摘 要：工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是解決我國(guó)三農(nóng)問(wèn)題的根本出路和重大的發(fā)展戰(zhàn)略選擇。我國(guó)的城鎮(zhèn)化及城鎮(zhèn)化進(jìn)程，未來(lái)發(fā)展的機(jī)制、道路、模式、面臨的問(wèn)題矛盾等都是十分復(fù)雜的，農(nóng)民養(yǎng)老保障的問(wèn)題就是其中之一，分析借鑒國(guó)外城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民養(yǎng)老保障的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索適合我國(guó)的農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，對(duì)于化解農(nóng)民的后顧之憂，合理有序地推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程有著十分重要的實(shí)踐意義。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)民；養(yǎng)老保障

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）28-0104-03

一、國(guó)外農(nóng)民養(yǎng)老保障實(shí)踐

從世界各國(guó)為農(nóng)民提供社會(huì)保障的發(fā)展歷程中可以看出，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，導(dǎo)致大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，出現(xiàn)農(nóng)村人口老齡化程度高于城市、農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障功能弱化、農(nóng)民容易陷入老無(wú)所依的困境等多方面的問(wèn)題。為了社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，各國(guó)政府開(kāi)始通過(guò)建立農(nóng)民養(yǎng)老保障化解農(nóng)民的老年生活風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)養(yǎng)老保障的性質(zhì)將農(nóng)民養(yǎng)老保障制度主要分為以下三種代表性模式：

1.德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)型農(nóng)民養(yǎng)老保障模式。社會(huì)保險(xiǎn)型模式是在19世紀(jì)80年代起源于德國(guó)，這種模式是世界上最早的現(xiàn)代社會(huì)保障模式，后來(lái)主要應(yīng)用在一些發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家，以德國(guó)、日本、美國(guó)等國(guó)家為代表。這種模式的核心就是勞動(dòng)者，在法定和自愿的前提之下根據(jù)社會(huì)成員的平均收入狀況，對(duì)于特別需要關(guān)注的失業(yè)人員和貧困人員進(jìn)行補(bǔ)貼幫助。除此以外這種方式還會(huì)惠及到投保者的家人。這種模式的最大好處就在于保險(xiǎn)的費(fèi)用是由政府、雇用單位、雇員三方共同承擔(dān)，這不僅能夠使費(fèi)用的負(fù)擔(dān)減輕還可以分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)現(xiàn)方式主要有兩種：第一種是為農(nóng)民專門(mén)開(kāi)設(shè)的養(yǎng)老制度，而另一種則是城鄉(xiāng)共同采用同一種養(yǎng)老制度。無(wú)論采取哪種方式都是以現(xiàn)收現(xiàn)付的方式募集資金。資金來(lái)源的多樣化是它的主要特點(diǎn)，這主要體現(xiàn)在它的費(fèi)用絕大多數(shù)是由雇主與勞動(dòng)者共同分擔(dān)的。著重強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老問(wèn)題首先是個(gè)人義務(wù)，其次才是國(guó)家和社會(huì)的義務(wù)，政府在收支不平衡時(shí)，酌情給予補(bǔ)貼予以幫助[1]。

從德國(guó)的實(shí)踐情況來(lái)看，其農(nóng)民養(yǎng)老保障制度區(qū)別于其他歐美國(guó)家是相對(duì)獨(dú)立的、專門(mén)的部分，不受其他影響的。德國(guó)的第一部關(guān)于農(nóng)民養(yǎng)老的法律頒布于1957年，即《農(nóng)民老年救濟(jì)法》，通過(guò)這部法律開(kāi)始擁有了自己的農(nóng)民養(yǎng)老保障體系。它的主要內(nèi)容就是為農(nóng)場(chǎng)主或其配偶在年老失去勞動(dòng)能力之后支付養(yǎng)老金，保障他們基本的晚年生活。1886年他們開(kāi)始致力于農(nóng)民社會(huì)保障制度的建立，但初建立時(shí)的保障對(duì)象覆蓋不夠全面，沒(méi)有包括農(nóng)民。20世紀(jì)中期，德國(guó)的城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，受其影響，農(nóng)村地區(qū)人口老齡化程度開(kāi)始反超城市，再加上農(nóng)民對(duì)生活的需求不斷提高，只是依靠移交農(nóng)場(chǎng)而獲得的現(xiàn)金已經(jīng)無(wú)法滿足自己和家人的需求，特別是隨著年齡的增長(zhǎng)，在年老時(shí)他們的生活難以得到基本的保障。鑒于這種情況的普遍，德國(guó)陸續(xù)頒布了一系列法律來(lái)建立完善農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，比如從1951年頒布的《農(nóng)民養(yǎng)老保障法》，從此開(kāi)始建立單獨(dú)的農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，隨后又頒布《農(nóng)民老年救濟(jì)法》使農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)成為了一種強(qiáng)制性保險(xiǎn)，后來(lái)頒布的《農(nóng)業(yè)社會(huì)改革法》正式將農(nóng)民養(yǎng)老保障納入了社會(huì)保險(xiǎn)范疇。

