摘 要：公安部和一些省級(jí)公安機(jī)關(guān)的調(diào)查數(shù)據(jù)都顯示，我國存在嚴(yán)重的刑事立案不實(shí)現(xiàn)象：長(zhǎng)期占全部刑事案件2/3的盜竊犯罪案件立案不實(shí)情況尤其嚴(yán)重，立案率甚至不足10%；破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序犯罪案件立案不實(shí)非常嚴(yán)重；根據(jù)統(tǒng)計(jì)學(xué)方法，推算出全國刑事立案率大概為20%左右。刑事立案不實(shí)的治理方法有治本和治標(biāo)之分。

關(guān)鍵詞：刑事立案；立案率；立案不實(shí)；公安工作

中圖分類號(hào)：D917.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）28-0128-03

刑事立案是指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院對(duì)于報(bào)案、控告、舉報(bào)、自首等方面的材料，依照管轄范圍進(jìn)行審查，以判明是否確有犯罪事實(shí)存在和應(yīng)否追究刑事責(zé)任，并依法決定是否作為刑事案件進(jìn)行偵查或者審判的一種訴訟活動(dòng)[1]。刑事立案是在整個(gè)刑事訴訟程序的開端，不立案就無法啟動(dòng)偵查、起訴、審判、執(zhí)行整個(gè)刑事訴訟程序。如實(shí)、及時(shí)地予以刑事立案是及時(shí)有效保護(hù)被害人的合法權(quán)益、有力懲治犯罪維護(hù)社會(huì)秩序的關(guān)鍵之所在。根據(jù)我國《刑事訴訟法》等的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、軍隊(duì)保衛(wèi)部門都承擔(dān)一定的刑事案件偵查職能，但公安機(jī)關(guān)無疑是最主要的偵查機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)絕大多數(shù)刑事案件的偵查工作，這也就意味著公安機(jī)關(guān)是最主要的負(fù)責(zé)刑事立案的機(jī)關(guān)。由于各種因素的影響，立案不實(shí)問題在我國的實(shí)際公安工作中長(zhǎng)期存在，雖然屢經(jīng)治理但效果不佳。這一狀況所帶來的弊病日益顯現(xiàn)，嚴(yán)重干擾公安執(zhí)法工作的正常運(yùn)行，乃至阻礙中國刑事法治建設(shè)的整體進(jìn)程，迫切需要綜合采取相應(yīng)措施予以治理。

一、刑事立案不實(shí)的現(xiàn)狀

在公安執(zhí)法工作中，比較普遍地存在立案不實(shí)現(xiàn)象。首先，治安案件存在嚴(yán)重的立案不實(shí)現(xiàn)象。有論者通過對(duì)北京、上海等市的調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)治安案件立案不實(shí)的情況非常嚴(yán)重，治安案件做調(diào)解處理和應(yīng)立而未立案的約為實(shí)際立案數(shù)的7倍。這就意味著治安案件的立案率僅為1/8（12.5%）[2]。某些省份或者地區(qū)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中甚至出現(xiàn)了治安案件立案數(shù)多年低于刑事案件立案數(shù)這一極不正常的情況[3]。其次，刑事案件也存在立案不實(shí)現(xiàn)象。刑事立案不實(shí)，是指?jìng)刹闄C(jī)關(guān)對(duì)符合刑事立案標(biāo)準(zhǔn)依法應(yīng)當(dāng)立案的案件卻沒有立案，從而造成實(shí)際立案數(shù)量與應(yīng)當(dāng)立案數(shù)量不符的情形。①如何評(píng)估中國刑事立案不實(shí)的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)注意以下兩個(gè)方面：

（一）刑事立案不實(shí)的實(shí)證數(shù)據(jù)

