摘 要：甘肅民族地區(qū)的非制度政治參與往往是與經(jīng)濟(jì)的貧困緊密聯(lián)系在一起的，貧困不但導(dǎo)致了制度性政治參與積極性不高和制度性政治參與的制度供給短缺，而且還導(dǎo)致民族貧困地區(qū)利益表達(dá)機(jī)制不健全。只有在經(jīng)濟(jì)扶貧的同時(shí)，不斷提高民族地區(qū)公民的素質(zhì)，健全民族地區(qū)民眾的利益表達(dá)機(jī)制，暢通制度化政治參與渠道，完善基層民主制度，健全法律法規(guī)才能從根本上防止民族地區(qū)非制度政治參與的發(fā)生。

關(guān)鍵詞：甘肅民族地區(qū)；非制度政治參與；扶貧開發(fā)；利益表達(dá)

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）16-0071-02

引言

政治參與亦稱“參與政治”或“民主參與”，這一概念來自西方政治學(xué)說。具體而言，是指“公民通過各種途徑和方法對政治體系加以影響從而實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身的利益的一種活動(dòng)”[1]。政治參與是現(xiàn)代政治生活的主要表現(xiàn)，也是民主政治的主要標(biāo)志，政治參與不但體現(xiàn)了社會(huì)主義政治關(guān)系的本質(zhì)，也是人民當(dāng)家做主的重要方式，是社會(huì)主義國家公民維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身合法權(quán)利的主要途徑。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和民主化進(jìn)程的加快，我國民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)生活和政治生活都發(fā)生了質(zhì)的飛躍，民族地區(qū)公民民主參與意識(shí)和主人翁意識(shí)有了很大提高，突出的表現(xiàn)就是民族地區(qū)廣大公民的政治參與的方式和途徑都有了明顯的不同，在民主選舉、民主投票、民主監(jiān)督等方面都呈現(xiàn)出良性發(fā)展的積極態(tài)勢，呈現(xiàn)出非?？上驳木置?，但與此同時(shí)，在一些民族地區(qū)也出現(xiàn)了非制度性的政治參與。所謂非制度政治參與是與制度性政治參與相對應(yīng)的一個(gè)概念，是指那些不符合法律規(guī)范以及法律、制度規(guī)定的有關(guān)程序和步驟來影響政府的決策及其政策實(shí)施的行為。這種非制度政治參與不但破壞了民族地區(qū)和諧的社會(huì)關(guān)系，破壞了安定團(tuán)結(jié)的社會(huì)發(fā)展環(huán)境，擾亂了正常的社會(huì)秩序，影響了民族地區(qū)基層行政組織的正常辦公秩序，也增加了社會(huì)管理的成本，造成了不良的社會(huì)影響，阻礙了民族地區(qū)政治生活的進(jìn)步和發(fā)展。

隨著改革的深入和民主化進(jìn)程的發(fā)展，甘肅民族地區(qū)也出現(xiàn)了一些非制度政治參與，特別是在貧困的民族地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)因素而導(dǎo)致的非制度政治參與已經(jīng)成為民族地區(qū)非制度政治參與的主要誘因。因此，我們在民族地區(qū)進(jìn)行扶貧開發(fā)時(shí)就不能不關(guān)注民族貧困地區(qū)的非制度政治參與。

一、貧困狀態(tài)下的非制度政治參與發(fā)生的原因

（一）貧困導(dǎo)致制度性政治參與積極性不高

隨著改革開放進(jìn)程的加快，甘肅省民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)也呈現(xiàn)出了前所未有的發(fā)展態(tài)勢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展無論是質(zhì)和量都發(fā)生了天翻地覆的變化，現(xiàn)實(shí)了甘肅經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，一個(gè)美好幸福新甘肅也基本呈現(xiàn)在我們面前，但我們也應(yīng)該看到，甘肅民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是相對落后，特別是民族貧困地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全國還有相當(dāng)?shù)牟罹?。?jù)統(tǒng)計(jì)，2012年全國人均國民生產(chǎn)總值達(dá)18 943元，甘肅省人均10 346元，而臨夏人均產(chǎn)值為3 712元，東鄉(xiāng)縣人均產(chǎn)值只有1 972元，都明顯低于全國平均水平，和全國的經(jīng)濟(jì)還有明顯的差距，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后是非常明顯的。經(jīng)濟(jì)的相對貧困影響了甘肅民族地區(qū)政治參與的熱情和積極性，一些農(nóng)牧民也更愿意把自己的時(shí)間和精力放在養(yǎng)家糊口和發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，正常渠道的政治參與積極性不高，相當(dāng)多的農(nóng)牧民政治效能感和政治責(zé)任感都相對較弱，導(dǎo)致制度性政治參與積極性不高。

