摘 要：社區(qū)居委會(huì)作為我國基層群眾自治組織，是居民實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的載體。然而，文章通過對湖北省恩施市社區(qū)工作的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)行政化問題突出比較，居委會(huì)未能發(fā)揮其應(yīng)有的功能。分析了社區(qū)行政化的表現(xiàn)及原因，借鑒地區(qū)發(fā)展模式社會(huì)工作理念，提出了社區(qū)去行政化的思路和對策、建議，以提高居民的自治意識和能力，讓社區(qū)發(fā)揮其自治功能，從而促進(jìn)社區(qū)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社區(qū)去行政化；地區(qū)發(fā)展模式；居民自治

中圖分類號：C915 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）28-0098-02

社區(qū)行政化近年來頗受各級政府和基層社會(huì)的關(guān)注，如何減少社區(qū)行政化成為各界研究的方向。社區(qū)的和諧、健康發(fā)展對基層人民來說是幸福生活的保障，對社會(huì)來說是穩(wěn)定、進(jìn)步的前提，對國家來說是長治久安、持續(xù)發(fā)展的重要條件。本次研究是基于對恩施市的調(diào)查研究，以社區(qū)工作這一專業(yè)方法中的地區(qū)發(fā)展模式為切入點(diǎn)，通過分析，嘗試從居民著手探索社區(qū)去行政化的途徑。而這也符合十八屆三中全會(huì)提出的要加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度，推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化的觀念。

一、社區(qū)行政化的表現(xiàn)及原因分析

恩施市位于湖北省恩施土家族苗族自治州，地處武陵山民族地區(qū)腹地，研究時(shí)尚未建立社會(huì)工作服務(wù)站，屬于比較典型的中西部社區(qū)。本研究通過分層抽樣的方式，對恩施市下轄的6個(gè)社區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，采用問卷調(diào)查法與訪談法相結(jié)合的方法，對18名居委會(huì)工作人員、145名居民進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)行政化的表現(xiàn)比較明顯，居民自治意識不強(qiáng)，居委會(huì)自治程度不高。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.行政色彩嚴(yán)重，行政權(quán)力干涉自治權(quán)利

由于長期以來街道辦事處“自上而下的”的管理機(jī)制，使得街道辦事處在很多時(shí)候是直接下派任務(wù)給居委會(huì)。各種內(nèi)容的工作，包括計(jì)劃生育、人口普查、經(jīng)濟(jì)普查、婚姻登記管理等等，下派任務(wù)工作量大，要求居委會(huì)提供大量基礎(chǔ)材料，并定期召開各種大大小小的會(huì)議，檢查、考核、評比工作較多，行政色彩較重[1]。加上居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)是由政府劃撥，有些政府部門就借此分派任務(wù)給居委會(huì)，妨礙了居委會(huì)自治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)[2]。

2.社區(qū)居委會(huì)的自治能力不高，有待加強(qiáng)

調(diào)查發(fā)現(xiàn)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，責(zé)隨事轉(zhuǎn)”這一原則并不能實(shí)現(xiàn)，居委會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)依賴政府的經(jīng)費(fèi)撥付，而訪談了解到很多時(shí)候撥付不是很及時(shí)，加上政府相關(guān)部門長期以來的影響，這就導(dǎo)致居委會(huì)的工作對政府依賴性較強(qiáng)。居委會(huì)的工作多是上級派給的任務(wù)，工作人員反映，“上級派給什么工作，就做什么工作。我們也想走基層，多與居民接觸，了解居民情況，為居民辦實(shí)事，但是工作量太大，還要應(yīng)付上級檢查，分身乏術(shù)?！边@體現(xiàn)了居委會(huì)有自治意識，但是迫于現(xiàn)實(shí)，仍然依靠政府委派任務(wù)，聽隨安排，不能在了解居民意愿的基礎(chǔ)上做出民主決策，無法達(dá)到自治效果。

除此之外，還有一個(gè)重要原因，那就是居委會(huì)自身。訪談時(shí)，觀察到居委會(huì)的人員設(shè)置不合理，一人肩負(fù)多職，例如負(fù)責(zé)計(jì)劃生育工作的，也要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)普查的管理；人員結(jié)構(gòu)趨于老化，在調(diào)研的幾個(gè)社區(qū)，95%的工作人員年齡都在35—50歲左右，缺乏創(chuàng)新力；某些工作人員本身的素質(zhì)不足以擔(dān)負(fù)一些專業(yè)性質(zhì)的工作，例如少數(shù)工作人員是?？茖W(xué)歷，不能很好地處理數(shù)據(jù)的精確分析的相關(guān)工作，對一些國家政策了解程度和運(yùn)用能力不佳。這些都是居委會(huì)存在的問題，也嚴(yán)重阻礙了居委會(huì)搜集居民信息、開展便民服務(wù)，發(fā)揮自治功能。

