摘 要：完善公共利益的代表機(jī)制是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，必須在肯定國(guó)家機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告的同時(shí)，賦予社會(huì)組織、公民兩大主體公益訴訟原告資格，使三者相互配合、相互監(jiān)督，共同發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的最大化。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；原告；國(guó)家機(jī)關(guān)；社會(huì)組織；公民

中圖分類號(hào)：D915 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）28-0137-02

公共利益的主體是社會(huì)，但社會(huì)只是觀念中的一種形態(tài)，并沒(méi)有具體的實(shí)體，若公益缺乏具體的主體予以代表，則極易遭受其他主體侵犯。新《民事訴訟法》首次確立了公益訴訟制度，它規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。但該條款規(guī)定的原告主體范圍是否明確、合理，是否能夠起到全面維護(hù)公益之目的還需進(jìn)一步加以探討。

一、傳統(tǒng)公益代言人——國(guó)家機(jī)關(guān)

在傳統(tǒng)理論中，由于國(guó)家機(jī)關(guān)產(chǎn)生的動(dòng)因，以及其所享有的龐大權(quán)力，一直被認(rèn)為是公共利益的代表，或者說(shuō)是唯一代表。除法律授權(quán)外，公民、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等主體無(wú)權(quán)作為公共利益的代言人對(duì)公益侵害行為采取法律措施，這是傳統(tǒng)的公共利益保護(hù)模式。

一方面，國(guó)家機(jī)關(guān)由于擁有合法的暴力手段，不僅在形成、表現(xiàn)社會(huì)整體利益與意志時(shí)具有無(wú)可比擬的優(yōu)越性，而且可以用強(qiáng)制手段制止、糾正和懲罰損害社會(huì)整體利益的行為，從而更加有效地保障社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)與維護(hù)[1]。此外，國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一性和國(guó)家機(jī)構(gòu)的整體性，使得其能夠以低于私人組織的成本界定和實(shí)施產(chǎn)權(quán)，從而降低交易成本，相比其他主體在公益維護(hù)領(lǐng)域有著明顯的優(yōu)勢(shì)。在我國(guó)公益訴訟制度中，國(guó)家機(jī)關(guān)是適格的原告主體。但具體哪些國(guó)家機(jī)關(guān)有權(quán)作為公益訴訟提請(qǐng)主體，法律尚未明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)是為維護(hù)公共利益而設(shè)立的，其與生俱來(lái)的公共性決定了它不僅是國(guó)家利益的代表，更是公共利益的代言人。同時(shí)，作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律賦予其公訴權(quán)代表國(guó)家參與訴訟，公訴權(quán)在刑事訴訟中的運(yùn)用使其擁有了豐富的司法資源和訴訟經(jīng)驗(yàn)，為保護(hù)社會(huì)利益、維護(hù)社會(huì)秩序起到了良好的作用，目前，在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)已開始以原告身份提起公益訴訟，為公益訴訟的實(shí)施試水探路。

但另一方面，國(guó)家機(jī)關(guān)的作用是雙重的，它既可能增進(jìn)社會(huì)公共福利，也可能侵蝕公眾的利益。國(guó)家機(jī)關(guān)作為國(guó)家意志的執(zhí)行者必須忠實(shí)于國(guó)家意志、維護(hù)國(guó)家利益。但國(guó)家利益并不等同于社會(huì)公共利益，政府只有將社會(huì)公共利益吸收為國(guó)家利益，或者使之與國(guó)家利益協(xié)調(diào)起來(lái)時(shí)，才能夠真正成為社會(huì)公共利益的代表[2]。此外，國(guó)家機(jī)關(guān)作為由人組成的共同體，也具有“經(jīng)濟(jì)人”的特征，存在著自身狹隘的利益，在追逐經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的進(jìn)程中，往往會(huì)犧牲掉一些它們認(rèn)為較為次要的公共利益，使得政府做出的決策可能更有利于政府官員和政府機(jī)構(gòu)的利益。同時(shí)，強(qiáng)大的公權(quán)力甚至也可能成為社會(huì)公益的侵犯者，例如行政性壟斷行為、政府官員的尋租行為等，這些行為因?yàn)橛兄鴩?guó)家強(qiáng)制力作為其后盾，它們對(duì)公共利益的破壞程度對(duì)比私人行為可謂有過(guò)之而無(wú)不及，若將國(guó)家機(jī)關(guān)作為唯一的公益代表主體，社會(huì)將對(duì)此類公益侵害無(wú)能為力。因此，在肯定新《民事訴訟法》賦予國(guó)家機(jī)關(guān)公益訴訟原告主體資格的同時(shí)，培育公權(quán)力之外的救濟(jì)機(jī)制才是解決問(wèn)題的最優(yōu)途徑。