刑事立案不實(shí)的現(xiàn)象在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)出現(xiàn)[4]，至今仍未得到有效遏制。承擔(dān)國家“七五”社科規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目《中國現(xiàn)階段犯罪問題研究》的公安部課題組經(jīng)抽樣調(diào)查②發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查地區(qū)都存在著較為嚴(yán)重的刑事立案不實(shí)問題，整體而言，其刑事案件立案的真實(shí)程度是：1985年32.6%，1987年19.42%，1988年30.64%，立案真實(shí)程度僅為20%～30%之間，這意味著在抽樣地區(qū)每年漏立的刑事案件達(dá)到70%～80%。在被抽樣調(diào)查地區(qū)，即使重大刑事案件也存在較為嚴(yán)重的立案不實(shí)現(xiàn)象，其立案真實(shí)程度是：1985年70.16%，1987年55.97%，1988年67.61%，換言之，每年重大刑事案件的漏立率達(dá)到30%～40%[4-5]。根據(jù)《中國法律年鑒》、《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》等，我國從1981—1988年公安機(jī)關(guān)刑事立案的案件數(shù)量依次為890 281件、748 476件、610 478件、514 369件、542 005件、547 115件、570 439件、827 594件，但1989年卻迅速地攀升至1 971 901件，且從此再也沒有回落到100萬件/年以下。1989年刑事立案數(shù)比1988年驟增的原因并非是犯罪形勢(shì)急劇惡化，其主要原因就是此前各地普遍存在刑事案件立案統(tǒng)計(jì)不實(shí)的問題，1989年各級(jí)公安機(jī)關(guān)在解決這個(gè)問題方面取得較大進(jìn)展[6]。①1989年，時(shí)任國務(wù)委員兼公安部長(zhǎng)的王芳針對(duì)立案不實(shí)問題就指出：“近幾年統(tǒng)計(jì)數(shù)字不實(shí)的問題越來越突出，數(shù)據(jù)資料已經(jīng)不能正確反映治安形勢(shì)和公安機(jī)關(guān)的真實(shí)工作量。這個(gè)問題必須下決心堅(jiān)決糾正?！盵7]1997年浙江省根據(jù)杭州等四個(gè)市抓如實(shí)立案后統(tǒng)計(jì)上報(bào)的數(shù)字推算，當(dāng)時(shí)多數(shù)基層公安（分）局的刑事立案數(shù)是實(shí)際發(fā)案數(shù)的60%～70%，少數(shù)地方實(shí)際立案數(shù)僅為實(shí)際發(fā)案數(shù)的30%[8]。2000年，河南省公安廳根據(jù)典型調(diào)查所獲數(shù)據(jù)推算發(fā)現(xiàn)，河南省許多地方統(tǒng)計(jì)上報(bào)的案件數(shù)只有實(shí)際發(fā)案數(shù)的20%左右，個(gè)別地方甚至只有10%[9]。在2008年底進(jìn)行治理之前，河北省公安廳調(diào)查發(fā)現(xiàn)，立案統(tǒng)計(jì)不實(shí)問題一直十分突出，個(gè)別地方刑事案件立案統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)甚至只占實(shí)際發(fā)案數(shù)量的20%至25%[10]。

（二）刑事立案不實(shí)的狀況評(píng)估

從上述公安部和一些省級(jí)公安機(jī)關(guān)的調(diào)查數(shù)據(jù)不難得出肯定結(jié)論：嚴(yán)重的刑事立案不實(shí)，已是中國當(dāng)前公安工作中客觀存在的現(xiàn)象?，F(xiàn)在的問題是如何較為準(zhǔn)確地評(píng)估其嚴(yán)重程度？了解中國刑事立案不實(shí)狀況的最好的方法無疑是由公安部和國家統(tǒng)計(jì)局牽頭采取自上而下的方法直接進(jìn)行調(diào)查，但這種方法難度很大，因?yàn)橹灰l(fā)刑事立案不實(shí)的原因不從根源上消除，就難以全面獲得真實(shí)的調(diào)查數(shù)據(jù)。目前唯一可行的方法是間接推算法，即利用已知的資料，科學(xué)推算未知的信息。在評(píng)估推算中國目前的刑事立案不實(shí)狀況時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意以下三點(diǎn)：

第一，我國的盜竊犯罪存在嚴(yán)重的立案不實(shí)。盜竊犯罪案件長(zhǎng)期以來在我國公安機(jī)關(guān)立案的刑事案件總數(shù)中占據(jù)很大比重：1985年為431 323件，占總數(shù)的79.58%；1990年為1 860 793件，占總數(shù)的83.93%；1995年為1 132 798件，占總數(shù)的69.88%；2000年為2 373 696件，占總數(shù)的65.26%；2005年為3 158 763件，占總數(shù)的67.95%；2010年為4 228 369件，占總數(shù)的70.83%。刑事立案不實(shí)也因犯罪種類的不同而有所不同，嚴(yán)重犯罪立案不實(shí)的比例較低，而一般案件則較高，盜竊犯罪案件立案不實(shí)是最為嚴(yán)重的，河南省公安廳曾經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)該省盜竊案件的立案數(shù)也不會(huì)高于實(shí)際發(fā)案數(shù)的10%[9]。按照10%的比例推斷，2010年全國盜竊刑事案件應(yīng)立案而未立案的數(shù)量將達(dá)到38 055 321件，這就已經(jīng)達(dá)到當(dāng)年全國公安機(jī)關(guān)刑事立案總數(shù)的6.37倍。

