摘 要：本文主要從審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)、績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系建設(shè)、審計(jì)人員素質(zhì)和審計(jì)審計(jì)技術(shù)提高等方面存在的問(wèn)題進(jìn)行了深層次地剖析，并提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：公共投資 績(jī)效審計(jì) 問(wèn)題 對(duì)策

1、我國(guó)推行公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)面臨的問(wèn)題

1.1 審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性相對(duì)不強(qiáng)

我國(guó)《憲法》和《審計(jì)法》規(guī)定，國(guó)家審計(jì)署隸屬于國(guó)務(wù)院，地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行業(yè)務(wù)管理以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)為主、組織管理以同級(jí)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。從委托者、被審計(jì)者及審計(jì)者的關(guān)系看，作為被審計(jì)者的國(guó)務(wù)院各部門、地方各級(jí)政府部門與審計(jì)者同屬于委托審計(jì)者領(lǐng)導(dǎo)，具有同一隸屬關(guān)系和共同利益。這種政府自己使用公共財(cái)產(chǎn)并審查自己的關(guān)系，無(wú)法有效地保障審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。

因此，從獨(dú)立性上看，我國(guó)的政府審計(jì)只能算是政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審計(jì)，不能擔(dān)當(dāng)像歐美國(guó)家那樣向議會(huì)報(bào)告審計(jì)結(jié)果的審計(jì)角色，制約了績(jī)效審計(jì)“外部監(jiān)督”的職能作用。

1.2 相關(guān)法律法規(guī)欠缺

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府對(duì)人民托付的資金進(jìn)行完整、有效的經(jīng)營(yíng)和管理。而現(xiàn)有法規(guī)的缺失，相關(guān)約束的滯后使得這種受托責(zé)任關(guān)系難以保障。反映在公共投資項(xiàng)目中，則是公共資金被肆意侵吞、浪費(fèi)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。這種現(xiàn)象固然與政府自身缺乏競(jìng)爭(zhēng)，使得政府缺乏行使職責(zé)的動(dòng)力有關(guān)，但更為重要的原因則是相關(guān)的法規(guī)不夠完備，缺乏有力的監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。

因此，開(kāi)展公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)首先是要解決法律依據(jù)問(wèn)題。但目前我國(guó)還沒(méi)有完全針對(duì)公共投資績(jī)效審計(jì)的相關(guān)法律和法規(guī)來(lái)界定審計(jì)范圍。我國(guó)憲法和法律賦予了審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督的職權(quán)，但在法律規(guī)范上，主要是規(guī)范被審計(jì)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法性，效益方面的規(guī)范比較籠統(tǒng)。

1.3 公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系不完善

公共投資項(xiàng)目千差萬(wàn)別，有的是房建，有的是道路，有的是水利設(shè)施，有的是環(huán)保工程，因此衡量審計(jì)對(duì)象經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。這使得每開(kāi)展一項(xiàng)公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)，審計(jì)人員都必須在現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)開(kāi)始前就衡量績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題與被審計(jì)單位進(jìn)行協(xié)商，尋求一種公認(rèn)的、不存在異議的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，因此衡量標(biāo)準(zhǔn)的不確定性給審計(jì)人員客觀公正地提出評(píng)價(jià)意見(jiàn)造成了困難。

1.4 審計(jì)人員的素質(zhì)未能適應(yīng)績(jī)效審計(jì)的需要

國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，開(kāi)展績(jī)效審計(jì)需要多元化和創(chuàng)新的方法，調(diào)查研究的方法貫穿于績(jī)效審計(jì)全過(guò)程，而統(tǒng)計(jì)分析方法則貫穿于調(diào)查研究之中。公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在實(shí)際工作中，審計(jì)人員要檢查確定工程項(xiàng)目政策目標(biāo)以及實(shí)施方法所依據(jù)的信息的準(zhǔn)確性、可靠性、完整性；評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性、效率性及效果性，包括未預(yù)見(jiàn)的副作用，然后有針對(duì)性地提出改進(jìn)建議。可見(jiàn)公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)工作涉及面廣，這就要求審計(jì)機(jī)關(guān)具備許多專業(yè)的優(yōu)秀人才，諸如經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)科學(xué)、法律、心理學(xué)、數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)、財(cái)會(huì)與工程方面的人才，特別是需要這方面的復(fù)合型人才。而傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)人員視野相對(duì)狹窄，缺乏評(píng)價(jià)績(jī)效的意識(shí)、知識(shí)及技術(shù)技能。

