摘 要：近些年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和城市化進(jìn)程的加快，土地征收補(bǔ)償制度的作用顯得越來(lái)越明顯。土地征收關(guān)系到各個(gè)方面，對(duì)于平衡國(guó)家、集體和個(gè)人的利益沖突有著重要作用。目前的農(nóng)村征地補(bǔ)償制度逐漸跟不上時(shí)代的發(fā)展，若是不加以改進(jìn)必然會(huì)明顯減慢社會(huì)進(jìn)步的速度，不利于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。而在現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐中我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償方面存在的不足表現(xiàn)的越來(lái)越明顯，在社會(huì)的發(fā)展中不僅不能起到促進(jìn)作用，反而增長(zhǎng)了許多阻礙。本文以浙江省為例，探討土地征收補(bǔ)償政策現(xiàn)狀在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題以及解決問(wèn)題的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地征收補(bǔ)償 失地農(nóng)民 健全法制建設(shè)

我國(guó)的土地征收補(bǔ)償從改革開(kāi)放至今經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程，無(wú)論是政府管理部門(mén)還是人民法院部門(mén)都積累了相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)，也取得了很多的成就。很多地方的失地農(nóng)民都得到了妥善的安排，但是不可否認(rèn)，隨著改革的不斷深入，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償面臨著很多新型的問(wèn)題，難以進(jìn)行解決，而且這個(gè)范圍正逐步擴(kuò)大，若是不加以改變或是控制，必然會(huì)影響到很多的社會(huì)問(wèn)題，給社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了一定的阻礙作用。以往我國(guó)學(xué)者對(duì)于土地征收補(bǔ)償制度的研究大多局限在完善補(bǔ)償制度方面，本文則以浙江省為例，綜合農(nóng)民的權(quán)利和補(bǔ)償原則，探討土地征收補(bǔ)償政策現(xiàn)狀，在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題以及解決問(wèn)題的對(duì)策。

一、我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的主要內(nèi)容

農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度是指服務(wù)于公共利益的需要，行政主體依照一定的法律程序，將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，并依法給予補(bǔ)償?shù)姆尚袨?。我?guó)對(duì)于土地征收補(bǔ)償并沒(méi)有獨(dú)立的法律規(guī)定，有關(guān)規(guī)定主要散見(jiàn)于《土地管理法》以及《物權(quán)法》中。我國(guó)對(duì)于征地前提有著明確的要求，全部以公共利益為前提。農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償范圍就是指在征收過(guò)程中出現(xiàn)的各種損失，應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)募袚p失。在法律和法規(guī)中明確規(guī)定了征收相對(duì)人獲得國(guó)家補(bǔ)償?shù)牧Χ?，土地征收人不可進(jìn)行其他的損失補(bǔ)償。具體而言主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、土地附著物補(bǔ)償費(fèi)以及安置補(bǔ)助費(fèi)。其中耕地的補(bǔ)償費(fèi)依照當(dāng)?shù)乇徽魇罩暗钠骄档牧绞哆M(jìn)行計(jì)算，約占據(jù)40%，安置補(bǔ)助費(fèi)則是依照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)進(jìn)行計(jì)算，約占據(jù)50%，土地附著物補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算則不太相同，主要是由各省、自治區(qū)等進(jìn)行自行規(guī)定。