二、公益訴訟補(bǔ)充代表機(jī)制——社會(huì)組織

權(quán)利及其保護(hù)機(jī)制的變化反映著個(gè)人在社會(huì)分化過(guò)程中的睿智選擇。當(dāng)僅依靠國(guó)家機(jī)關(guān)已無(wú)法有效保護(hù)個(gè)人權(quán)利和社會(huì)利益時(shí)，大量的公共管理職能便要求從政府部門中轉(zhuǎn)移出來(lái)，一些原來(lái)由政府直接承擔(dān)的職能逐步回歸社會(huì)，一種新型的社會(huì)形式——公民社會(huì)組織演變了出來(lái)。

在全球結(jié)社革命的影響和推動(dòng)下，20世紀(jì)70年代以來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織也產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)，初步形成了一個(gè)門類齊全、覆蓋廣泛的社會(huì)自治組織體系。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，全國(guó)共有社會(huì)組織49.9萬(wàn)個(gè)，囊括了社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)三大類型，這些僅僅是經(jīng)過(guò)正式登記的組織，除此之外，還存在著大量的未能正式登記的民間組織。這些不以營(yíng)利為目的、主要開展公益性或互益性活動(dòng)、獨(dú)立于黨政體系之外的正式的社會(huì)組織[3]，盡管各有不同的宗旨，但維護(hù)公益卻是共同之理念，恰好能成為多元化利益群體的代表者，公眾意見(jiàn)與公共訴求的集中表現(xiàn)者。

（一）社會(huì)組織是應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈和政府失靈的有效輔助機(jī)制

由于社會(huì)的飛速發(fā)展，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)矛盾，即使是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的民主法治國(guó)家，也只能最大限度地保障國(guó)家有序運(yùn)轉(zhuǎn)，并不能無(wú)遺漏地維護(hù)社會(huì)公益和公正。無(wú)論政府官員如何聰慧、辛勤工作和為公眾著想，他們提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，往往顧此失彼，不能完全預(yù)計(jì)和滿足所有人的不同需要。這就要求整合政府和民間資源，借重社會(huì)組織的助力[4]。社會(huì)組織，可以是政府在公益服務(wù)方面的有效率的合伙人，對(duì)于那些投入高但回報(bào)率低或者獲得回報(bào)周期長(zhǎng)而導(dǎo)致政府不能或不愿做的社會(huì)公益事務(wù)，社會(huì)組織能自動(dòng)地及時(shí)做出反應(yīng)，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，維護(hù)那些市場(chǎng)不愿介入，而又被政府所忽視的公共利益。

（二）社會(huì)組織是監(jiān)督制衡政府權(quán)力的重要手段

目前，我國(guó)社會(huì)組織日益壯大，公民意識(shí)不斷提升，人民群眾參與政治的需求和能力大大增強(qiáng)，國(guó)家權(quán)力已不是唯一的權(quán)利源泉。民主化時(shí)代，社會(huì)組織及其社會(huì)權(quán)力可以在一定范圍與程度上制衡國(guó)家權(quán)力，從而抵御國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)利益的不法侵犯。政府必須接受社會(huì)組織的監(jiān)督，審視、調(diào)整自己的決策，使之符合公共利益的要求。在強(qiáng)化社會(huì)組織的批評(píng)、建議、監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，更應(yīng)當(dāng)賦予其公益訴訟主體資格，在政府行為損害社會(huì)利益或者當(dāng)社會(huì)利益遭受其他主體侵害而國(guó)家機(jī)關(guān)不愿提請(qǐng)?jiān)V訟時(shí)，由具備專業(yè)性和公益性的社會(huì)組織提起相關(guān)訴訟成為了必要的補(bǔ)充。