2.瑞典福利國(guó)家型農(nóng)民養(yǎng)老保障模式。實(shí)行福利保險(xiǎn)型的代表國(guó)家有瑞典、英國(guó)等一些北歐國(guó)家。這種模式起源于英國(guó)貝弗里奇報(bào)告，后來(lái)瑞典等國(guó)家紛紛仿效。采用這種模式的國(guó)家通常都是勞動(dòng)生產(chǎn)率水平普遍較高并且國(guó)民收入、物質(zhì)生活等方面水平較高，并且是希望用強(qiáng)大的社會(huì)福利水平來(lái)刺激需求來(lái)推動(dòng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。除了這些目的之外，這些國(guó)家都普遍看重養(yǎng)老保障待遇的普遍性和人道主義。從不同角度將這種福利型的養(yǎng)老模式分為全民型和特殊群體型兩種模式。實(shí)行全民型模式意思就是政府將全權(quán)負(fù)責(zé)老年人的養(yǎng)老保障問(wèn)題，自己不需要繳納任何費(fèi)用。稅金是這種模式的主要資金來(lái)源，幾乎都由政府和企業(yè)來(lái)負(fù)擔(dān)，個(gè)人不需要繳納費(fèi)用。因此政府不得不使用較高的稅收政策來(lái)維持龐大的社會(huì)保障支出，這種做法極大地增加了企業(yè)和納稅人的負(fù)擔(dān)。而對(duì)于廣大的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)只能選擇特殊群體型，因?yàn)閷?duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低、財(cái)政收入較少并且人口基數(shù)較大的發(fā)展中國(guó)家而言全民型的模式難以支撐。通過(guò)實(shí)施特殊群體型模式，優(yōu)先滿足生活困難的農(nóng)民最基本的生活需求，使他們享有最基本的養(yǎng)老保障權(quán)利。

就瑞典而言，不論是農(nóng)民還是任何其他公民，不論其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和所從事職業(yè)，只要達(dá)到法定年齡，其養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇都是平等的。如果退休前由于收入較低或是其他情況影響了附加年金的支付金額，政府會(huì)給出相應(yīng)補(bǔ)貼。這種模式最大的優(yōu)點(diǎn)就是重視公平，將保障覆蓋面最大限度地?cái)U(kuò)大，體現(xiàn)出了全體國(guó)民的福利待遇。在瑞典的農(nóng)民養(yǎng)老保障制度中，貝弗里奇的福利普遍性理論起著核心指導(dǎo)作用，崇尚“收入均等化”、“就業(yè)充分化”、“福利普遍化”、“福利設(shè)施體系化”[2]。也就是說(shuō)國(guó)家通過(guò)稅收將承擔(dān)一切的費(fèi)用，個(gè)人不需要繳費(fèi)，貫徹福利普遍化，實(shí)現(xiàn)他們?nèi)駸o(wú)貧困的目標(biāo)。但是這種模式的缺點(diǎn)也很突出，就是給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)了巨大的負(fù)擔(dān)。

3.新加坡強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型農(nóng)民養(yǎng)老保障模式。目前只有少數(shù)幾個(gè)發(fā)展中國(guó)家實(shí)行這一保障模式，以新加坡、智利為代表。儲(chǔ)蓄型保障制度是一種以東南亞發(fā)展中國(guó)家為主體的養(yǎng)老保障制度。其中最具代表性的是新加坡的中央公積金制度。其最大的優(yōu)點(diǎn)是不需要國(guó)家財(cái)政撥款和負(fù)擔(dān)資助費(fèi)用，全部的費(fèi)用將由勞動(dòng)者個(gè)人與雇傭方按照法定比例負(fù)擔(dān)，這其實(shí)反映的是一種自我保護(hù)原則，因此也被稱為強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型保障。這種模式是個(gè)人積累的融資模式，極大地減少了國(guó)家的財(cái)政壓力，在一定程度上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但它的缺點(diǎn)是無(wú)法共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而且在現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下養(yǎng)老基金的保值增值也受到了考驗(yàn)。

