摘 要：當前，我國城鄉(xiāng)不協(xié)調發(fā)展，農村人地矛盾日益突顯，農村呈現(xiàn)空心化狀態(tài)，為實現(xiàn)建設社會主義新農村、農村城鎮(zhèn)化的目標，推動農村經濟良性發(fā)展，必須解決農村空心化問題。農村空心化實質上是農村轉型過程中的不良現(xiàn)象，總體表現(xiàn)在人口、土地空心化，產業(yè)與基礎設施的空心化，究其原因，主要是城鄉(xiāng)二元制、土地管理使用法律不完善、法律觀念淡薄。

關鍵詞：農村空心化；法律；城鄉(xiāng)二元

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）28-0143-02

工業(yè)化與城市化是不可抵擋的歷史潮流，但是目前，伴隨著城鄉(xiāng)間不平衡發(fā)展，大量農村人口涌入城市，農村土地利用問題突出，農村空心化現(xiàn)象已經十分普遍。進入21世紀，我國城市化發(fā)展的腳步越來越快，農村城鎮(zhèn)化程度也越來越高，同時農村空心化趨勢越來越明顯，范圍越來越廣。大量的農村勞動力向城市轉移，農村勞動力空虛，土地利用率低，農村基礎設施建設和公共服務滯后，空心村教育、養(yǎng)老問題都受到挑戰(zhàn)，農村經濟發(fā)展緩慢，農村空心化現(xiàn)象愈演愈烈。農村空心化帶來的危害也越來越受到學術界、政府和社會的重視，對農村空心化現(xiàn)象的研究已顯得十分必要。

一、農村空心化的內涵和現(xiàn)狀

針對農村空心化的基本概念和科學內涵，學界一直以來都沒有形成統(tǒng)一的認識，專家學者分別從土地利用的角度、城市化背景、村莊空間布局、形成原因等方面定義了農村空心化現(xiàn)象。中國科學院地理科學與資源研究所基地研究員劉彥隨比較完整地定義了農村空心化：“農村空心化本質上是城鄉(xiāng)發(fā)展轉型過程中，由于農村人口非農化引起‘人走樓空’以及宅基地普遍‘建新不拆舊’，新建住宅逐漸向外擴展，導致村莊用地規(guī)模擴大、閑置廢棄加劇的一種‘外擴內空’的不良演化過程?！盵1]

農村空心化是城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的一種形態(tài)，在中國當前經濟、政治體制背景下，有一定普遍性、復雜性、特殊性，必須結合其形成的政治、體制因素對其定義。農村空心化是在我國特有的城市化背景下發(fā)生的，由于農村人口快速向城市流動、土地管理制度不合理、法律制度不完善和鄉(xiāng)村管理規(guī)劃不足，導致農村人口、土地、產業(yè)，以及公共服務和基礎設施呈現(xiàn)空心化并引發(fā)一系列社會負效應的不良過程，空心村則是這一演化過程的必然結果，主要表現(xiàn)為：

（一）農村人口空心化

所謂農村人口“空心化”是指：“農村青壯年勞動力大量流入城市，導致農村人口下降和農村青壯年人口比例下降，農村剩下的人口大多數是老人、婦女和兒童。”[2]2002年，四川省農村勞動力大約為3 948萬人，外出流動就業(yè)人員1 236.5萬人，占農村勞動力總數的3l%[3]。這使得四川農村勞動力空虛，并且根據調查顯示，大多青壯年村民外出就業(yè)，只有“老殘病弱”留守農村。

根據圖1-1，中國鄉(xiāng)村人口總數變動趨勢上，顯而易見，自1995年我國鄉(xiāng)村達到最高點后持續(xù)下降，自此中國農村人口呈現(xiàn)歷史性的下降趨勢。1980年中國農村人口大約為7.9億，而到1995年已經上升到8.6億，此后，農村人口數開始下滑，到2012年已經降到6.4億人，17年間減少了近2.2億農民。不僅如此，自1995年起17年間，從事農業(yè)生產的農民也在持續(xù)減少（見表1-1），已從3.5億降至2.6億，越來越多的農民不再從事農業(yè)生產，而是外出打工、經商或是求學。

（二）土地空心化

土地空心化，即土地拋荒，新建住房亂占耕地，勞動力流入城市，人走屋空，棄置耕地，導致的土地資源浪費，耕地面積不斷減少的狀態(tài)。2000—2009年之間，農村新建住宅2.24億平方米，農村人均住房面積也自24.8平方米增至33.6平方米（見表1-2），但是許多農村知識青年、青壯年都進城務工，因此宅基地荒廢現(xiàn)象十分嚴重。

（三）農業(yè)產業(yè)空心化

十一屆三中全會以來，國家實行家庭聯(lián)產承包制，推動經濟體制改革，促進非公有制經濟的發(fā)展，促進農村經濟發(fā)展。為了減輕農民負擔，我國自2006年1月1日起取消農業(yè)稅，可是種地效益仍然保持在較低的水平上，越來越多的農民進城務工，一些有知識、有技術的農村人也不愿意留在農村，更愿意進入城市工作、學習。根據表1-3，我國國內生產總值在2010年為397 983.3億元，比2005年擴大2.1倍，而2010年第一產業(yè)總值比2005年擴大1.8倍，第一產業(yè)在國民經濟中所占比重逐年下降，農村投資發(fā)展空間狹小，農村經濟發(fā)展相對緩慢，導致農村產業(yè)空心化。

