批準(zhǔn)實(shí)施了大量的新政策，同時(shí)有一系列與改革思路相悖的舊政策得到了終結(jié)，這不得不歸功于執(zhí)政聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)者的推動(dòng)作用。

其次，政府高層官員。由政府高層官員誘發(fā)的政策終結(jié)現(xiàn)象與執(zhí)政者類似，與其自身的資源動(dòng)員能力有緊密聯(lián)系。19世紀(jì)末，美國(guó)成立了茶葉委員會(huì)（TeaBoard），由三位品茶專家組成，其任務(wù)是確保進(jìn)口茶葉的質(zhì)量。該委員會(huì)曾經(jīng)多次險(xiǎn)些被撤銷，后來，一位來自內(nèi)華達(dá)州的參議員全心致力于廢止該委員會(huì)，并于1996年將其撤銷，此舉每年為政府節(jié)約大約20萬美元[8]。

再次，利益集團(tuán)及其代表。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇以及政府職能轉(zhuǎn)變的不到位，在利益結(jié)構(gòu)中處于大體相同的社會(huì)地位、大體相同的追求利益的性質(zhì)和方式、大體相同的生活方式和水平的人們，在社會(huì)利益競(jìng)爭(zhēng)的大舞臺(tái)中，會(huì)產(chǎn)生共同的利益關(guān)聯(lián)感，這樣便可能形成一定的利益集團(tuán)或群體[9]。毫無疑問，利益集團(tuán)的主要功能就是進(jìn)行利益表達(dá)和獲取。之于公共政策，從資源的角度來說，政策的作用在于實(shí)施后保證了一部分人的利益得到滿足，它能夠向社會(huì)有關(guān)成員分配利益。顯然，利益分配誘發(fā)政策過程中的變動(dòng)，有些時(shí)候是迫于利益集團(tuán)的壓力而不得不做出調(diào)整。利益集團(tuán)會(huì)真正參與到政策過程中，除了利用其能夠支配的資源阻礙政策建議通過，還能靠著強(qiáng)大的活動(dòng)能力誘發(fā)現(xiàn)行公共政策的終結(jié)。價(jià)值和利益是利益集團(tuán)提出政策終結(jié)要求的根本出發(fā)點(diǎn)。當(dāng)公共政策由于和其價(jià)值與利益不一致而產(chǎn)生沖突之時(shí)，便會(huì)自覺地抵制政策執(zhí)行，或者提出終結(jié)公共政策中不利于自身利益的那部分，并積極采取各種手段推動(dòng)終結(jié)的實(shí)現(xiàn)。例如，利益集團(tuán)通過媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)、研究機(jī)構(gòu)來向決策層以及全社會(huì)表達(dá)其對(duì)某項(xiàng)政策的意見，同時(shí)也會(huì)向決策層和執(zhí)行層提供政策執(zhí)行過程中的各種信息，從而試圖得到政府與公眾的關(guān)注，促使公共政策按照他們的思路調(diào)整或終結(jié)。當(dāng)然，我們這里所講的利益取其中性，并非特指任何合法或非法的利益。在上文提到的美國(guó)航空管制廢除案中，經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃爾弗雷德·卡恩（Alfred Kahn），利用其民航委員會(huì)主席的身份，采取各種有力措施減少了委員會(huì)對(duì)航空公司的機(jī)票價(jià)格及航線的控制[10]，為后來解除一系列航空業(yè)管制政策的工作做出了突出貢獻(xiàn)。

5.社會(huì)輿論

各種利益表達(dá)通過媒體所形成的社會(huì)輿論，不能不對(duì)政策系統(tǒng)產(chǎn)生影響。隨著當(dāng)代傳媒技術(shù)的飛速發(fā)展，公共輿論可以滲透到社會(huì)的每個(gè)角落，形成巨大的社會(huì)沖擊力。西方國(guó)家稱公共輿論為與立法、行政、司法并立的“第四種權(quán)力”，在政策過程中發(fā)揮著重要作用。在一定程度講，“社會(huì)輿論確定了公共政策的基本范圍和方向，”[11]由此，作為政策過程重要環(huán)節(jié)的政策終結(jié)，其提出與實(shí)施也必然與社會(huì)輿論緊密相關(guān)。

在社會(huì)輿論誘發(fā)政策終結(jié)的過程中，由于輿論受到引領(lǐng)者意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀以及自身利益等因素的影響，并非對(duì)公共政策進(jìn)行機(jī)械反映，而是存在一個(gè)選擇、整理、加工、重構(gòu)的過程。該過程中，在各種政策評(píng)估、政策監(jiān)控等機(jī)制的協(xié)助下，只有那些具有明顯缺陷的過時(shí)、多余、無效或低效的政策才能受到新聞媒體的關(guān)注，經(jīng)過報(bào)刊、廣電、網(wǎng)絡(luò)的不斷傳播，進(jìn)而引發(fā)對(duì)這些舊政策的弊端和危害的廣泛社會(huì)關(guān)注與討論，最終形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論。顯然，這種強(qiáng)大輿論對(duì)于政府來說意味著巨大的避免陳舊公共政策危害的壓力，這就最終迫使政府不得不采取措施將其終結(jié)。同時(shí)，社會(huì)輿論作為一種政策輸入的途徑，可以直接、直觀地向政府決策層反映現(xiàn)行政策體系的不足。如果將政策終結(jié)也看作一個(gè)政策過程的話，社會(huì)輿論能在一定程度上省去決策者發(fā)現(xiàn)舊政策、論證政策缺陷與危害的過程，從而縮短政策終結(jié)流程，減少舊政策帶來的負(fù)面影響。

三、結(jié)語(yǔ)

總的來說，誘發(fā)政策終結(jié)的多種因素是一個(gè)相互合作的有機(jī)整體，只有在合理利用外部因素引導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上準(zhǔn)確把握誘發(fā)終結(jié)的時(shí)機(jī)，充分發(fā)揮內(nèi)部因素的根本動(dòng)力來建立積極主動(dòng)的政策終結(jié)機(jī)制，才能夠凝聚并增強(qiáng)誘發(fā)政策終結(jié)因素的合力并防止其向反方向轉(zhuǎn)化，從而使政策終結(jié)過程順利且高效。否則，由于“‘政策之窗’并不會(huì)長(zhǎng)久地打開。如果錯(cuò)失了良機(jī)，則必須等待下一次機(jī)會(huì)”[12]，而‘政策之窗’的間隔卻是無規(guī)律且難以預(yù)期的。

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