1955年，新加坡建立了一項(xiàng)強(qiáng)制性的儲(chǔ)蓄計(jì)劃——中央公積金制度。公積金是由雇主和雇員按規(guī)定的一定比例負(fù)擔(dān)，但比率會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)而進(jìn)行調(diào)整。公民所繳納的公積金會(huì)根據(jù)不同的用途分別存入普通賬戶、保健賬戶和特別賬戶這三個(gè)個(gè)人賬戶當(dāng)中。此項(xiàng)制度的主要內(nèi)容就是當(dāng)公民達(dá)到法定年齡55周歲時(shí)，個(gè)人賬戶中的普通賬戶將終止只留用余下兩個(gè)賬戶。當(dāng)公民達(dá)到法定年齡60周歲時(shí)就可以按月領(lǐng)取退休金了，此外還必須同時(shí)滿足退休賬戶中的存款達(dá)到法定最低限額這個(gè)條件。但是也有特殊情況的存在，比方說(shuō)公民已經(jīng)達(dá)到法定年齡55周歲，但是他的個(gè)人賬戶中的存款并沒(méi)有達(dá)到法定要求限額，此時(shí)公民有權(quán)利來(lái)選擇是直接付現(xiàn)金補(bǔ)充存款或是延遲退休增加存款金額。新加坡實(shí)施的這種養(yǎng)老保障制度模式是以個(gè)人責(zé)任為中心，減輕國(guó)家的負(fù)擔(dān)，政府在其中只是負(fù)責(zé)制定制度和監(jiān)管實(shí)施還有負(fù)責(zé)沒(méi)有條件繳納基金的貧困農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題。這種模式雖然極大地降低了政府的負(fù)擔(dān)，但是使企業(yè)雇主和普通公民的壓力變大，在客觀上可能會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

二、我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題

1.農(nóng)民的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障模式遭到重創(chuàng)。農(nóng)村地區(qū)主要以家庭養(yǎng)老為主，土地是農(nóng)民的主要收入來(lái)源，隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，大量的土地從農(nóng)民手中被征用，一大部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從土地中轉(zhuǎn)移到城市中來(lái)，從而導(dǎo)致了產(chǎn)生大量的農(nóng)村獨(dú)居老人，雖然在外務(wù)工的子女能在物質(zhì)和金錢(qián)方面提供給老人，但是對(duì)老人的精神需求基本上無(wú)法滿足。

2.失地農(nóng)民這一新的群體養(yǎng)老保障問(wèn)題日益凸顯。由于城鎮(zhèn)化帶來(lái)的大量農(nóng)村土地被征用，自然產(chǎn)生了一個(gè)新的群體，那就是失地農(nóng)民，相比于一般農(nóng)民，失地農(nóng)民在失去土地以后的養(yǎng)老問(wèn)題也日漸突出。一方面，我國(guó)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，對(duì)失地農(nóng)民的安置方式也很單一，一旦發(fā)生土地征用的情況，大部分地區(qū)都是選擇一次性的貨幣補(bǔ)償，再加上補(bǔ)償金額較低，并沒(méi)有考慮到失地農(nóng)民日后的養(yǎng)老問(wèn)題；另一方面，我國(guó)對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平較低，養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)不高，面對(duì)日益增長(zhǎng)的物價(jià)和年老身體疾病的花費(fèi)，為數(shù)不多的養(yǎng)老金不足以保證他們的晚年生活。

3.人口流動(dòng)引發(fā)的養(yǎng)老保障問(wèn)題。城鎮(zhèn)化不僅導(dǎo)致了大量土地改建也帶來(lái)了大批的人口流動(dòng)即大批的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市務(wù)工，對(duì)于他們來(lái)說(shuō)養(yǎng)老保障是關(guān)系到其年老后的基本生活來(lái)源。但對(duì)于低收入的農(nóng)民工而言，目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)過(guò)高，相當(dāng)于變相提高了費(fèi)率，因此導(dǎo)致了農(nóng)民工參保率低，阻礙了農(nóng)民工市民化進(jìn)程。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，在收入不高的狀況下，首先考慮的是溫飽、下一代教育問(wèn)題、房子等基本生活需求，然后才會(huì)考慮養(yǎng)老保障等需求。因此如何適當(dāng)調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)，解決廣大農(nóng)民工參保問(wèn)題，提高參保率水平和年老后享受待遇也成為了我國(guó)目前農(nóng)民養(yǎng)老的一大問(wèn)題。