我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度遵循適當(dāng)補(bǔ)償原則，在土地征收補(bǔ)償原則中包括完全補(bǔ)償、相當(dāng)補(bǔ)償以及不完全補(bǔ)償共三項(xiàng)原則。完全補(bǔ)償原則是指彌補(bǔ)個(gè)人財(cái)產(chǎn)侵犯的補(bǔ)償，不完全補(bǔ)償原則是指財(cái)產(chǎn)具有社會(huì)義務(wù)性，出于公共利益的需要可以適當(dāng)?shù)募右韵拗?。針?duì)我國(guó)現(xiàn)有的法律條文規(guī)定，我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度屬于適當(dāng)補(bǔ)償原則，也就是不完全補(bǔ)償原則。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，我國(guó)所建立的傳統(tǒng)的土地征收制度的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是與相應(yīng)的就業(yè)安置相聯(lián)系的，但是隨著社會(huì)的發(fā)展，到目前的經(jīng)濟(jì)體制下，顯然傳統(tǒng)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能滿足農(nóng)民生存的需要，我國(guó)在原有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中適當(dāng)增加了部分就業(yè)安置，但在執(zhí)行過(guò)程中，就業(yè)安置同樣遭遇了很大的挑戰(zhàn)。到目前為止我國(guó)的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的補(bǔ)償方式通常是采取一次性的貨幣補(bǔ)償方式，隨著近些年相關(guān)規(guī)定的出臺(tái)，補(bǔ)償方式逐漸增加了安排崗位、適當(dāng)移民以及支持創(chuàng)業(yè)等方式。我國(guó)農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償程序包括行政補(bǔ)償以及爭(zhēng)議解決程序兩種，在相關(guān)法律中明確規(guī)定對(duì)于行政補(bǔ)償?shù)木唧w步驟，包括行政裁決、信訪制度以及行政復(fù)議，具體步驟是首先需要實(shí)地考察被征收土地的權(quán)利歸屬、數(shù)量、種類、產(chǎn)值、面積以及人口數(shù)量等，確定土地征收補(bǔ)償方案，再進(jìn)行公告土地補(bǔ)償方案，在征求被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的意見(jiàn)。在《征收土地公告辦法》中明確指出在補(bǔ)償方案公告之后，市縣級(jí)政府一定要認(rèn)真聽(tīng)取被征地農(nóng)民的意見(jiàn)和建議。對(duì)于無(wú)法達(dá)成協(xié)調(diào)的，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)政府進(jìn)行調(diào)節(jié)，若是仍然無(wú)法進(jìn)行調(diào)節(jié)，可交由人民法院進(jìn)行裁決。

二、我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題和原因分析

（一）目前我國(guó)的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度存在的主要問(wèn)題

我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度主要存在的問(wèn)題首先是原則不夠明確?！稇椃ā肥欠审w系中其他法律體系的來(lái)源，也是其他法律的基礎(chǔ)原則，在國(guó)外的《憲法》中，雖然內(nèi)容有很多的不同之處，但是都在相應(yīng)的土地征收補(bǔ)償中都確指出了應(yīng)遵循的原則。然而我國(guó)的《憲法》中卻沒(méi)有明確指出應(yīng)遵循的原則，只是明確指出土地征收應(yīng)給予補(bǔ)償，在規(guī)定中很多東西都是比較模糊不清?；驹瓌t為法律的具體內(nèi)容提供可以依靠的舞臺(tái)，對(duì)于法律條紋的理解和使用都有很大的幫助，有時(shí)還會(huì)成為解決疑難雜癥的判斷依據(jù)，所以基本原則對(duì)于土地征收補(bǔ)償制度相當(dāng)重要。我國(guó)長(zhǎng)時(shí)間強(qiáng)調(diào)國(guó)家的權(quán)利，導(dǎo)致我國(guó)的憲法過(guò)重強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益，對(duì)公民權(quán)利的尊重嚴(yán)重缺乏，沒(méi)有具體的規(guī)定土地征收原則，因此在現(xiàn)實(shí)的征地補(bǔ)償中原則有失公平。

其次我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不夠科學(xué)，并且范圍太過(guò)狹窄。到目前為止，我國(guó)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是依靠土地的年收益來(lái)進(jìn)行計(jì)算，沒(méi)有考慮到土地的農(nóng)轉(zhuǎn)非所產(chǎn)生的增值收益，導(dǎo)致土地被低價(jià)征收高價(jià)賣出，包括政府在內(nèi)的人員得到大量的土地出讓金，失去公平原則。如南京某政府在征地時(shí)的價(jià)格是8萬(wàn)/畝，轉(zhuǎn)手就以980萬(wàn)/畝賣出，在調(diào)查浙江部分地區(qū)的征地補(bǔ)充中發(fā)現(xiàn)，浙江土地征收補(bǔ)償費(fèi)用大約占據(jù)土地出讓金的25%，占招標(biāo)、掛牌等的出讓價(jià)格的4.3%，如表1所示縣級(jí)財(cái)政約有80%來(lái)自于土地出讓收益。

第三我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)氖芤嬷黧w以土地增值分配比例不明確。受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的影響，對(duì)于農(nóng)村有著嚴(yán)重的歧視觀念，并沒(méi)有把農(nóng)村土地作為一種商品，因此在補(bǔ)償過(guò)程中各個(gè)組織以各種名義克扣土地補(bǔ)償款，導(dǎo)致土地所有者并沒(méi)有從中得到利益。在土地征收補(bǔ)償程序中，我國(guó)的公開(kāi)程序不夠，有很濃重的行政色彩，缺乏有效的約束力。