二、農村空心化成因的法律分析

（一）城鄉(xiāng)二元結構

1.城鄉(xiāng)二元戶籍制度

《中華人民共和國戶口登記條例》規(guī)定：城鄉(xiāng)居民分為“農業(yè)戶口”和“非農業(yè)戶口”，對人口流動實行嚴格限制，建立了城鄉(xiāng)二元戶籍制度。1984年10月，國務院頒布《關于農民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，允許長期在城鎮(zhèn)務工、經商、辦企業(yè)的農民，在具有住所的前提下到集鎮(zhèn)落戶定居，放寬了對農村人口流動的限制。90年代開始深化戶籍制度改革，加速農村人口向城市流動，農村宅基地閑置現(xiàn)象開始出現(xiàn)[7]。

現(xiàn)行戶籍管理制度雖然已成半開放態(tài)勢，但是城鄉(xiāng)戶籍仍然有別，在城鎮(zhèn)工作的農村戶籍人口不能與城市居民獲得同樣的醫(yī)療、養(yǎng)老、生活保障和受教育待遇。同時，離鄉(xiāng)的農村人口仍然有承包土地、擁有宅基地的權力，不過他們不從事農業(yè)生產，導致耕地撂荒，農村宅基地閑置和廢棄。

2.城鄉(xiāng)二元土地制度

農村土地歸集體所有，改革開放后，農村開始實行家庭聯(lián)產承包經營責任制和統(tǒng)分結合的雙層經營體制，農民對土地享有承包權，土地承包經營權的流轉限于不改變集體所有權性質和農業(yè)用途，閑置、廢棄耕地也能得到合理利用。現(xiàn)行的土地使用權流轉制度使農地處于分散和低效利用狀態(tài)，經營農地的比較效益逐步降低，因此占地建宅的機會成本低，新建宅基地增多。

雖然農民依法享有對農村宅基的使用權，使用權也是可以轉讓的，必須具備如下條件：一是經本村委會同意；二是轉讓人與受讓人為同村人；三是轉讓人必須是戶口已遷出本村或“一戶多宅”的宅基地使用者。如系一戶一宅，須明確表明不再申請宅基地，且有證據表明其已有住房保障；四是受讓人無宅基地；五是宅基地使用權須與住房一并轉讓，不能單獨轉讓。這些條件使得農村宅基地退出和房屋交易異常困難，遷移城市的原農村居民在農村的房屋長期閑置[8]。

3.城鄉(xiāng)二元社會保障制度

城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展，致使城鄉(xiāng)社會保障不公平，農民沒有辦法享受和市民同等待遇的保障制度。從總體上看，城鎮(zhèn)已經基本建立比較完整的社會保障制度，相比農村“家庭保障”與“土地保障”相互結合、相互補充的社會保障制度，更為完善全面，農村目前很少或基本沒有失業(yè)保險、住房保障等社會福利，顯然已不能適應社會發(fā)展的需要。

不健全的社會保障體系和較高的城市生活門檻，使農村勞動力短期流動，造成宅基地季節(jié)性閑置；農村宅基地轉讓困難，遷移城市的原村民的房屋長期閑置，一邊享受城鎮(zhèn)的社會保障，一邊繼續(xù)占有農村宅基地的社保功能，雙重占有社會資源。

（二）土地管理使用法律不完善

我國《土地管理法》規(guī)定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，但是在已形成空心狀態(tài)的空心村，“一戶多宅”的現(xiàn)象屢見不鮮，這與農村宅基地制度不合理有很大關系。我國宅基地使用權的取得具有無償性，正是這種取得和使用方式，使農村人對土地使用十分不珍惜，經常會發(fā)生超占、多占和閑置的情況，浪費農村土地資源，阻礙農村經濟健康有序發(fā)展。

我國法律嚴格限制農村土地的流轉，但是對土地閑置和拋荒卻未做出明確約束。而且，土地流轉作為一種市場行為，需要建立相應的流轉市場和中介組織，為土地流轉提供有效服務。但是由于土地流轉制度不完善，市場不健全，中介組織匱乏，造成農村土地閑置、拋荒問題嚴重。

（三）法律觀念淡薄

農村建房的隨意性，很大程度是法律制度不完善造成的?，F(xiàn)行土地法雖然對宅基地建設做出約束規(guī)定，但是執(zhí)行力度不夠，法律政策落實不下去；農村普法宣傳貫徹不到位，村民對宅基地使用的法律觀念淡??；我國土地法未規(guī)定有償使用宅基地的制度，而宅基地使用權的無償性，促使更多村民盲目、隨意建設住宅，“一戶多宅”和“一戶多房”現(xiàn)象嚴重。

農村青年人流入城市，留下的都是需要提供更多法律保障的老人、兒童和婦女，他們的法制觀念淡薄，不能利用法律武器維護自己的合法權益。至今為止，我國法律針對留守兒童、老人尚未專門立法，這一方面的立法空白難以保證合理安置留守兒童、老人，相比社會保障體系較為完善的城市，加速了人口向城市流動。

三、結語

解決農村空心化問題應當重視對農村空心化的研究，不能忽視其危害，放任其發(fā)展，否則必會影響農村發(fā)展大局。面向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與新農村建設的國家戰(zhàn)略需求，勢必要深化土地的管理制度，挖掘空心村廢棄土地的潛力，提高耕地利用率；改善農村居住環(huán)境，完善基礎設施建設，提高公共服務水平，加速農村城鎮(zhèn)化進程；保障農村留守老人和兒童的基本生活，完善農村養(yǎng)老制度，建立留守兒童保障機制；發(fā)展農村經濟，必須加大對“三農”的投入，保障農村經濟良性發(fā)展。如此，才能解決農村空心化帶來的負效應，緩解農村空心化發(fā)展態(tài)勢，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)平衡發(fā)展，推動“三農”問題的解決。

參考文獻：

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[8]楊宏玉，涂建軍，譚建華.山區(qū)農村空心化調控機制研究[J].經濟研究導刊，2010（28）：50-52.