（二）貧困導(dǎo)致制度性政治參與的制度供給短缺

我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，人民是國家的主人，人民行使當(dāng)家做主的基本制度是我國的人民代表大會(huì)制度，全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)都從渠道上和制度上保證了人民權(quán)利的行使，是我國民主政治的最大政治制度供給。在民族地區(qū)，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》為基礎(chǔ)的一系列法律制度和法律規(guī)范都構(gòu)成了民族地區(qū)政治行為的制度保障和政治參與的制度供給。代表一系列保障民族地區(qū)公民合法而有序政治參與的制度構(gòu)建和制度保障。但是，我們也應(yīng)該看到，由于經(jīng)濟(jì)的相對落后和長期的貧困，這些制度供給還滿足不了民族地區(qū)農(nóng)牧民政治參與的發(fā)展，特別是隨著社會(huì)的快速發(fā)展，民族地區(qū)公民的利益訴求也越來越多，他們參與政治的要求也就越來越高，相比之下，維護(hù)和保障公民權(quán)利的一些制度就顯得比較短缺，造成了公民政治參與的制度供給短缺。

（三）貧困導(dǎo)致的利益表達(dá)機(jī)制不健全

在社會(huì)發(fā)展中，特別是在社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，農(nóng)牧民的利益訴求會(huì)有顯著的增加，如果這些政治訴求都能找到有效的渠道，農(nóng)牧民就可以把自己的利益訴求通過這種渠道表達(dá)出來，他們也更愿意通過這種渠道來維護(hù)自己的合法權(quán)益，但是如果這種利益表達(dá)機(jī)制是不健全的，或者是無效的，那么農(nóng)牧民就會(huì)通過非制度化政治參與的形式來表達(dá)自己的愿望和利益訴求。這正如亨廷頓所說：“一個(gè)國家在政治制度化方面的落后狀態(tài)，會(huì)使對政府的要求很難——如果不是不可能——通過合法渠道得到表達(dá)，并在該國政治體系內(nèi)部得到緩解和集中?！盵2]經(jīng)濟(jì)的貧困使農(nóng)牧民群體缺乏代表自身利益的組織，也缺乏迅速而有效的表達(dá)機(jī)制，使他們的利益不能迅速而有效地得到維護(hù)，容易引發(fā)非制度政治參與發(fā)生。

（四）民主法制觀念較淡薄

民族貧困地區(qū)民眾的文化素質(zhì)普遍不高，民主意識(shí)不強(qiáng)，法制觀念淡薄，政治技能較低。在許多農(nóng)民的政治生活中，對自己擁有什么樣的權(quán)利以及參與的途徑和方式不甚了解甚至一無所知。受教育程度影響著政治參與的水平和質(zhì)量，導(dǎo)致他們的政治認(rèn)知能力和政治認(rèn)知水平相對較低。一方面，這種較低的政治認(rèn)知能力造成了甘肅民族地區(qū)農(nóng)牧民政治視野的狹窄，使他們對國內(nèi)外政治發(fā)展形勢不太了解，影響了他們把握形勢、順勢而為提高自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的眼光和能力。另一方面，這種較低的政治認(rèn)知能力也影響了他們對公共事務(wù)信息的獲取，導(dǎo)致他們民主法制觀念較淡薄。

二、經(jīng)濟(jì)扶貧和制度扶貧相結(jié)合，解決甘肅民族地區(qū)的非制度政治參與

在政治分析的各種變量中，人是含義最為豐富的變量，人的差異在相當(dāng)程度上表現(xiàn)為政治生活的差異。人們之間不同的思想感情、文化特質(zhì)、價(jià)值觀念等都將對政治生活的樣式產(chǎn)生重大影響。民族地區(qū)的扶貧開發(fā)不僅僅是經(jīng)濟(jì)的投入和制度的建立，更需要制度建設(shè)和制度扶貧。只有把經(jīng)濟(jì)扶貧和制度扶貧相結(jié)合，才能解決從經(jīng)濟(jì)上和制度上鏟除民族地區(qū)非制度政治參與的土壤，根本上防止非制度政治參與的發(fā)生。