1.5 公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)技術(shù)落后

我國(guó)在績(jī)效審計(jì)的技術(shù)方法上還是比較落后的，目前我們的審計(jì)技術(shù)還是一種以手工為主的帳目基礎(chǔ)審計(jì)，而一些比較好的技術(shù)方法還沒(méi)有得到應(yīng)用，有的還不能用，而有的還不會(huì)用。另一方面，與國(guó)際相比，我國(guó)在計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)、信息利用和運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)管理審計(jì)項(xiàng)目方面也比較落后。同時(shí)，審計(jì)信息共享程度低，在各個(gè)審計(jì)關(guān)之間還沒(méi)有形成一個(gè)有效的信息共享鏈，許多集體和個(gè)人開(kāi)發(fā)出來(lái)的經(jīng)過(guò)證明行之有效的計(jì)算機(jī)審計(jì)小模塊或計(jì)算機(jī)應(yīng)用小技巧都沒(méi)有得到很好的宣傳共享，造成了現(xiàn)有審計(jì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)及重復(fù)建設(shè)?？?jī)效審計(jì)技術(shù)方法的落后直接影響到公共投資項(xiàng)目績(jī)效計(jì)的效率和準(zhǔn)確性，成為限制我國(guó)績(jī)效審計(jì)發(fā)展的瓶頸之一。

2、完善我國(guó)公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的對(duì)策

2.1 保證審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性

若想保證審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，首先就要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)體制進(jìn)行一定程度的改革。據(jù)國(guó)外審計(jì)發(fā)展表明，審計(jì)制度的任何革新都基本是審計(jì)機(jī)關(guān)以外的各種政治力量和權(quán)利關(guān)系博弈的結(jié)果，其中立法機(jī)關(guān)始終起著關(guān)鍵的作用。當(dāng)今國(guó)外審計(jì)無(wú)論選擇何種模式，基本都獨(dú)立于政府體制并把政府對(duì)立法機(jī)關(guān)承擔(dān)的受托責(zé)任的履行情況列為主要審查和評(píng)價(jià)范圍，把為立法機(jī)關(guān)的服務(wù)擺在首位或重要的地位。我國(guó)審計(jì)體制改革的重點(diǎn)應(yīng)為建立隸屬于政府的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和隸屬于人大的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，實(shí)行審計(jì)“雙軌制”。即在人大和和政府分別建立履行不同審計(jì)職責(zé)的審計(jì)組織。“雙軌制”既可以從整體上提高審計(jì)獨(dú)立性，又有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)可能性，符合我國(guó)目前審計(jì)體制改革的方向。

2.2 加強(qiáng)公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)相關(guān)法規(guī)的制定

法律依據(jù)是開(kāi)展公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)關(guān)鍵的一環(huán)。因?yàn)橐婪▽徲?jì)是審計(jì)的基本原則，只有以法律、法規(guī)的形式把績(jī)效審計(jì)確定下來(lái)，審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)時(shí)才有法可依。加強(qiáng)公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)相關(guān)法規(guī)建設(shè)主要包括以下三方面的內(nèi)容：

一是要做好公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的立法工作，制定《公共（政府）投資績(jī)效審計(jì)法》，從立法上予以規(guī)范，明確績(jī)效審計(jì)的法律地位，使公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)有必要的法律制度保障和工作機(jī)制保障，維護(hù)公共投資績(jī)效審計(jì)的權(quán)威性。