3.社區(qū)居民參與度不高，自治程度低

社區(qū)居委會(huì)是基層群眾自治組織，這個(gè)組織的主體應(yīng)該是居民，居民應(yīng)該發(fā)揮重要作用，但是，現(xiàn)實(shí)表明居民的自治意識不是很高，自治程度低。首先，居民對社區(qū)的認(rèn)知度、歸屬感較弱。調(diào)查得到數(shù)據(jù)反映，只有64.1%的人知道自己所屬具體社區(qū)，少于四分之一的居民能夠正確選擇，對社區(qū)的認(rèn)知度很低，只是認(rèn)為居委會(huì)是個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，與自身沒有太大關(guān)系。訪談了解到，部分居民認(rèn)為社區(qū)只是居住的地方，自己與整個(gè)社區(qū)、與社區(qū)居委會(huì)、與社區(qū)居民的關(guān)系沒有以前的農(nóng)村社區(qū)強(qiáng)烈，很少有集體的社區(qū)行動(dòng)。再者，居民對社區(qū)活動(dòng)的參與度不高，在參與社區(qū)居委會(huì)民主選舉時(shí)缺乏相應(yīng)的渠道。而在本次調(diào)查了社區(qū)居民平時(shí)參加社區(qū)活動(dòng)的頻率，很少與從不參加的分別占了44.1%與27.6%。從調(diào)查我們了解到，有很多居民樂意參與相關(guān)活動(dòng)，但是居委會(huì)的宣傳存在問題，居民也缺乏相應(yīng)的渠道來了解各項(xiàng)活動(dòng)。最后，居民對社區(qū)居委會(huì)和政府的監(jiān)督不夠。很少有居民會(huì)對居委會(huì)或是政府的工作進(jìn)行監(jiān)督，一般的就是做自己的事。一方面是由于居民沒有監(jiān)督的意識，另一方面是由于居民本身缺乏監(jiān)督的能力，不知道從哪些方面監(jiān)督、怎樣監(jiān)督。

二、地區(qū)發(fā)展模式社區(qū)工作與社區(qū)去行政化

在實(shí)際調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)恩施市的社區(qū)行政化問題突出，其具體的表現(xiàn)也說明行政化問題已經(jīng)對社區(qū)建設(shè)的產(chǎn)生了一些影響，辦公效率低、辦公內(nèi)容涉及面廣導(dǎo)致的服務(wù)質(zhì)量不高，對居民的了解和服務(wù)不夠深入，這都將影響社區(qū)全面發(fā)展。利用社區(qū)社會(huì)工作，這一直接跟社區(qū)居民打交道、直接服務(wù)于居民、影響居民的專業(yè)方法，嘗試從居民角度出發(fā)，探索社區(qū)去行政化的途徑也變得可行。

地區(qū)發(fā)展模式社區(qū)工作是指一種社會(huì)工作的介入方法，需要居民的參與、合作，利用社區(qū)資源、解決社區(qū)問題、滿足社區(qū)需求，從而增強(qiáng)社區(qū)凝聚力和歸屬感的社會(huì)工作方法，該模式強(qiáng)調(diào)居民的參與和合作溝通，注重居民在這過程中的公共意識培養(yǎng)，整合社區(qū)內(nèi)松散的資源，對社區(qū)去行政化的發(fā)展起到推動(dòng)作用，進(jìn)一步弱化居委會(huì)的行政色彩，實(shí)現(xiàn)其角色歸位。

“社區(qū)行政化”是指社區(qū)建設(shè)發(fā)展過程中，社區(qū)居民委員會(huì)扮演雙重身份的一種表現(xiàn)，居委會(huì)既扮演要對街道辦事處負(fù)責(zé)，執(zhí)行街道辦事處下發(fā)的行政任務(wù)，把社區(qū)居委會(huì)變成街道辦事處的辦事機(jī)關(guān)“政府派出機(jī)構(gòu)”的行政性角色，又扮演著基層群眾自治組織的角色?！吧鐓^(qū)去行政化”則是指通過減輕居委會(huì)的行政色彩，減少政府對社區(qū)的干預(yù)，利用社區(qū)居民自主協(xié)調(diào)、自我管理，實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物的效益最大化，讓社區(qū)自治的功能得到最大限度發(fā)揮，還原社區(qū)地位。隨著社會(huì)建設(shè)加快推進(jìn)和社會(huì)管理創(chuàng)新的深入開展，通過社區(qū)治理模式的改革，改變傳統(tǒng)的政治管理體系，減輕基層社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政程度。