三、借鑒有益經(jīng)驗(yàn)化解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題

1.充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，履行政府責(zé)任。農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的目的不只是扶貧幫困，而是讓農(nóng)民在失去勞動(dòng)能力之后或是失去土地保障后能夠有基本的生活保障，能夠安定平穩(wěn)地度過(guò)晚年。從其他國(guó)家的養(yǎng)老保障制度發(fā)展中不難看出，政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)中承擔(dān)了從立法、組織實(shí)施、財(cái)力支持到監(jiān)督管理等責(zé)任[3]。尤其是在制度建立的早期，政府的參與和主導(dǎo)在促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系順利實(shí)現(xiàn)中扮演一個(gè)重要角色。不管采取哪種模式，政府的作用是制度的制定者、制度的實(shí)施者、為實(shí)施制度提供資金和管理監(jiān)督。所以說(shuō)，在我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建設(shè)和實(shí)施過(guò)程中，政府的責(zé)任是不可或缺的，必須要充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用。首先，要從實(shí)際出發(fā)，不能以偏概全，要因時(shí)制宜地合理規(guī)劃不同階段的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，使制度有計(jì)劃有目標(biāo)地穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)。二是加大政府的資金投入。無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，與城市居民相比農(nóng)民收入和生活水平都相對(duì)落后，政府要想提高農(nóng)民的保障水平，大量的資金投入是不可避免的，持續(xù)穩(wěn)定的資金投入是農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建設(shè)的必要前提和基礎(chǔ)。改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)的財(cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng)，這為我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)。三是對(duì)于農(nóng)民中失地農(nóng)民這一特殊群體，政府更應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程在我國(guó)的飛速發(fā)展，這一部分農(nóng)民的生活保障尤其是養(yǎng)老保障急待解決。

2.積極推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障制度建設(shè)。隨著我國(guó)城市化的推進(jìn)，大量農(nóng)村土地被征用，部分農(nóng)民最終會(huì)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，而在身份轉(zhuǎn)化的過(guò)渡時(shí)期他們的養(yǎng)老保障問(wèn)題也是不能忽視的，要制定一種新型的養(yǎng)老模式來(lái)與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度相關(guān)聯(lián)，這樣才能確保在農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變之后能夠順利地與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系相銜接，與城鎮(zhèn)居民平等地享有同樣的待遇。而在這方面西方國(guó)家的做法就很值得借鑒，在征地時(shí)對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)得很好，失地農(nóng)民之后的生活也得到了很好的保障，沒(méi)有激化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中矛盾。所以說(shuō)，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障建設(shè)不僅能夠解決農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題，也能夠加快我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐。

3.兼顧社會(huì)公平與效率原則。各個(gè)地方農(nóng)民的收入水平和生活成本大不相同，無(wú)論在哪個(gè)國(guó)家哪個(gè)地區(qū)，即便是在同一區(qū)域之間，農(nóng)民的生活水平都有差異，但是不應(yīng)該忽視這種差異的存在，而應(yīng)該將這種差異作為制定養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)比例的參考標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)社會(huì)公平。但凡是公民都可以享受到公平的養(yǎng)老保障，而不是城市與農(nóng)村地區(qū)間的差別對(duì)待。此外在注重公平的同時(shí)也要兼顧效率，注重拓寬基金來(lái)源，在養(yǎng)老基金收繳時(shí)要根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展情況制定不同的繳費(fèi)比例，國(guó)家與農(nóng)民之間按照合理的比率繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，這種多形式的基金收繳來(lái)源有利于基金的保值增值，大大增加了基金使用效率。

4.建立和完善相關(guān)法律法規(guī)，為制度運(yùn)行奠定法律基礎(chǔ)。任何一個(gè)制度都要在法律的約束之下建立和實(shí)施。一種完備的養(yǎng)老保障制度是一定要有完善的法律法規(guī)作為前提保障，從幾個(gè)典型發(fā)達(dá)國(guó)家總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的重要條件是法律，養(yǎng)老保障制度的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化都是在建設(shè)完善相關(guān)的法律體系下實(shí)現(xiàn)的。不論是哪個(gè)國(guó)家、實(shí)行哪種制度，都要先制定相關(guān)法律法規(guī)來(lái)作為保證。我國(guó)農(nóng)民家庭養(yǎng)老長(zhǎng)期以來(lái)一直是依靠傳統(tǒng)“孝”文化影響和道德約束，各級(jí)政府也主要依靠政策來(lái)引導(dǎo)農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)[4]。但這種辦法只能維持一時(shí)，一旦經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面的環(huán)境發(fā)生改變，當(dāng)時(shí)的政策就不能解決新的問(wèn)題了。只有通過(guò)全面、規(guī)范和詳細(xì)的法律和有效的法律監(jiān)督，約束政府、管理部門(mén)和參保人，從根本上保證養(yǎng)老保障制度的標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一性，減少和避免一切主客觀因素的影響。

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