（二）我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度問(wèn)題分析

我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度存在的原因主要是由以下幾方面引起的，首先我國(guó)土地所有權(quán)受到限制，嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)土地所有權(quán)屬于最完整的物權(quán)，但是在現(xiàn)實(shí)生活中可以看出土地所有權(quán)的有效性受到侵蝕，所具有的權(quán)利并沒(méi)有得到充分的體現(xiàn)，土地主體不清，農(nóng)民即使具有所有權(quán)也只是很小的部分。另外在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村土地所有權(quán)的物權(quán)中的排他性并沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，在轉(zhuǎn)讓過(guò)程中農(nóng)村土地轉(zhuǎn)移方式非常的有限，通常僅僅是征收與被征收的關(guān)系，在個(gè)人之間不能很好的得到發(fā)揮，在轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，國(guó)家作為中介壟斷了經(jīng)營(yíng)土地的市場(chǎng)，導(dǎo)致農(nóng)民在行使權(quán)力時(shí)受到很多限制。

從政府職能和管理角度上來(lái)說(shuō)，政府既是土地的所有者，同時(shí)也是土地的管理者。因此部分政府在對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征收的過(guò)程中混淆職能，過(guò)分強(qiáng)調(diào)自身權(quán)利，強(qiáng)制性以權(quán)利弱視農(nóng)民的合法權(quán)益，使得城郊農(nóng)民的土地被大肆掠奪。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，土地的需求應(yīng)該依照市場(chǎng)需求進(jìn)行配置，但是在1998年以后，我國(guó)的土地供應(yīng)被行政手段所代替。

從法律制度方面來(lái)講，到目前為止，我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的設(shè)計(jì)仍然存在很多方面的不足。如我國(guó)現(xiàn)行法律關(guān)于土地征收概念以及公共利益的概念上仍然存在一定的矛盾，導(dǎo)致糾紛事件無(wú)法得到正確的處理。在征收土地中，若是使用過(guò)于嚴(yán)格的規(guī)定顯然不合理，其次在征地程序以及征地補(bǔ)償?shù)戎贫戎写嬖诤艽蟮牟蛔?。我?guó)傳統(tǒng)法律基本都是屬于重實(shí)體、輕程序，導(dǎo)致產(chǎn)生糾紛時(shí)容易對(duì)法律產(chǎn)生誤解。

三、完善我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的對(duì)策

本文建議從以下幾方面來(lái)完善我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度，首先在憲法中應(yīng)明確農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t。具體而言我國(guó)應(yīng)先在《憲法》中規(guī)定出公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t，公平原則會(huì)隨著不同時(shí)期，不同地方的補(bǔ)償而有所不同，也就是說(shuō)會(huì)遵循市場(chǎng)原則，按照該區(qū)段土地平均價(jià)格和被征收土地的使用用途予以確定補(bǔ)償金額和方式。本文所說(shuō)的“公平補(bǔ)償”原則與上文所講的“適當(dāng)補(bǔ)償”原則和“完全補(bǔ)償”原則都是有所不同，具體而言，公平補(bǔ)償原則是以完全補(bǔ)償原則為主，同時(shí)又伴有不完全補(bǔ)償原則來(lái)防止亂征地、濫用公共利益等不良現(xiàn)象，最大程度的保證失地人的正常收入。其次在憲法的指導(dǎo)下完成相關(guān)法律的制定，使得一些模糊的補(bǔ)償規(guī)定更加的明確化，在事發(fā)過(guò)程中維護(hù)農(nóng)民的利益。