（一）發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)，提高民族地區(qū)生產(chǎn)力

人類生活的基礎(chǔ)是物質(zhì)的，“一切人類生存的第一個(gè)前提，也就是一切歷史的第一個(gè)前提。這個(gè)前提是：人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史’，必須能夠生活”[3]78。“不是意識(shí)決定生活，而是生活決定意識(shí)”[3]73。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度直接影響著社會(huì)的政治主體、政治關(guān)系、政治意識(shí)、政治行為、政治制度等政治現(xiàn)象，決定著民族地區(qū)公民政治參與。所以，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，才能實(shí)現(xiàn)構(gòu)建和諧的民族關(guān)系，保證甘肅民族地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)繁榮。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，才能打破民族地區(qū)城鄉(xiāng)二元格局，改善甘肅民族地區(qū)制度供給和物質(zhì)基礎(chǔ)，最大限度滿足農(nóng)牧民的各種訴求，從制度上解決甘肅民族地區(qū)的非制度政治參與。

（二）健全利益表達(dá)機(jī)制，暢通制度化政治參與渠道

“政治權(quán)力不過是用來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的手段?！盵4]這正如馬克思所言，“人們所奮斗的一切，都同他們的利益有關(guān)。”[3]82“把人與社會(huì)連接起來的唯一紐帶是天然必然性，是需要和私人利益。”[3]439因此，要在民族地區(qū)建立多元的利益表達(dá)機(jī)制和利益表現(xiàn)形式，使民族地區(qū)公民獲得更多的表達(dá)利益的合法渠道。同時(shí)要暢通表達(dá)利益的渠道，擴(kuò)大參與渠道。當(dāng)然也不是說參與人數(shù)越多、參與渠道越廣、參與層次越高越好，托克維爾曾經(jīng)深刻地指出：“在人類社會(huì)的一切法則中，有一條法則似乎是最正確和最明晰的。這便是：要使人類打算文明下去或走向文明，那就要使結(jié)社的藝術(shù)隨著身份平等的擴(kuò)大而正比地發(fā)展和完善?！盵5]因此，民族地區(qū)的政治參與要特別重視暢通制度化政治參與渠道。

（三）發(fā)展民族地區(qū)教育，培育新型現(xiàn)代公民

人們的政治參與程度和方式與人們的受教育水平是成正比的關(guān)系，這已經(jīng)被多次證明了。“受過良好教育的公民因?yàn)橛薪∪恼J(rèn)知技巧，學(xué)歷高的公民政治關(guān)心程度也高，這在某種程度上強(qiáng)化著教育與政治參與的關(guān)系?！薄敖逃潭扰c參政比例成正比?！盵6]一般來說，人們受教育的程度越高，在參與政治時(shí)會(huì)更多地憑理性而不是憑感情行事，因而在對參與方式的選擇上會(huì)注意合法性和有效性。相對落后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，制約了民族地區(qū)教育的發(fā)展，也影響了民族地區(qū)公民素質(zhì)的提高。因此，要大力增強(qiáng)甘肅民族地區(qū)農(nóng)牧民的現(xiàn)代政治意識(shí)，要運(yùn)用各種手段和方法把少數(shù)民族農(nóng)牧民培養(yǎng)成具有現(xiàn)代政治意識(shí)的新型現(xiàn)代公民。

（四）改革和完善基層民主制度，健全相關(guān)法律法規(guī)

進(jìn)一步完善以人民代表大會(huì)和村民自治制度為核心的基層民主制度，這是農(nóng)民政治參與的法律保障。擴(kuò)大農(nóng)牧民在人民代表大會(huì)中的比例，使富裕程度不同的農(nóng)牧民階層都有他們的利益代表；建立健全農(nóng)民團(tuán)體、信訪機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步拓寬農(nóng)民政治參與的渠道，充分發(fā)揮它們在表達(dá)民意、溝通黨群干群關(guān)系方面的橋梁和中介作用；完善各項(xiàng)法律、法規(guī)和制度，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和受保護(hù)權(quán)，支持農(nóng)牧民依法維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益；完善民主監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行村務(wù)公開，加強(qiáng)群眾監(jiān)督，提高基層工作的透明度，使農(nóng)牧民也能夠切實(shí)參與到制度化政治中來。通過不斷改革和完善基層民主政治制度，健全相關(guān)法律法規(guī)，拓寬農(nóng)牧民政治參與的正常渠道，防止非制度政治參與的發(fā)生，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

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