新《民事訴訟法》中規(guī)定“有關(guān)組織”可以作為公益訴訟原告，但該條款過(guò)于模糊，也缺乏相關(guān)司法解釋，這導(dǎo)致實(shí)踐中法院在受理案件時(shí)無(wú)法可依。2014年的新《環(huán)境保護(hù)法》摒棄了修正案中將環(huán)境公益訴訟主體僅限于中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的條款，而是擴(kuò)大為依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織均可對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為向法院提起訴訟，這是立法的一大進(jìn)步，該條款起到了與民事公益訴訟制度相對(duì)接的作用，為環(huán)境公益訴訟的實(shí)施鋪平了道路。但對(duì)于除環(huán)境公益訴訟之外的其他類型公益訴訟的主體范圍，相關(guān)法律還應(yīng)當(dāng)做出更加具體的規(guī)定，以增強(qiáng)法律的可操作性。

三、公益訴訟補(bǔ)充代表機(jī)制——公民

公共利益并不是凌駕于個(gè)人愿望和利益之上的另外一種不同的利益，它并不是包含在個(gè)人利益和愿望之外的任何東西[5]。任何一種關(guān)涉群體的公共利益或造福子孫的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，其最終必然為實(shí)實(shí)在在的個(gè)人所有。作為公益主體的公民，公共利益受到侵害時(shí)的最終承受者，從理論上來(lái)說(shuō)自然應(yīng)是公益的代言人。國(guó)外在實(shí)踐中早已將公民個(gè)人納入公益訴訟的主體。例如美國(guó)早在1986年的《反欺政府法》中就曾規(guī)定任何公司和個(gè)人在發(fā)現(xiàn)有人欺騙美國(guó)政府索取錢財(cái)后，均有權(quán)以美國(guó)政府的名義控告違法方。此外，美國(guó)《謝爾曼法》、《克萊頓法》及其環(huán)境保護(hù)法等，都規(guī)定了政府機(jī)關(guān)或個(gè)人均可以為了公共利益提起民事訴訟。

近年來(lái)，伴隨著我國(guó)公民的維權(quán)意識(shí)日益提高，我國(guó)也出現(xiàn)了不少公民以個(gè)人名義起訴要求維護(hù)公益的案件，例如在1996年中國(guó)公益訴訟第一案——“一塊二”官司，它顛覆了傳統(tǒng)的關(guān)于民事訴訟的理解，丘建東也被譽(yù)為“中國(guó)公益訴訟創(chuàng)始人”。一石激起千層浪，此后有眾多的公益熱愛(ài)者積極投身于維護(hù)公益的司法實(shí)踐中去，郝勁松訴北京鐵路局用餐不開發(fā)票案、法學(xué)博士李剛訴“全國(guó)牙防組認(rèn)證”欺詐案等。這類公民以個(gè)人名義保護(hù)公益的案件雖然具有極大的社會(huì)意義，但現(xiàn)實(shí)中，這些案件往往因原告不適格等原因而不被法院受理或者敗訴居多。

盡管公民個(gè)人作為公益訴訟主體在專業(yè)知識(shí)、訴訟技巧和信息收集能力等方面相較于國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織存在不足之處，但公民在公益救濟(jì)中卻是不能忽視的重要力量。因?yàn)?，“?duì)于一個(gè)人的福祉，本人是關(guān)切最深的人；除了在一些私人聯(lián)系很強(qiáng)的事情上外，任何他人對(duì)于他的福祉所懷有的關(guān)切，和他的關(guān)切比較起來(lái)，都是微薄而膚淺的?！盵6]賦予公民以公益代表人身份可以體現(xiàn)人民作為國(guó)家主人的地位，保障公民的憲法權(quán)利，同時(shí)有效地補(bǔ)充公共執(zhí)法不足所導(dǎo)致的公益救濟(jì)真空，并對(duì)公共執(zhí)法狀況進(jìn)行監(jiān)督，防止公權(quán)力的侵犯。

新《民事訴訟法》雖然擴(kuò)大了民事公益訴訟的主體范圍，具有歷史性的進(jìn)步意義。但仍然將作為公益侵害最終承受者的公民個(gè)人排除在了公益保護(hù)主體的大門之外，不可謂不是一大遺憾。筆者認(rèn)為，防止公民濫訴導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)固然重要，但對(duì)比于在參與訴訟前直接剝奪公民的訴權(quán)，通過(guò)在訴訟中限制公民和解、調(diào)解、撤回請(qǐng)求等處分權(quán)的使用，增加公民作為公益訴訟原告的義務(wù)等方式引導(dǎo)公民正確行使公益訴權(quán)更能調(diào)動(dòng)公益維護(hù)的積極性，真正達(dá)到公益維護(hù)的目標(biāo)。

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