羅斯曼認(rèn)為，地區(qū)發(fā)展模式是指假定社區(qū)的變遷，可以樂觀地通過當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民在有關(guān)社區(qū)發(fā)展的目標(biāo)決定和行動(dòng)中的廣泛參與來追求。那么這種模式提醒我們在介入社區(qū)進(jìn)行社區(qū)工作的時(shí)候要強(qiáng)調(diào)民主程序、志愿合作、自我?guī)椭?dāng)?shù)仡I(lǐng)袖的發(fā)展以及教育目的性等等[3]。也就是說，要調(diào)動(dòng)社區(qū)居民的參與度、積極性，利用社區(qū)居民自治意識和自治行動(dòng)的提升，從另一個(gè)角度解決社區(qū)行政化問題。如今居委會(huì)負(fù)擔(dān)過重，其服務(wù)社區(qū)居民、處理社區(qū)事務(wù)的作用極其有限，導(dǎo)致社區(qū)難以正常發(fā)揮自治功能，社區(qū)去行政化能夠界定政府管理和社區(qū)自治的邊界，明確政府在社區(qū)建設(shè)中承擔(dān)的重要角色，從而形成一個(gè)與社區(qū)發(fā)展相適應(yīng)的環(huán)境，與地區(qū)發(fā)展模式社區(qū)工作相輔相成，更有利于社區(qū)居民自治發(fā)展。

三、對策建議

1.提高居民的自治意識和主人翁意識

社區(qū)是一定數(shù)量居民組成的、具有內(nèi)在互動(dòng)關(guān)系和文化維系力的地域性的生活共同體，居民才是社區(qū)的主體。而社區(qū)居委會(huì)只是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾自治性組織，它只是一個(gè)社區(qū)管理機(jī)構(gòu)。基于居民主體地位，社區(qū)工作應(yīng)該圍繞加強(qiáng)居民自治意識、主人翁意識來開展，嘗試提高居民的集體歸屬感和認(rèn)同感。這可以通過以宣傳、教育形式向居民傳輸社區(qū)理念、社區(qū)價(jià)值觀，增強(qiáng)社區(qū)意識；以及以組織社區(qū)文娛活動(dòng)活動(dòng)、社區(qū)競賽、社區(qū)集體活動(dòng)的方式增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，提高居民的參與意識。

2.培養(yǎng)社區(qū)領(lǐng)袖，維護(hù)社區(qū)居民利益，提高社區(qū)自治水平

在調(diào)查中作者發(fā)現(xiàn)，39.3%的居民認(rèn)為社區(qū)公共事務(wù)應(yīng)該由社區(qū)居民與社區(qū)居委會(huì)共同負(fù)責(zé)，占四個(gè)選項(xiàng)中的最高比例；43.4%的居民會(huì)反映情況，并認(rèn)為這是自己的權(quán)利：這說明居民也認(rèn)識到居民自身應(yīng)該在社區(qū)建設(shè)發(fā)展中扮演一定角色。雖然居民有這樣的意識，但是絕大多數(shù)的民區(qū)很少參與社區(qū)舉辦的活動(dòng)，這一部分是由于社區(qū)本身所舉辦的活動(dòng)少，更重要的原因是由于居民自身的參與度不高。

而社區(qū)領(lǐng)袖，作為社區(qū)意愿的代表，和為社區(qū)行動(dòng)提供意見和方向的核心人物，他能夠抓住社區(qū)整體的希望和要求的實(shí)質(zhì)，能夠領(lǐng)導(dǎo)居民朝著正確的方向去采取實(shí)際行動(dòng)，從而滿足居民需求，帶動(dòng)社區(qū)居民進(jìn)行社區(qū)自治，實(shí)現(xiàn)社區(qū)發(fā)展。所以社區(qū)工作中應(yīng)該基于對社區(qū)的了解，著力培養(yǎng)社區(qū)領(lǐng)袖，帶動(dòng)居民組織社區(qū)自治組織，更好地實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的功能。

3.成立社區(qū)志愿服務(wù)隊(duì)，提高居民參與度，真正實(shí)現(xiàn)居民自治

社區(qū)發(fā)展模式關(guān)于個(gè)人的行動(dòng)動(dòng)機(jī)的假設(shè)是，個(gè)人傾向于團(tuán)結(jié)、合作的，個(gè)人是愿意與他人溝通交往并參與民主討論的。在實(shí)際調(diào)查中，“非常愿意”和“比較愿意”參與社區(qū)志愿服務(wù)隊(duì)的人占78.6%，這也充分證實(shí)了這一假設(shè)。所以，在提高了居民自治意識，培養(yǎng)了社區(qū)領(lǐng)袖的基礎(chǔ)上，還可以成立屬于社區(qū)的志愿服務(wù)隊(duì)。志愿服務(wù)隊(duì)的工作內(nèi)容可以圍繞居民互助服務(wù)、社區(qū)治安管理、社區(qū)環(huán)保服務(wù)、社區(qū)政策討論與分享等開展；工作人員的產(chǎn)生可以采取自愿參與、輪流值班的形式；而對于志愿服務(wù)隊(duì)的工作，居委會(huì)或是社區(qū)居民可以適當(dāng)?shù)亟o予一些津貼補(bǔ)助，以維持服務(wù)隊(duì)的長久。志愿服務(wù)隊(duì)是由社區(qū)居民自己組成的，可以有效提高居民的參與度，提高居民自治的程度。而居民參與度的提高和自治能力的提升也是社區(qū)自治功能的體現(xiàn)，可以有效減輕社區(qū)行政化問題。

參考文獻(xiàn)：

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[3]徐永祥，孫瑩.社區(qū)工作[M].北京：高等教育出版社，2014.