第二，我國的破壞社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序犯罪存在嚴(yán)重的立案不實(shí)。眾所周知，我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律秩序仍然比較混亂，制售偽劣產(chǎn)品犯罪（尤其是危害食品藥品安全犯罪）、商業(yè)賄賂犯罪、稅收犯罪、金融犯罪、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪都比較嚴(yán)重，但從現(xiàn)有的司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看卻是與實(shí)際情況截然相反的美好景象，能讓人產(chǎn)生“法治經(jīng)濟(jì)”已經(jīng)建成的錯(cuò)覺。雖然官方至今沒有發(fā)布每年全國公安機(jī)關(guān)對(duì)破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序犯罪案件的立案數(shù)，但從最高人民法院每年發(fā)布的《全國法院司法統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中可窺一斑。從2002年至2010年，在全國法院一審所收刑事案件中，刑法分則第三章的破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪案件占法院刑事收案總數(shù)的比例一直處于極低水平：2002年為15 252件，占2.42%；2003年為14 591件，占2.31%；2004年為13 920件，占2.15%；2005年為15 229件，占2.22%；2006年為16 792件，占2.39%；2007年為19 228件，占2.66%；2008年為21 833件，占2.84%；2009年為25 240件，占3.28%；2010年為30 386件，占3.39%。由此可以推斷，破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序犯罪案件存在較為嚴(yán)重的立案不實(shí)問題。地方保護(hù)主義是造成經(jīng)濟(jì)犯罪案件立案不實(shí)的重要原因[8]。

第三，根據(jù)典型調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行推算。有論者對(duì)推算的具體方法進(jìn)行了介紹[11]，更值得肯定的是河南省公安廳把這一方法運(yùn)用到了具體的實(shí)證調(diào)查中。河南省公安廳經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，報(bào)警案件一般只占實(shí)際發(fā)案數(shù)的50%左右。派出所和刑警中隊(duì)接到的報(bào)警案件，報(bào)到縣局刑警大隊(duì)的占50%左右，縣局刑警大隊(duì)統(tǒng)計(jì)上報(bào)的占70%左右，即縣局刑警大隊(duì)統(tǒng)計(jì)上報(bào)的案件數(shù)占報(bào)警案件的35%左右。以此推算，每發(fā)生100起案件，只有50起報(bào)警，只有25起報(bào)到縣局刑警大隊(duì)，只有17.5起統(tǒng)計(jì)上報(bào)，也就是說，縣（市）、區(qū)統(tǒng)計(jì)上報(bào)的案件數(shù)，只有實(shí)際發(fā)案數(shù)的20%左右[9]。筆者認(rèn)為，因?yàn)閷l(fā)案率降低、破案率上升作為公安工作核心考核指標(biāo)的狀況一直沒有改變，對(duì)立案不實(shí)的屢次治理效果都很不理想。雖然各省、自治區(qū)、直轄市的立案不實(shí)的情況不完全相同，但河南的情況在全國比較具有代表性，應(yīng)該能夠較為準(zhǔn)確地反映當(dāng)前中國刑事立案不實(shí)的實(shí)際情況。

二、刑事立案不實(shí)的出路

刑事立案不實(shí)的危害極大：讓國家犯罪統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真，從而導(dǎo)致犯罪防控的政策、制度、措施失靈，引發(fā)社會(huì)治理的混亂；讓公安工作陷入左右為難的惡性循環(huán)之中，如實(shí)立案會(huì)影響上級(jí)對(duì)公安工作績(jī)效的評(píng)價(jià)，而立案不實(shí)所呈現(xiàn)的發(fā)案率連續(xù)下降的假象又會(huì)影響所面臨的警力不足、經(jīng)費(fèi)不足等問題的及時(shí)解決等等。筆者認(rèn)為，解決中國刑事立案不實(shí)的出路在于：