二是要制定和完善公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則，通過(guò)一系列的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范來(lái)規(guī)范公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的實(shí)施程序，包括計(jì)劃、執(zhí)行、報(bào)告、評(píng)價(jià)等方面，以確保審計(jì)質(zhì)量和績(jī)效審計(jì)的規(guī)范有序進(jìn)行。

三是要加快內(nèi)部績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)的制定。我國(guó)目前尚無(wú)內(nèi)部審計(jì)法，更不用說(shuō)針對(duì)公共投資項(xiàng)目的內(nèi)部審計(jì)或內(nèi)部績(jī)效審計(jì)的相關(guān)法律和法規(guī)。

2.3 加強(qiáng)公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的研究

要認(rèn)真總結(jié)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任和專項(xiàng)資金審計(jì)中取得的績(jī)效評(píng)價(jià)方面的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合財(cái)務(wù)收支審計(jì)的審計(jì)準(zhǔn)則，制定比較系統(tǒng)、操作性較強(qiáng)的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則，在準(zhǔn)則中要對(duì)績(jī)效審計(jì)對(duì)象、審計(jì)目的、審計(jì)程序、審計(jì)報(bào)告基本形式等作出具體規(guī)定，鑒于政府公共工程績(jī)效審計(jì)具體情況比較復(fù)雜，可分門別類制定出具有各個(gè)行業(yè)特點(diǎn)的準(zhǔn)則。

其次，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的組成部分，作為項(xiàng)目投資績(jī)效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，在對(duì)公共投資項(xiàng)目績(jī)效的審計(jì)與評(píng)價(jià)中起著重要作用，但由于目前我國(guó)行業(yè)性投資績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系大都尚未建立。通過(guò)對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目效益評(píng)審指標(biāo)的深入研究，找出影響項(xiàng)目效益的關(guān)鍵因素，提出符合我國(guó)國(guó)情的、科學(xué)的、動(dòng)態(tài)的效益評(píng)審 指標(biāo)，使審計(jì)機(jī)關(guān)和其他有關(guān)組織或機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的評(píng)審工作更為科學(xué)，更具有針對(duì)性。

2.4 提高審計(jì)人員素質(zhì)

要推動(dòng)公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)事業(yè)的發(fā)展，人才是根本。因此，我們應(yīng)積極采取措施，為迎接績(jī)效審計(jì)的挑戰(zhàn)作好準(zhǔn)備。可以從培養(yǎng)復(fù)合人才、整合審計(jì)人力資源、提升審計(jì)隊(duì)伍學(xué)歷層次等幾個(gè)方面進(jìn)行。

2.5 借鑒國(guó)外技術(shù)方法，推進(jìn)“金審工程”建設(shè)

在對(duì)公共投資項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的過(guò)程中要涉及到大量的數(shù)據(jù)和信息，因此必須綜合多學(xué)科、多領(lǐng)域的技術(shù)和方法對(duì)數(shù)據(jù)和信息進(jìn)行處理。而我國(guó)目前在公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)中所使用的方法還比較單一和落后，因此借鑒和學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)的技術(shù)和方法有助于提高我國(guó)公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量，并推動(dòng)“金審工程”建設(shè)，促進(jìn)和改善公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的手段，提高審計(jì)的工作效率和可靠性。

參考文獻(xiàn)：

[1]章劉成.公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系初探.中小企業(yè)管理與科技，2009，12.

[2]章劉成. 公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)問(wèn)題研究[D]. 哈爾濱商業(yè)大學(xué) 2010.

作者簡(jiǎn)介：

王元章 男，研究生，2003年畢業(yè)于東北農(nóng)業(yè)大學(xué)會(huì)計(jì)專業(yè)，現(xiàn)在哈爾濱市審計(jì)局從事各項(xiàng)審計(jì)、會(huì)計(jì)方面的工作。

（哈爾濱市審計(jì)局 黑龍江哈爾濱市 150028）