在前文講到我國(guó)的土地補(bǔ)償范圍，并講述了各部分的計(jì)算方式，這是促進(jìn)農(nóng)民安置的保證。到目前為止我國(guó)的土地補(bǔ)償范圍與國(guó)際上的通行做法存在很大的差距，因此本文建議適當(dāng)借鑒國(guó)外的一些成功經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)國(guó)情適當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)村土地征收補(bǔ)償范圍，具體而言，可以包括被征收土地本身的補(bǔ)償、搬遷費(fèi)的補(bǔ)償、土地改良物的補(bǔ)償、領(lǐng)地?fù)p失的補(bǔ)償、安置征地農(nóng)民生活的補(bǔ)償以及殘地?fù)p失的補(bǔ)償?shù)确矫?。在土地征收過(guò)程中，必然會(huì)損害到農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)農(nóng)民造成損失，因此對(duì)于這部分也需要作出補(bǔ)償。對(duì)于具體補(bǔ)償?shù)慕痤~而言，本文認(rèn)為可以參照農(nóng)民就業(yè)的成本以及從事新工作所冒的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)進(jìn)行計(jì)算，盡量緩解因征地造成的緊張氣氛，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

第三，本文建議健全我國(guó)的農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由于我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差別比較大，因此也不宜采取相同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可依照各地區(qū)的不同進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定中一定要體現(xiàn)土地所有權(quán)的價(jià)值，也就是說(shuō)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)參照市場(chǎng)的交易價(jià)為準(zhǔn)。本文認(rèn)為應(yīng)逐漸建立專業(yè)的土地評(píng)估制度，以明確補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)價(jià)格，同時(shí)還需要體現(xiàn)出土地的潛在價(jià)值。逐漸增加我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)姆绞?，從多方面多角度?lái)增加補(bǔ)償?shù)姆N類。目前我國(guó)常用的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償方式是一次新的貨幣交換，雖然也有一些其他的方式進(jìn)行補(bǔ)償，但是相對(duì)來(lái)說(shuō)其他的方式還存在很大的缺陷，無(wú)法為失地農(nóng)民提供以后的生活保證，本文認(rèn)為我國(guó)應(yīng)在現(xiàn)有的補(bǔ)償方式上進(jìn)行完善，可以根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展?fàn)顩r采取分期性的貨幣補(bǔ)償方式等，解決失地農(nóng)民以后生活需要。

第四，本文建議在現(xiàn)有的農(nóng)村征地補(bǔ)償程序下，逐漸完善補(bǔ)償程序，保證政府權(quán)利被正確的實(shí)行。具體而言，可以逐漸從土地征地補(bǔ)償?shù)墓疽约奥?tīng)證等程序完善實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償程序，達(dá)到公平公正的目的。在征地過(guò)程中應(yīng)公開(kāi)被征農(nóng)民的基本情況以及補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，堅(jiān)持公告制度，在聽(tīng)證方面，也要讓農(nóng)民承擔(dān)應(yīng)負(fù)的責(zé)任。最后建議努力完善我國(guó)的農(nóng)村征收補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利。由于土地糾紛牽扯范圍比較廣泛，因此法院可以設(shè)定專門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)解決補(bǔ)償糾紛問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

結(jié)束語(yǔ)：

綜上所述，本文先簡(jiǎn)單介紹了我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的主要內(nèi)容和原則，進(jìn)而針對(duì)現(xiàn)有法律制度分析土地征收補(bǔ)償制度存在的不足和缺陷，并討論這些不足產(chǎn)生的原因，最后講述幾點(diǎn)完善我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的對(duì)策。雖然目前我國(guó)對(duì)于農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)闹贫确矫娲嬖谥S多的缺陷，但是相信經(jīng)過(guò)人們的不斷改善，必然能夠使我國(guó)的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償政策不斷的完善及有力落實(shí)，使之能夠推進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]王燕，王秀芝，劉邦凡等.改進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的若干建議[J].調(diào)研世界，2009，15（12）：30-32.

[2]文維.完善我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的法律思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013，24（2）：92-94.

[3]趙桔水，何靖.農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題分析——我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度探索[J].法制與經(jīng)濟(jì)（下旬刊），2010，15（2）：52-54.

[4]劉智才.談我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的缺陷及對(duì)策[J].科技信息（學(xué)術(shù)版），2008，（12）：55+57.

[5]吳傳毅.科學(xué)發(fā)展觀視域下的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度思考[J].湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011，14（4）：85-89.

[6]于文波.農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度若干法律問(wèn)題探討[J].法制與社會(huì)，2009，21（10）：280-281.

作者簡(jiǎn)介：

葉國(guó)棟 （1980- ），浙江東陽(yáng)人，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院公共管理專業(yè)在讀研究生，主要研究方向：農(nóng)村基層服務(wù)和公共管理研究。

（作者單位：西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院

陜西楊凌 712100）