（一）治本方法

刑事立案不實(shí)的成因很多，但根本原因在于，無視國家處于矛盾凸顯期犯罪率必然上升的客觀趨勢(shì)，長(zhǎng)期將發(fā)案率下降作為考核公安工作的核心指標(biāo)，迫使地方公安機(jī)關(guān)不實(shí)立案。這需要國家層面明確兩點(diǎn)：第一，客觀地正視國家當(dāng)前所面對(duì)的犯罪形勢(shì)，而不是粉飾太平，給自己貼上“社會(huì)治安最好國家之一”的標(biāo)簽。國家目前處于矛盾凸顯期，犯罪率上升是一種必然現(xiàn)象。必須重申“實(shí)事求是”的思想路線，將客觀評(píng)估當(dāng)今中國的犯罪形勢(shì)作為國家一切刑事法律活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)。離開當(dāng)代中國犯罪客觀情況這一實(shí)際，我國的犯罪治理和防控工作就形同瞎子摸象。第二，修改完善公安工作考核指標(biāo)，不再將發(fā)案率降低和破案率升高作為考核的核心指標(biāo)。

（二）治標(biāo)方法

關(guān)于刑事立案不實(shí)的治標(biāo)方法，集中起來就是兩種：一是加強(qiáng)監(jiān)督；二是懲治作假。關(guān)于第二種方法，無須過多論述，公安部的有關(guān)文件已有明確規(guī)定。關(guān)于如何加強(qiáng)監(jiān)督，筆者認(rèn)為主要應(yīng)當(dāng)注意以下兩個(gè)方面：

第一，加強(qiáng)當(dāng)事人對(duì)刑事立案的監(jiān)督。公開部分刑事立案信息，接受當(dāng)事人、檢察機(jī)關(guān)甚至是社會(huì)公眾的監(jiān)督，是遏制刑事立案不實(shí)的重要方法。2010年以來，不少地方已經(jīng)開始推行立案、破案查詢制度。民警在報(bào)案時(shí)將報(bào)案信息錄入公安網(wǎng)，將系統(tǒng)自動(dòng)生成的載有網(wǎng)上查詢網(wǎng)址、查詢編號(hào)、報(bào)案人的權(quán)利與義務(wù)、接警警員的姓名與警號(hào)等內(nèi)容的《立案告知書》送達(dá)報(bào)案人。報(bào)案人可以通過網(wǎng)絡(luò)查詢、短信等方式實(shí)時(shí)查詢刑事案件的處理狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)督。

第二，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事立案的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行法律監(jiān)督職能，在減少立案不實(shí)方面發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳光中，徐靜村.刑事訴訟法學(xué)（第4版）[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2010：246.

[2]李健和.比較警察學(xué)研究“熱點(diǎn)”問題思考[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2003（1）.

[3]何云飛.治安案件統(tǒng)計(jì)不實(shí)的原因與對(duì)策思考[J].浙江公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2001（4）.

[4]俞雷.中國現(xiàn)階段犯罪問題研究（總卷）[M].北京：中國人民公安大學(xué)，1993：106-112.

[5]張小虎.轉(zhuǎn)型期中國社會(huì)犯罪率態(tài)勢(shì)剖析[J].寧夏大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2002（1）.

[6]《中國法律年鑒》編輯部.中國法律年鑒：1990[M].北京：中 國法律年鑒出版社，1990：1025.

[7]周鋼生.關(guān)于刑事案件立案不實(shí)問題的探討[J].公安大學(xué)學(xué)報(bào)，1989（3）.

[8]劉黎明.“立案不實(shí)”剖析[J].云南公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2000（1）.

[9]河南省公安廳.直面立案不實(shí)——對(duì)刑事立案情況的自查報(bào)告[N].人民公安報(bào)，2000-10-10（3）.

[10]張光卿.寧要真實(shí)數(shù)字不要虛假業(yè)績(jī)——全省刑事立案前9個(gè)月同比增長(zhǎng)164.2%[N].人民公安報(bào)，2009-11-17（1）.

[11]孫蕾.犯罪黑數(shù)的統(tǒng)計(jì)測(cè)算研究[J].統(tǒng)計(jì)教育，2005（4）.